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CassazionesentenzaSezione 3Decisione del 11 maggio 2026

Cassazione n. 13743/2026

Testo integrale del provvedimento

Testo integrale del provvedimento

.[OSCURATO:CODICE_FISCALE]) e dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] (C.F.[OSCURATO:CODICE_FISCALE]), con domicilio digitale ex lege- controricorrente -e nei confronti diAGENZIA DELLE ENTRATE - RISCOSSIONE- intimata -Numero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026avverso la sentenza della Corte d’appello di Salerno n. 1176 del5/11/2020;udita la relazione della causa svolta all’udienza del [OSCURATO:DATA_NASCITA] dalConsigliere Dott. [OSCURATO:PERSONA];udito il P.M., in persona del [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA], che ha concluso per l’accoglimento del secondomotivo del ricorso;uditi i difensori delle parti e lette le memorie.1. [OSCURATO:PERSONA] dei [OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA]proponeva opposizione ex art. 615, comma 1, c.p.c. avverso la cartelladi pagamento n. 10020140035702411000, notificata il 22 dicembre2014, per un importo di euro 1.185,40, relativa all’omesso pagamentodell’indennizzo dovuto per l’occupazione, prospettata come abusiva, diun’area demaniale marittima, con realizzazione di opere prive di titoloabilitativo o difformi, per l’annualità 2012.2.

La società deduceva la nullità della cartella impugnata, soste-nendo che era stata emessa in assenza di titolo esecutivo; richiamavala circolare della Direzione Generale dell’Agenzia del Demanio dell’8luglio 2002 e la giurisprudenza di legittimità, secondo cui, in caso dioccupazione sine titulo, è necessario un ordinario giudizio di cognizioneper l’accertamento della pretesa; eccepiva, in ogni caso, l’infondatezzadella pretesa creditoria.3.

Si costituivano in giudizio l’Agenzia del Demanio ed Equitalia SudS.p.A. (oggi, Agenzia delle Entrate - Riscossione), contestando il meritodella domanda attorea e sostenendo la legittimità della procedura diriscossione mediante ruolo.4.

Il Tribunale di [OSCURATO:PERSONA], con la sentenza n. 103 del 16gennaio 2017, rigettava l’opposizione, in quanto il debitore avrebbeNumero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026potuto e dovuto contestare l’an e il quantum della pretesa dell’inden-nità mediante tempestiva opposizione all’avviso di pagamento notifi-cato il 23 novembre 2012, sicché, una volta decorso il termine senzaopposizione, il credito doveva intendersi irretrattabile.5.

Avverso tale sentenza la [OSCURATO:PERSONA] proponeva appello e dedu-ceva: 1) la violazione degli artt. 17 e 21 D.Lgs. n. 46 del 1999, inquanto la riscossione mediante ruolo richiede a suo fondamento un ti-tolo esecutivo in senso stretto; 2) la violazione dell’art. 3 Legge n. 241del 1990 e degli artt. 24 e 97 Cost., per la mancata specificazione nellacartella degli interessi applicati; 3) la violazione dell’art. 2697 c.c., perla mancata prova dell’esistenza di un titolo esecutivo definitivo.6.

L’Agenzia del Demanio ribadiva la correttezza della decisione diprimo grado, richiamando l’art. 1, comma 274, della Legge n. 311 del2004, che consente la riscossione mediante ruolo anche per le occupa-zioni abusive successive all’entrata in vigore della norma.7.

La Corte d’appello di Salerno, con la sentenza n. 1176 del 5 no-vembre 2020, accoglieva il primo e il terzo motivo dell’appello e dichia-rava assorbito il secondo: riteneva che, per la riscossione coattiva delleentrate dello Stato derivanti da rapporti di diritto privato, fosse neces-sario un titolo avente efficacia esecutiva, che, nel caso di specie, nonrisultava essere stato posto in essere, non potendo l’iscrizione a ruolosurrogare tale requisito in assenza di un atto amministrativo debita-mente notificato e motivato.8.

L’Agenzia del Demanio proponeva ricorso per cassazione.9.

Resisteva con controricorso la [OSCURATO:PERSONA] dei [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA]10.

Non svolgeva difese nel giudizio di legittimità Agenzia delleEntrate - Riscossione.Numero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/202611.

Con l’ordinanza n. 33908 del [OSCURATO:DATA_NASCITA], resa in esito allacamera di consiglio dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA], la causa veniva rinviata alla trat-tazione in pubblica udienza, atteso il carattere nomofilattico della que-stione attinente all’interpretazione dell’art. 1, comma 274, della Leggen. 311 del 2004.12.

Il Pubblico Ministero, con la propria memoria e all’odiernaudienza, concludeva per il rigetto del primo motivo, l’accoglimento delsecondo e l’assorbimento del terzo.13.

La controricorrente depositava memoria ex art. 378 c.p.c.RAGIONI DELLA DECISIONE1.

Col primo motivo la ricorrente denuncia la «Nullità della sentenzaper violazione dell’art. 112 c.p.c. in quanto in relazione all’art. 360 n.4 c.p.c.

In via preliminare, deve osservarsi che la Corte d’appello haomesso del tutto di esaminare e valutare l’eccezione dell’Agenzia delDemanio, riproposta anche in sede di costituzione nel secondo gradodi giudizio, relativa all’impossibilità di contestare in sede di opposizioneall’esecuzione la debenza e alla quantificazione dell’indennità da abu-siva occupazione di beni demaniali, in difetto di previa opposizioneall’avviso di pagamento.».2.

In altre parole, l’Agenzia del Demanio lamenta una minuspeti-zione sull’eccezione preliminare (già accolta dal Tribunale) secondo cuila contestazione dell’an e del quantum dell’indennità per abusiva occu-pazione sarebbe stata inammissibile in sede di opposizione alla riscos-sione, dovendo quelle doglianze essere necessariamente dirette av-verso la «seconda richiesta di pagamento delle somme dovute», pre-vista dall’art. 1, comma 274, della Legge n. 311 del 2004 e notificataalla società il 23/11/2012.3.

Il motivo è fondato nella parte in cui evidenzia un’effettiva ca-renza di statuizione su una questione preliminare ritualmente devoluta:Numero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026la sentenza impugnata non reca un passaggio riconoscibile come deci-sione, né esplicita né implicita, sull’eccezione de qua.4.

Tuttavia, la dedotta omissione non conduce, nel caso concreto,alla cassazione della sentenza; infatti, la questione pretermessa - chepuò essere scrutinata in base al principio espresso da Cass. Sez.

U.,02/02/2017, n. 2731, Rv. 642269-01 («La mancanza di motivazionesu questione di diritto e non di fatto deve ritenersi irrilevante, ai finidella cassazione della sentenza, qualora il giudice del merito sia co-munque pervenuto ad un’esatta soluzione del problema giuridico sot-toposto al suo esame.

In tal caso, la Corte di cassazione, in ragionedella funzione nomofilattica ad essa affidata dall’ordinamento, nonchédei principi di economia processuale e di ragionevole durata del pro-cesso, di cui all’art. 111, comma 2, Cost., ha il potere, in una letturacostituzionalmente orientata dell’art. 384 c.p.c., di correggere la moti-vazione anche a fronte di un “error in procedendo”, quale la motiva-zione omessa, mediante l’enunciazione delle ragioni che giustificano indiritto la decisione assunta, anche quando si tratti dell’implicito rigettodella domanda perché erroneamente ritenuta assorbita, sempre che sitratti di questione che non richieda ulteriori accertamenti in fatto.») -risulta infondata in diritto, sicché l’eventuale nullità per omessa pro-nuncia può essere neutralizzata mediante correzione della motivazioneai sensi dell’art. 384 c.p.c., non essendo necessari ulteriori accerta-menti di fatto.5.

La norma sopra menzionata (art. 1, comma 274, della Legge n.311 del 2004) prevede che, «Relativamente alle somme non corrispo-ste all’erario per l’utilizzo, a qualsiasi titolo, di immobili di proprietàdello Stato, decorsi novanta giorni dalla notificazione, da partedell’Agenzia del demanio ovvero degli enti gestori, della seconda richie-sta di pagamento delle somme dovute, anche a titolo di occupazione diNumero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026fatto, si procede alla loro riscossione mediante ruolo, con la rivaluta-zione monetaria e gli interessi legali. …».6.

La normativa contenuta nella citata legge finanziaria 2005estende il meccanismo della riscossione mediante ruolo alle sommespettanti all’erario per l’utilizzo di immobili di proprietà dello Stato e -come già statuito da Cass. Sez. 1, 28/04/2022, n. 13403 - «si tratta diun utilizzo che può avvenire a qualsiasi titolo, legittimo o meno, edanche per le occupazioni di fatto; in questi casi, la pubblica ammini-strazione determina la somma dovuta e la notifica due volte al soggettointeressato, il quale certamente può impugnare i criteri di determina-zione della somma richiesta in pagamento nelle sedi competenti. … Sipuò, dunque, affermare che la ratio della norma introdotta dal legisla-tore, con l’art. 1, comma 274, della legge n. 311 del 2004, è quella difacilitare la riscossione dei crediti erariali da parte della [OSCURATO:PERSONA] ed, infatti, la stessa prevede che le somme che risultanodovute alla P.A. creditrice siano richieste ai soggetti interessati duevolte e, in caso di esito infruttuoso, decorsi novanta giorni dalla se-conda notificazione, le stesse siano iscritte a ruolo; sulla base del ruolo,poi, contenente il nome del debitore, la tipologia del credito e le sommedovute, viene formata la cartella di pagamento, oggetto di successivanotifica.».7.

La giurisprudenza di questa Corte ha affermato altresì «che leragioni di merito con le quali era stata contestata la cartella esattorialenon erano più esaminabili, in quanto attinenti a vicende anteriori allaformazione del titolo esecutivo, non essendo stato impugnato il prece-dente atto di accertamento, regolarmente notificato.

Si tratta di unmeccanismo che le norme tributarie non raramente prevedono, sulquale questa Corte ha più volte affermato che la cartella esattorialerecante intimazione di pagamento di un credito tributario avente titoloin un precedente avviso di accertamento, notificato ed a suo tempoNumero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026non impugnato, può essere contestata innanzi agli organi del conten-zioso tributario ed essere da essi invalidata solo per vizi propri, non giàper vizi suscettibili di rendere nullo o annullabile l’avviso di accerta-mento presupposto» (Cass. Sez. 3, 25/03/2016, n. 5956).8.

Ritiene il Collegio che non sia corretto far conseguire alla condi-visibile affermazione secondo cui l’art. 1, comma 274, della Legge n.311 del 2004 è volto a favorire il recupero del credito erariale (ancheda occupazione illegittima), attraverso la celere formazione del ruolosulla scorta di un duplice avviso di pagamento e, poi, tramite il mecca-nismo della riscossione coattiva (Cass. Sez. 1, 28/04/2022, n. 13403),l’irretrattabilità del credito individuato nell’avviso stesso (come inveceha stabilito Cass. Sez. 3, 25/03/2016, n. 5956).9.

In particolare, l’assunto dell’Agenzia, secondo cui il debitore sa-rebbe onerato di impugnare gli «atti presupposti» (le richieste di pa-gamento) quale condizione di ammissibilità della successiva opposi-zione alla cartella di pagamento, anche se supportato dalla citata deci-sione di questa Corte, non è fondato.10.

Dalla motivazione della richiamata pronuncia di legittimitàsi evince che la richiesta di pagamento ex art. 1, comma 274, Legge n.311 del 2004 è stata considerata alla stregua di un atto impositivo o diriscossione (avviso di accertamento, cartella di pagamento, intima-zione di pagamento), la cui mancata impugnazione nei termini com-porta la definitiva cristallizzazione del credito tributario.11.

Tale principio - secondo cui il credito non tempestivamentecontestato diventa irretrattabile e non più contestabile tramite l’impu-gnazione di atti successivi - è consolidato in giurisprudenza (ex multis:Cass.

Sez.

U., 17/11/2016, n. 23397; Cass. Sez. 6-T, 20/11/2018, n.29978; Cass. Sez.

T, 28/12/2025, n. 34362), ma poggia su precisedisposizioni di legge (artt. 21 e 19, comma 3, del D.Lgs. 31 dicembre1992, n. 546; art. 24, comma 5, del D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46)Numero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026che, in riferimento alle pretese tributarie e contributive, prevedonol’onere di tempestiva impugnazione degli atti dell’ente impositore e/odell’agente della riscossione, in mancanza della quale si determinaespressamente una preclusione e, così, l’incontestabilità del credito.12.

Al contrario, nei rapporti che non sono tipizzati come ac-certamenti tributari o di contributi previdenziali, l’impugnazione deglipreclusivo, non essendo configurabile - in assenza di una previsionenormativa espressa - un meccanismo di irretrattabilità sostanziale dellapretesa analogo a quello sopra descritto.13.

Il diverso trattamento normativo trova conferme giurispru-denziali in relazione ai contributi di bonifica [Cass. Sez. 5, 25/06/2025,n. 17120, Rv. 675491-01: «In tema di contributi di bonifica, l’omessaimpugnazione di un avviso di pagamento non determina il consolida-mento della pretesa impositiva, con conseguente inammissibilitàdell’istanza di rimborso, in quanto i contributi consortili vengono ri-scossi mediante ruolo secondo le norme che regolano l’esazione delleimposte dirette, e l’avviso di pagamento costituisce atto (cd. atipico)ad impugnazione facoltativa.»], all’ingiunzione ex art. 2, r.d. n. 639 del1910 (Cass. Sez.

L., 06/05/2021, n. 12031, Rv. 661161-01: «In temadi ingiunzione fiscale, l’inutile decorso del termine di trenta giorni pre-visto dall’art. 3 del r.d. n. 639 del 1910, non preclude l’opposizione dimerito che il debitore proponga per contestare l’esistenza della pretesacreditoria fatta valere, tale termine non avendo natura perentoria, néper la sua inosservanza essendo sancita decadenza o inammissibilità.»;infatti, come statuito da Cass. Sez. 3, 27/06/2025, n. 17327, solo «ilrigetto dell’opposizione determina l’irretrattabilità della pretesa credi-toria risultante dall’ordinanza ex art. 2 r.d. n. 639 del 1910») e, più ingenerale, alle entrate di natura extratributaria (Cass. Sez. 5,11/03/2021, n. 6833, Rv. 660718-03: «In tema di riscossione a mezzoNumero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026ruolo di somme dovute all’Amministrazione finanziaria in forza di rap-porti di diritto privato, la mancata impugnazione della cartella di paga-mento da parte dell’obbligato non determina alcuna preclusione, benpotendo il debitore proporre le opposizioni all’esecuzione e agli atti ese-cutivi, a norma dell’art. 29 D.Lgs. n. 46 del 1999, nelle forme ordinarie,ossia ai sensi degli artt. 615 e 617 c.p.c.»).14.

Perciò, fatta salva la disciplina delle ipotesi in cui decadenzee preclusioni - purché espressamente tipizzate dal legislatore - oneranoil destinatario di impugnare tempestivamente l’atto della P.A., l’omessacontestazione dell’atto antecedente non determina, di per sé ed inelut-tabilmente, l’inammissibilità di una reazione successiva.15.

In meditato dissenso da quanto statuito da Cass. Sez. 3,25/03/2016, n. 5956 (che assimila la richiesta di pagamento previstadalla citata disposizione all’avviso di accertamento tributario, con con-seguente irretrattabilità della pretesa fiscale in caso di mancata impu-gnazione), osserva il Collegio che la legge n. 311 del 2004 non tipizzala richiesta di pagamento quale atto impositivo (ma solo quale attoidoneo ad attivare la riscossione coattiva), né sancisce espressamentela sua irretrattabilità in mancanza di contestazioni.16.

Conseguentemente, anche se la norma de qua esonera laP.A. dall’onere di acquisire un titolo esecutivo ordinario, pur trattandosidi entrate di diritto privato (e in deroga all’art. 21 del D.Lgs. n. 46 del1999: «Al riguardo, ai sensi dell’art. 21 del D.Lgs. n. 46 del 1999,«Salvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni dilegge, e salvo, altresì, quanto stabilito dall’art. 24 per le entrate deglienti previdenziali, le entrate previste dall’articolo 17 aventi causa inrapporti di diritto privato sono iscritte a ruolo quando risultano da titoloavente efficacia esecutiva»; in proposito, Cass. Sez. 1, 20/07/2025 n.20295, e Cass. Sez. 1, 31/10/2025, n. 28833, Rv. 675986-01, pro-Numero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026nunce correttamente richiamate dal Pubblico Ministero), l’omessa im-pugnazione dell’avviso di pagamento non preclude affatto al destinata-rio dell’avviso stesso la proposizione dell’opposizione agli atti della ri-scossione per contrastare la pretesa, che non diviene irretrattabile.17.

Va formulato, dunque, il seguente principio di diritto: «Intema di riscossione mediante ruolo di somme non corrisposte all’erarioper l’utilizzo di immobili dello Stato ai sensi dell’art. 1, comma 274, l.n. 311 del 2004, l’omessa impugnazione della duplice richiesta di pa-gamento, la quale è idonea a dar corso alla procedura di riscossionecoattiva, non determina l’irretrattabilità della pretesa, né preclude lasua successiva contestazione nel merito con l’opposizione all’esecu-zione, trattandosi di credito di natura non tributaria e non essendo spe-cificamente prevista alcuna preclusione o decadenza».18.

Il secondo motivo è così rubricato: «Sulla violazione e falsaapplicazione dell’art. 1 comma 274 l. 311/2004 in relazione all’art. 360comma 1 n. 3 c.p.c.

La Corte d’appello, in ogni caso, anche nel valutareil merito della controversia ha errato nell’accogliere l’appello, fuorviatadalla falsa interpretazione della norma di cui in rubrica prospettatadalla Società.».19.

Secondo il ricorso dell’Agenzia, «l’appello di controparte èstato accolto sulla base di un’errata interpretazione dell’art. 1 comma274 L 311/2004, sulla base della quale la pretesa creditoria avrebbedovuto risultare sorretta da un titolo esecutivo, non risultando suffi-ciente l’iscrizione a ruolo delle entrate in contestazione e ciò nonostantel’incontestabile riconducibilità (anche delle occupazioni sine titulo - suc-cessive all’entrata in vigore della speciale disposizione - all’art. 1comma 274 della L. n. 311/2004, che nella sua formulazione si riferisceanche alle “occupazioni di fatto”.».20.

La censura è inammissibile, perché non coglie la ratio de-cidendi della sentenza impugnata, se correttamente ricostruita.Numero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/202621.

Il giudice d’appello ha affermato che, ai fini della riscos-sione coattiva ex art. 17 del D.lgs. n. 46 del 1999 e dell’iscrizione aruolo ex art. 21 del citato D.lgs., «il titolo avente efficacia esecutivanon deve necessariamente coincidere con quelli previsti dall’articolo474 cpc, sentenza di condanna etc., esso, nel caso di utilizzo di immo-bili, può consistere altresì in un atto di accertamento amministrativo.Tuttavia, tale atto deve avere i caratteri dell’atto amministrativo, pre-visti dalla Legge n. 241/1990, motivazione etc., ed essere poi debita-mente notificato, per acquisire gli effetti di inoppugnabilità ed esecuti-vità.

Nella fattispecie, tale atto non è stato posto in essere e dunquel’iscrizione a ruolo non poteva essere compiuta».22.

Dalla motivazione si evince che il giudice d’appello non haaffatto preteso l’acquisizione, da parte dell’Amministrazione, di un au-tonomo titolo esecutivo (anzi, proprio la Corte di merito esclude i titoliex art. 474 c.p.c. e fa riferimento anche ai provvedimenti amministra-tivi), ma - applicando la legge fondamentale sul procedimento ammi-nistrativo (Legge n. 241 del 1990) - ha ritenuto indispensabile che l’ac-certamento amministrativo sul quale si fonda l’iscrizione a ruolo abbiai requisiti prescritti dalla predetta normativa e, in primis, che sia dotatodi motivazione.23.

Il motivo formulato dall’Agenzia ricorrente non concerne lapredetta affermazione, né si sostiene che la richiesta notificata corri-spondesse pienamente alla disciplina legislativa succitata, ma si dirigeavverso una ricostruzione (la necessità di un titolo esecutivo ad hocper l’iscrizione a ruolo) che non trova riscontro nella sentenza.24.

Il terzo motivo è così illustrato: «Sulla violazione e falsaapplicazione dell’art. 8 D.L. 400/1993.

Da ultimo, il Collegio ha datosenza peraltro in alcun modo motivare con riguardo alla portata dellaNumero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026norma di cui all’art. 8 D.L. 400/1993 e ponendosi, anche su tale punto,in contrasto con la pronuncia di primo grado.».25.

La censura è inammissibile, sia perché propone una que-stione nuova, che non è stata previamente sottoposta all’esame delgiudice d’appello, sia perché la ratio della sentenza impugnata non faalcun riferimento alla citata disposizione.26.

Del resto, poiché ogni questione relativa al merito del cre-dito azionato doveva, per le ragioni del rigetto del primo motivo delricorso, ancora definirsi sub iudice, al riguardo il creditore era oneratodi domandare espressamente il relativo accertamento (beninteso, purenel corso del giudizio intrapreso dal debitore per contestare la pretesa),non bastandogli la deduzione, a modo di mera allegazione, della cer-tezza, liquidità ed esigibilità del credito per indennizzo da occupazionesenza titolo secondo i criteri della norma invocata.27.

Nonostante il rigetto del ricorso, le spese del giudizio di le-gittimità possono essere integralmente compensate, dato che la que-stione nomofilattica per cui è stata fissata l’odierna udienza pubblica èstata qui esaminata funditus per la prima volta, peraltro con soluzioneparzialmente difforme rispetto a un precedente di legittimità.28.

Poiché l’Agenzia ricorrente è un’Amministrazione delloStato, come tale esonerata dal pagamento del contributo unificato, vaescluso l’obbligo di versare l’ulteriore importo pari a quello previsto peril ricorso ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115 del2002 (Cass. Sez.

U., 20/02/2020, n. 4315, Rv. 657198-06).

P.Q.MLa Corterigetta il ricorso;compensa interamente le spese del giudizio di legittimità;Numero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002,dà atto della insussistenza dei presupposti per il versamento, da partedella ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza SezioneCivile, in data 18 marzo 2026.Il Consigliere estensore Il Presidente([OSCURATO:PERSONA]) ([OSCURATO:PERSONA])

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
.[OSCURATO:CODICE_FISCALE]) e dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] (C.F.[OSCURATO:CODICE_FISCALE]), con domicilio digitale ex lege- controricorrente -e nei confronti diAGENZIA DELLE ENTRATE - RISCOSSIONE- intimata -Numero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026avverso la sentenza della Corte d’appello di Salerno n. 1176 del5/11/2020;udita la relazione della causa svolta all’udienza del [OSCURATO:DATA_NASCITA] dalConsigliere Dott. [OSCURATO:PERSONA];udito il P.M., in persona del [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA], che ha concluso per l’accoglimento del secondomotivo del ricorso;uditi i difensori delle parti e lette le memorie.1. [OSCURATO:PERSONA] dei [OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA]proponeva opposizione ex art. 615, comma 1, c.p.c. avverso la cartelladi pagamento n. 10020140035702411000, notificata il 22 dicembre2014, per un importo di euro 1.185,40, relativa all’omesso pagamentodell’indennizzo dovuto per l’occupazione, prospettata come abusiva, diun’area demaniale marittima, con realizzazione di opere prive di titoloabilitativo o difformi, per l’annualità 2012.2. La società deduceva la nullità della cartella impugnata, soste-nendo che era stata emessa in assenza di titolo esecutivo; richiamavala circolare della Direzione Generale dell’Agenzia del Demanio dell’8luglio 2002 e la giurisprudenza di legittimità, secondo cui, in caso dioccupazione sine titulo, è necessario un ordinario giudizio di cognizioneper l’accertamento della pretesa; eccepiva, in ogni caso, l’infondatezzadella pretesa creditoria.3. Si costituivano in giudizio l’Agenzia del Demanio ed Equitalia SudS.p.A. (oggi, Agenzia delle Entrate - Riscossione), contestando il meritodella domanda attorea e sostenendo la legittimità della procedura diriscossione mediante ruolo.4. Il Tribunale di [OSCURATO:PERSONA], con la sentenza n. 103 del 16gennaio 2017, rigettava l’opposizione, in quanto il debitore avrebbeNumero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026potuto e dovuto contestare l’an e il quantum della pretesa dell’inden-nità mediante tempestiva opposizione all’avviso di pagamento notifi-cato il 23 novembre 2012, sicché, una volta decorso il termine senzaopposizione, il credito doveva intendersi irretrattabile.5. Avverso tale sentenza la [OSCURATO:PERSONA] proponeva appello e dedu-ceva: 1) la violazione degli artt. 17 e 21 D.Lgs. n. 46 del 1999, inquanto la riscossione mediante ruolo richiede a suo fondamento un ti-tolo esecutivo in senso stretto; 2) la violazione dell’art. 3 Legge n. 241del 1990 e degli artt. 24 e 97 Cost., per la mancata specificazione nellacartella degli interessi applicati; 3) la violazione dell’art. 2697 c.c., perla mancata prova dell’esistenza di un titolo esecutivo definitivo.6. L’Agenzia del Demanio ribadiva la correttezza della decisione diprimo grado, richiamando l’art. 1, comma 274, della Legge n. 311 del2004, che consente la riscossione mediante ruolo anche per le occupa-zioni abusive successive all’entrata in vigore della norma.7. La Corte d’appello di Salerno, con la sentenza n. 1176 del 5 no-vembre 2020, accoglieva il primo e il terzo motivo dell’appello e dichia-rava assorbito il secondo: riteneva che, per la riscossione coattiva delleentrate dello Stato derivanti da rapporti di diritto privato, fosse neces-sario un titolo avente efficacia esecutiva, che, nel caso di specie, nonrisultava essere stato posto in essere, non potendo l’iscrizione a ruolosurrogare tale requisito in assenza di un atto amministrativo debita-mente notificato e motivato.8. L’Agenzia del Demanio proponeva ricorso per cassazione.9. Resisteva con controricorso la [OSCURATO:PERSONA] dei [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA]10. Non svolgeva difese nel giudizio di legittimità Agenzia delleEntrate - Riscossione.Numero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/202611. Con l’ordinanza n. 33908 del [OSCURATO:DATA_NASCITA], resa in esito allacamera di consiglio dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA], la causa veniva rinviata alla trat-tazione in pubblica udienza, atteso il carattere nomofilattico della que-stione attinente all’interpretazione dell’art. 1, comma 274, della Leggen. 311 del 2004.12. Il Pubblico Ministero, con la propria memoria e all’odiernaudienza, concludeva per il rigetto del primo motivo, l’accoglimento delsecondo e l’assorbimento del terzo.13. La controricorrente depositava memoria ex art. 378 c.p.c.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Col primo motivo la ricorrente denuncia la «Nullità della sentenzaper violazione dell’art. 112 c.p.c. in quanto in relazione all’art. 360 n.4 c.p.c. In via preliminare, deve osservarsi che la Corte d’appello haomesso del tutto di esaminare e valutare l’eccezione dell’Agenzia delDemanio, riproposta anche in sede di costituzione nel secondo gradodi giudizio, relativa all’impossibilità di contestare in sede di opposizioneall’esecuzione la debenza e alla quantificazione dell’indennità da abu-siva occupazione di beni demaniali, in difetto di previa opposizioneall’avviso di pagamento.».2. In altre parole, l’Agenzia del Demanio lamenta una minuspeti-zione sull’eccezione preliminare (già accolta dal Tribunale) secondo cuila contestazione dell’an e del quantum dell’indennità per abusiva occu-pazione sarebbe stata inammissibile in sede di opposizione alla riscos-sione, dovendo quelle doglianze essere necessariamente dirette av-verso la «seconda richiesta di pagamento delle somme dovute», pre-vista dall’art. 1, comma 274, della Legge n. 311 del 2004 e notificataalla società il 23/11/2012.3. Il motivo è fondato nella parte in cui evidenzia un’effettiva ca-renza di statuizione su una questione preliminare ritualmente devoluta:Numero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026la sentenza impugnata non reca un passaggio riconoscibile come deci-sione, né esplicita né implicita, sull’eccezione de qua.4. Tuttavia, la dedotta omissione non conduce, nel caso concreto,alla cassazione della sentenza; infatti, la questione pretermessa - chepuò essere scrutinata in base al principio espresso da Cass. Sez. U.,02/02/2017, n. 2731, Rv. 642269-01 («La mancanza di motivazionesu questione di diritto e non di fatto deve ritenersi irrilevante, ai finidella cassazione della sentenza, qualora il giudice del merito sia co-munque pervenuto ad un’esatta soluzione del problema giuridico sot-toposto al suo esame. In tal caso, la Corte di cassazione, in ragionedella funzione nomofilattica ad essa affidata dall’ordinamento, nonchédei principi di economia processuale e di ragionevole durata del pro-cesso, di cui all’art. 111, comma 2, Cost., ha il potere, in una letturacostituzionalmente orientata dell’art. 384 c.p.c., di correggere la moti-vazione anche a fronte di un “error in procedendo”, quale la motiva-zione omessa, mediante l’enunciazione delle ragioni che giustificano indiritto la decisione assunta, anche quando si tratti dell’implicito rigettodella domanda perché erroneamente ritenuta assorbita, sempre che sitratti di questione che non richieda ulteriori accertamenti in fatto.») -risulta infondata in diritto, sicché l’eventuale nullità per omessa pro-nuncia può essere neutralizzata mediante correzione della motivazioneai sensi dell’art. 384 c.p.c., non essendo necessari ulteriori accerta-menti di fatto.5. La norma sopra menzionata (art. 1, comma 274, della Legge n.311 del 2004) prevede che, «Relativamente alle somme non corrispo-ste all’erario per l’utilizzo, a qualsiasi titolo, di immobili di proprietàdello Stato, decorsi novanta giorni dalla notificazione, da partedell’Agenzia del demanio ovvero degli enti gestori, della seconda richie-sta di pagamento delle somme dovute, anche a titolo di occupazione diNumero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026fatto, si procede alla loro riscossione mediante ruolo, con la rivaluta-zione monetaria e gli interessi legali. …».6. La normativa contenuta nella citata legge finanziaria 2005estende il meccanismo della riscossione mediante ruolo alle sommespettanti all’erario per l’utilizzo di immobili di proprietà dello Stato e -come già statuito da Cass. Sez. 1, 28/04/2022, n. 13403 - «si tratta diun utilizzo che può avvenire a qualsiasi titolo, legittimo o meno, edanche per le occupazioni di fatto; in questi casi, la pubblica ammini-strazione determina la somma dovuta e la notifica due volte al soggettointeressato, il quale certamente può impugnare i criteri di determina-zione della somma richiesta in pagamento nelle sedi competenti. … Sipuò, dunque, affermare che la ratio della norma introdotta dal legisla-tore, con l’art. 1, comma 274, della legge n. 311 del 2004, è quella difacilitare la riscossione dei crediti erariali da parte della [OSCURATO:PERSONA] ed, infatti, la stessa prevede che le somme che risultanodovute alla P.A. creditrice siano richieste ai soggetti interessati duevolte e, in caso di esito infruttuoso, decorsi novanta giorni dalla se-conda notificazione, le stesse siano iscritte a ruolo; sulla base del ruolo,poi, contenente il nome del debitore, la tipologia del credito e le sommedovute, viene formata la cartella di pagamento, oggetto di successivanotifica.».7. La giurisprudenza di questa Corte ha affermato altresì «che leragioni di merito con le quali era stata contestata la cartella esattorialenon erano più esaminabili, in quanto attinenti a vicende anteriori allaformazione del titolo esecutivo, non essendo stato impugnato il prece-dente atto di accertamento, regolarmente notificato. Si tratta di unmeccanismo che le norme tributarie non raramente prevedono, sulquale questa Corte ha più volte affermato che la cartella esattorialerecante intimazione di pagamento di un credito tributario avente titoloin un precedente avviso di accertamento, notificato ed a suo tempoNumero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026non impugnato, può essere contestata innanzi agli organi del conten-zioso tributario ed essere da essi invalidata solo per vizi propri, non giàper vizi suscettibili di rendere nullo o annullabile l’avviso di accerta-mento presupposto» (Cass. Sez. 3, 25/03/2016, n. 5956).8. Ritiene il Collegio che non sia corretto far conseguire alla condi-visibile affermazione secondo cui l’art. 1, comma 274, della Legge n.311 del 2004 è volto a favorire il recupero del credito erariale (ancheda occupazione illegittima), attraverso la celere formazione del ruolosulla scorta di un duplice avviso di pagamento e, poi, tramite il mecca-nismo della riscossione coattiva (Cass. Sez. 1, 28/04/2022, n. 13403),l’irretrattabilità del credito individuato nell’avviso stesso (come inveceha stabilito Cass. Sez. 3, 25/03/2016, n. 5956).9. In particolare, l’assunto dell’Agenzia, secondo cui il debitore sa-rebbe onerato di impugnare gli «atti presupposti» (le richieste di pa-gamento) quale condizione di ammissibilità della successiva opposi-zione alla cartella di pagamento, anche se supportato dalla citata deci-sione di questa Corte, non è fondato.10. Dalla motivazione della richiamata pronuncia di legittimitàsi evince che la richiesta di pagamento ex art. 1, comma 274, Legge n.311 del 2004 è stata considerata alla stregua di un atto impositivo o diriscossione (avviso di accertamento, cartella di pagamento, intima-zione di pagamento), la cui mancata impugnazione nei termini com-porta la definitiva cristallizzazione del credito tributario.11. Tale principio - secondo cui il credito non tempestivamentecontestato diventa irretrattabile e non più contestabile tramite l’impu-gnazione di atti successivi - è consolidato in giurisprudenza (ex multis:Cass. Sez. U., 17/11/2016, n. 23397; Cass. Sez. 6-T, 20/11/2018, n.29978; Cass. Sez. T, 28/12/2025, n. 34362), ma poggia su precisedisposizioni di legge (artt. 21 e 19, comma 3, del D.Lgs. 31 dicembre1992, n. 546; art. 24, comma 5, del D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46)Numero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026che, in riferimento alle pretese tributarie e contributive, prevedonol’onere di tempestiva impugnazione degli atti dell’ente impositore e/odell’agente della riscossione, in mancanza della quale si determinaespressamente una preclusione e, così, l’incontestabilità del credito.12. Al contrario, nei rapporti che non sono tipizzati come ac-certamenti tributari o di contributi previdenziali, l’impugnazione deglipreclusivo, non essendo configurabile - in assenza di una previsionenormativa espressa - un meccanismo di irretrattabilità sostanziale dellapretesa analogo a quello sopra descritto.13. Il diverso trattamento normativo trova conferme giurispru-denziali in relazione ai contributi di bonifica [Cass. Sez. 5, 25/06/2025,n. 17120, Rv. 675491-01: «In tema di contributi di bonifica, l’omessaimpugnazione di un avviso di pagamento non determina il consolida-mento della pretesa impositiva, con conseguente inammissibilitàdell’istanza di rimborso, in quanto i contributi consortili vengono ri-scossi mediante ruolo secondo le norme che regolano l’esazione delleimposte dirette, e l’avviso di pagamento costituisce atto (cd. atipico)ad impugnazione facoltativa.»], all’ingiunzione ex art. 2, r.d. n. 639 del1910 (Cass. Sez. L., 06/05/2021, n. 12031, Rv. 661161-01: «In temadi ingiunzione fiscale, l’inutile decorso del termine di trenta giorni pre-visto dall’art. 3 del r.d. n. 639 del 1910, non preclude l’opposizione dimerito che il debitore proponga per contestare l’esistenza della pretesacreditoria fatta valere, tale termine non avendo natura perentoria, néper la sua inosservanza essendo sancita decadenza o inammissibilità.»;infatti, come statuito da Cass. Sez. 3, 27/06/2025, n. 17327, solo «ilrigetto dell’opposizione determina l’irretrattabilità della pretesa credi-toria risultante dall’ordinanza ex art. 2 r.d. n. 639 del 1910») e, più ingenerale, alle entrate di natura extratributaria (Cass. Sez. 5,11/03/2021, n. 6833, Rv. 660718-03: «In tema di riscossione a mezzoNumero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026ruolo di somme dovute all’Amministrazione finanziaria in forza di rap-porti di diritto privato, la mancata impugnazione della cartella di paga-mento da parte dell’obbligato non determina alcuna preclusione, benpotendo il debitore proporre le opposizioni all’esecuzione e agli atti ese-cutivi, a norma dell’art. 29 D.Lgs. n. 46 del 1999, nelle forme ordinarie,ossia ai sensi degli artt. 615 e 617 c.p.c.»).14. Perciò, fatta salva la disciplina delle ipotesi in cui decadenzee preclusioni - purché espressamente tipizzate dal legislatore - oneranoil destinatario di impugnare tempestivamente l’atto della P.A., l’omessacontestazione dell’atto antecedente non determina, di per sé ed inelut-tabilmente, l’inammissibilità di una reazione successiva.15. In meditato dissenso da quanto statuito da Cass. Sez. 3,25/03/2016, n. 5956 (che assimila la richiesta di pagamento previstadalla citata disposizione all’avviso di accertamento tributario, con con-seguente irretrattabilità della pretesa fiscale in caso di mancata impu-gnazione), osserva il Collegio che la legge n. 311 del 2004 non tipizzala richiesta di pagamento quale atto impositivo (ma solo quale attoidoneo ad attivare la riscossione coattiva), né sancisce espressamentela sua irretrattabilità in mancanza di contestazioni.16. Conseguentemente, anche se la norma de qua esonera laP.A. dall’onere di acquisire un titolo esecutivo ordinario, pur trattandosidi entrate di diritto privato (e in deroga all’art. 21 del D.Lgs. n. 46 del1999: «Al riguardo, ai sensi dell’art. 21 del D.Lgs. n. 46 del 1999,«Salvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni dilegge, e salvo, altresì, quanto stabilito dall’art. 24 per le entrate deglienti previdenziali, le entrate previste dall’articolo 17 aventi causa inrapporti di diritto privato sono iscritte a ruolo quando risultano da titoloavente efficacia esecutiva»; in proposito, Cass. Sez. 1, 20/07/2025 n.20295, e Cass. Sez. 1, 31/10/2025, n. 28833, Rv. 675986-01, pro-Numero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026nunce correttamente richiamate dal Pubblico Ministero), l’omessa im-pugnazione dell’avviso di pagamento non preclude affatto al destinata-rio dell’avviso stesso la proposizione dell’opposizione agli atti della ri-scossione per contrastare la pretesa, che non diviene irretrattabile.17. Va formulato, dunque, il seguente principio di diritto: «Intema di riscossione mediante ruolo di somme non corrisposte all’erarioper l’utilizzo di immobili dello Stato ai sensi dell’art. 1, comma 274, l.n. 311 del 2004, l’omessa impugnazione della duplice richiesta di pa-gamento, la quale è idonea a dar corso alla procedura di riscossionecoattiva, non determina l’irretrattabilità della pretesa, né preclude lasua successiva contestazione nel merito con l’opposizione all’esecu-zione, trattandosi di credito di natura non tributaria e non essendo spe-cificamente prevista alcuna preclusione o decadenza».18. Il secondo motivo è così rubricato: «Sulla violazione e falsaapplicazione dell’art. 1 comma 274 l. 311/2004 in relazione all’art. 360comma 1 n. 3 c.p.c. La Corte d’appello, in ogni caso, anche nel valutareil merito della controversia ha errato nell’accogliere l’appello, fuorviatadalla falsa interpretazione della norma di cui in rubrica prospettatadalla Società.».19. Secondo il ricorso dell’Agenzia, «l’appello di controparte èstato accolto sulla base di un’errata interpretazione dell’art. 1 comma274 L 311/2004, sulla base della quale la pretesa creditoria avrebbedovuto risultare sorretta da un titolo esecutivo, non risultando suffi-ciente l’iscrizione a ruolo delle entrate in contestazione e ciò nonostantel’incontestabile riconducibilità (anche delle occupazioni sine titulo - suc-cessive all’entrata in vigore della speciale disposizione - all’art. 1comma 274 della L. n. 311/2004, che nella sua formulazione si riferisceanche alle “occupazioni di fatto”.».20. La censura è inammissibile, perché non coglie la ratio de-cidendi della sentenza impugnata, se correttamente ricostruita.Numero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/202621. Il giudice d’appello ha affermato che, ai fini della riscos-sione coattiva ex art. 17 del D.lgs. n. 46 del 1999 e dell’iscrizione aruolo ex art. 21 del citato D.lgs., «il titolo avente efficacia esecutivanon deve necessariamente coincidere con quelli previsti dall’articolo474 cpc, sentenza di condanna etc., esso, nel caso di utilizzo di immo-bili, può consistere altresì in un atto di accertamento amministrativo.Tuttavia, tale atto deve avere i caratteri dell’atto amministrativo, pre-visti dalla Legge n. 241/1990, motivazione etc., ed essere poi debita-mente notificato, per acquisire gli effetti di inoppugnabilità ed esecuti-vità. Nella fattispecie, tale atto non è stato posto in essere e dunquel’iscrizione a ruolo non poteva essere compiuta».22. Dalla motivazione si evince che il giudice d’appello non haaffatto preteso l’acquisizione, da parte dell’Amministrazione, di un au-tonomo titolo esecutivo (anzi, proprio la Corte di merito esclude i titoliex art. 474 c.p.c. e fa riferimento anche ai provvedimenti amministra-tivi), ma - applicando la legge fondamentale sul procedimento ammi-nistrativo (Legge n. 241 del 1990) - ha ritenuto indispensabile che l’ac-certamento amministrativo sul quale si fonda l’iscrizione a ruolo abbiai requisiti prescritti dalla predetta normativa e, in primis, che sia dotatodi motivazione.23. Il motivo formulato dall’Agenzia ricorrente non concerne lapredetta affermazione, né si sostiene che la richiesta notificata corri-spondesse pienamente alla disciplina legislativa succitata, ma si dirigeavverso una ricostruzione (la necessità di un titolo esecutivo ad hocper l’iscrizione a ruolo) che non trova riscontro nella sentenza.24. Il terzo motivo è così illustrato: «Sulla violazione e falsaapplicazione dell’art. 8 D.L. 400/1993. Da ultimo, il Collegio ha datosenza peraltro in alcun modo motivare con riguardo alla portata dellaNumero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026norma di cui all’art. 8 D.L. 400/1993 e ponendosi, anche su tale punto,in contrasto con la pronuncia di primo grado.».25. La censura è inammissibile, sia perché propone una que-stione nuova, che non è stata previamente sottoposta all’esame delgiudice d’appello, sia perché la ratio della sentenza impugnata non faalcun riferimento alla citata disposizione.26. Del resto, poiché ogni questione relativa al merito del cre-dito azionato doveva, per le ragioni del rigetto del primo motivo delricorso, ancora definirsi sub iudice, al riguardo il creditore era oneratodi domandare espressamente il relativo accertamento (beninteso, purenel corso del giudizio intrapreso dal debitore per contestare la pretesa),non bastandogli la deduzione, a modo di mera allegazione, della cer-tezza, liquidità ed esigibilità del credito per indennizzo da occupazionesenza titolo secondo i criteri della norma invocata.27. Nonostante il rigetto del ricorso, le spese del giudizio di le-gittimità possono essere integralmente compensate, dato che la que-stione nomofilattica per cui è stata fissata l’odierna udienza pubblica èstata qui esaminata funditus per la prima volta, peraltro con soluzioneparzialmente difforme rispetto a un precedente di legittimità.28. Poiché l’Agenzia ricorrente è un’Amministrazione delloStato, come tale esonerata dal pagamento del contributo unificato, vaescluso l’obbligo di versare l’ulteriore importo pari a quello previsto peril ricorso ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115 del2002 (Cass. Sez. U., 20/02/2020, n. 4315, Rv. 657198-06). P.Q.MLa Corterigetta il ricorso;compensa interamente le spese del giudizio di legittimità;Numero registro generale 2424/2021Numero sezionale 1042/2026Numero di raccolta generale 13743/2026Data pubblicazione 11/05/2026ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002,dà atto della insussistenza dei presupposti per il versamento, da partedella ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza SezioneCivile, in data 18 marzo 2026.Il Consigliere estensore Il Presidente([OSCURATO:PERSONA]) ([OSCURATO:PERSONA])
Sentenza Cassazione n. 13743/2026 — Fons Iuris — Fons Iuris