Cassazione n. 14342/2026

con domicilio digitale ex lege- ricorrente -contro[OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] (c.f.[OSCURATO:CODICE_FISCALE]) e dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] (c.f.[OSCURATO:CODICE_FISCALE]), con domicilio digitale ex lege- controricorrente -e contro[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall’avv. [OSCURATO:PERSONA]Sopranzi (c.f. [OSCURATO:CODICE_FISCALE]), con domicilio digitale ex lege- controricorrente -e contro[OSCURATO:PERSONA]’S [OSCURATO:PERSONA] S.A., rappresentata e difesa dall’avv.[OSCURATO:PERSONA] (c.f. [OSCURATO:CODICE_FISCALE]), con domicilio digitale ex lege- controricorrente -Numero registro generale 2878/2025Numero sezionale 910/2026Numero di raccolta generale 14342/2026Data pubblicazione 15/05/2026avverso la sentenza della Corte d’appello di Ancona n. 1675 del26/11/2024;udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/3/2026 dalConsigliere Dott. [OSCURATO:PERSONA];lette le memorie delle parti;[OSCURATO:PERSONA]:- la società Vbio1 società agricola a r.l. presentava, in data 20ottobre 2011, una domanda di autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12del d.lgs. n. 387/2003, volta alla realizzazione di un impianto per laproduzione di energia elettrica da biogas nel Comune di Corridonia;- la [OSCURATO:PERSONA] di Macerata avviava il procedimento di verifica diassoggettabilità a “VIA” (Valutazione di [OSCURATO:PERSONA]), ilcosiddetto screening, secondo la disciplina regionale allora vigente;- pochi giorni dopo, la Regione [OSCURATO:PERSONA], con una nota del 24novembre 2011, comunicava che la legge regionale n. 20/2011 - da pocoentrata in vigore - aveva modificato la disciplina in materia, escludendol’obbligo di VIA per impianti sotto la soglia dei 3 MW termici;- la [OSCURATO:PERSONA] di Macerata, facendo proprie le indicazioni dellaRegione, dichiarava quindi improcedibile, con determinazionedirigenziale n. 33 del 26 gennaio 2012, la procedura di screening giàavviata;- successivamente, la Regione [OSCURATO:PERSONA] rilasciava a Vbio1l’[OSCURATO:PERSONA] n. 52/EFR del 5 giugno 2012;- sulla base di tale titolo, Vbio1 realizzava e metteva in funzionel’impianto;- nel frattempo, il Comune di Corridonia impugnava innanzi al TARMarche l’[OSCURATO:PERSONA] rilasciata, lamentando l’illegittimaesclusione della procedura di VIA;- la Corte costituzionale, con la sentenza n. 93 del 29 maggio 2013,dichiarava l’incostituzionalità della legge regionale [OSCURATO:PERSONA] n. 3/2012Numero registro generale 2878/2025Numero sezionale 910/2026Numero di raccolta generale 14342/2026Data pubblicazione 15/05/2026(norma che - nell’escludere la necessità di VIA - riproduceva l’assettointrodotto dalla legge n. 20/2011) per contrasto con l’art. 117 Cost. econ la direttiva del 13 dicembre 2011, n. 2011/92/UE (Direttiva delParlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazionedell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati -codificazione);- in base a tale pronuncia, il TAR [OSCURATO:PERSONA], con la sentenza n.659/2013 del 10 ottobre 2013, annullava l’[OSCURATO:PERSONA] rilasciataa Vbio1; tale decisione veniva poi confermata dal Consiglio di Stato conla sentenza n. 4730/2014 del 22 settembre 2014;- Vbio1 - affermando di aver già realizzato l’impianto confidando sulprovvedimento favorevole e di aver subito un rilevante pregiudizioeconomico - conveniva in giudizio la Regione [OSCURATO:PERSONA] e la [OSCURATO:PERSONA] diMacerata innanzi al Tribunale di Ancona, chiedendo il risarcimento deidanni da lesione del legittimo affidamento;- la [OSCURATO:PERSONA] di Macerata chiamava in causa la [OSCURATO:PERSONA]’s InsuranceCompany S.A. (con riferimento al rischio assunto con il certificato n.A1201233585) per essere manlevata da quest’ultima;- le Amministrazioni convenute eccepivano il difetto di giurisdizione;le Sezioni Unite di questa Corte, con l’ordinanza n. 22435/2018,riconoscevano la giurisdizione del giudice ordinario;- riassunto il giudizio, il Tribunale di Ancona, con la sentenza n. 1243del 12 ottobre 2021, rigettava integralmente la domanda risarcitoria diVbio1, la quale proponeva appello;- la Corte d’appello di Ancona, con la sentenza n. 1675 del 26novembre 2024, rigettava l’appello principale di Vbio1 e quelloincidentale della [OSCURATO:PERSONA] di Macerata (relativo alla compensazione dellespese del primo grado), confermando la decisione del Tribunale;- avverso tale decisione la [OSCURATO:SOCIETA]., cessionaria del creditoazionato da Vbio 2 società agricola a r.l. (incorporante la Vbio 1 societàNumero registro generale 2878/2025Numero sezionale 910/2026Numero di raccolta generale 14342/2026Data pubblicazione 15/05/2026agricola a r.l.), proponeva ricorso per cassazione, articolato in quattromotivi;- resistevano, con distinti controricorsi, la Regione [OSCURATO:PERSONA], laProvincia di Macerata e la [OSCURATO:PERSONA] S.A.- la [OSCURATO:SOCIETA]. e la Regione [OSCURATO:PERSONA] depositavano memorieillustrative ex art. 380-bis.1, comma 1, c.p.c.;- all’esito della camera di consiglio del 10/3/2026, il Collegio siriservava il deposito dell’ordinanza nei successivi sessanta giorni, anorma dell’art. 380-bis.1, comma 2, c.p.c.;[OSCURATO:PERSONA]:− col primo motivo si denuncia la «Nullità della sentenza laddove haomesso di motivare ovvero ha reso una motivazione apparente nelrigettare il primo motivo di appello, relativo alla censura circa l’errataindividuazione e qualificazione della domanda proposta da [OSCURATO:PERSONA]1 da partedel giudice di prime cure [violazione art. 132, 4° co., c.p.c., in relazioneall’art. 360, 1° co., n. 4 c.p.c.]; in ogni caso nullità della Sentenza perviolazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato[violazione art. 112 c.p.c., in relazione all’art. 360, 1° co., n. 4 c.p.c.]»;la Corte d’appello avrebbe omesso una motivazione effettiva sullacensura riguardante l’errata qualificazione della domanda, che eraunitaria ma era stata artificiosamente scissa in più domande dalTribunale;− il motivo è in parte infondato e in parte inammissibile;− la ricorrente addebita alla sentenza impugnata di aver affermato -ciò di cui, però, non vi è traccia nella stessa pronuncia - l’esistenza diuna doppia domanda di risarcimento, per l’illegittimità costituzionaledella legge della Regione [OSCURATO:PERSONA] 26 marzo 2012, n. 3, nonché perl’operato dell’amministrazione regionale;− per contro, la domanda dell’odierna ricorrente era unica (ed è statatrattata come tale), ipotizzando, sì, una lesione dell’incolpevoleNumero registro generale 2878/2025Numero sezionale 910/2026Numero di raccolta generale 14342/2026Data pubblicazione 15/05/2026affidamento sulla “legittimità” e stabilità del provvedimento diautorizzazione, ma ciò, pur sempre, sul presupposto che tale lesioneoriginasse dall’incostituzionalità della legge regionale suddetta, in forzadella quale esso era stato adottato; sicché è corretto il rilievo del giudiced’appello circa la mancata deduzione di vizi del provvedimentoamministrativo “ulteriori” - rispetto all’incostituzionalità della norma diriferimento - per fondare la responsabilità della Regione per il suooperato come “autorità amministrativa”;− la causa petendi della domanda risarcitoria, dunque, è stataeffettivamente intesa - dal giudice d’appello - come originante da una“fattispecie complessa”, ancorché il suo “fulcro” sia stato ravvisatonell’incostituzionalità dell’intervento normativo del legislatore regionale,sicché il vizio di extrapetizione, addebitato alla Corte territoriale, sipalesa infondato;− né, d’altra parte, la sentenza impugnata risulta aver errato nelpervenire alla conclusione secondo cui - proprio in relazione alla“centralità” che, rispetto alla domanda risarcitoria, ha rivestito ladeclaratoria di illegittimità costituzionale della legge regionale - nonsussisteva, nella specie, una situazione soggettiva giuridicamenteazionabile, in ragione (come meglio si vedrà nello scrutinare il secondomotivo di ricorso) dell’insindacabilità della discrezionalità politica di cuigode il legislatore;− in senso contrario, infatti, non è utilmente invocabile dallaricorrente l’autorità dell’ordinanza di Cass., Sez. U., n. 22435 del 24settembre 2018: tale decisione, nell’affermare la sussistenza dellagiurisdizione del giudice ordinario in questa fattispecie, ha ritenuto chenon incida «sui temi propri della giurisdizione ma piuttosto sull’analisidella fondatezza o meno della domanda risarcitoria la dedottainsindacabilità dell’attività legislativa della Regione e la conseguente nonconfigurabilità di una responsabilità risarcitoria per i danni conseguentiall’emanazione di norme successivamente dichiarate incostituzionali»;Numero registro generale 2878/2025Numero sezionale 910/2026Numero di raccolta generale 14342/2026Data pubblicazione 15/05/2026− il presente motivo, invece, è inammissibile, nella parte in cuil’odierna ricorrente assume che la sua pretesa risarcitoria fosse purefinalizzata a far valere l’inerzia dell’amministrazione regionale nel porrerimedio, in vario modo, agli effetti della declaratoria di illegittimitàcostituzionale; che una simile pretesa - non suscettibile di esserericompresa nella lesione dell’affidamento “incolpevole” in ordine allalegittimità del provvedimento amministrativo adottato - fosse stataavanzata sin dal primo grado di giudizio è circostanza che non risulta daltenore del ricorso in esame;− infatti, alle pagine 8 e 16 dell’atto introduttivo, nel riprodurre ilcontenuto dell’atto di citazione innanzi al Tribunale di Ancona, si attestache era stato chiesto il ristoro del danno patrimoniale subito inconseguenza «dell’annullamento di un provvedimento favorevoledell’Ente regionale, sul quale l’odierna deducente aveva riposto unlegittimo affidamento»;− di conseguenza, il motivo che ipotizza - in relazione alla suddettapretesa risarcitoria da “inerzia” dell’Amministrazione regionale - laviolazione dell’art. 112 c.p.c. risulta inammissibile, a norma dell’art. 366,comma 1, nn. 3) e 6), c.p.c., in difetto di una specificazione del contenutodell’atto di citazione e, con esso, della domanda risarcitoria proposta; néosta a tale esito la constatazione che quello denunciato è un error inprocedendo, in relazione al quale questa Corte, in quanto giudice del“fatto processuale”, ha possibilità di accesso agli atti del giudizio dimerito;− difatti, anche in tale caso l’ammissibilità del sindacato demandatoa questa Corte è, comunque, subordinata alla condizione che «la censurasia stata proposta dal ricorrente in conformità alle regole fissate alriguardo dal codice di rito» e, «quindi, in particolare, in conformità alleprescrizioni dettate dagli artt. 366, comma 1, n. 6, e 369, secondocomma, n. 4, cod. proc. civ.» (per tutte, Cass. Sez. U., 22 maggio 2012,n. 8077, Rv. 622361-01);Numero registro generale 2878/2025Numero sezionale 910/2026Numero di raccolta generale 14342/2026Data pubblicazione 15/05/2026− col secondo motivo si deduce: «Qualificazione della responsabilitàdell’Ente regionale frutto del mancato rispetto del principio di necessariacorrispondenza tra chiesto e pronunciato [violazione art. 112 c.p.c., inrelazione all’art. 360, 1° co., n. 4 c.p.c.] o, comunque, dell’errataapplicazione di norme di diritto [violazione artt. 1173, 1175, 1218 e 1337c.c., artt. 2 e 97 Cost., in relazione all’art. 360, 1° co., n. 3 c.p.c.]»;− la ricorrente prospetta che la Corte d’appello avrebbe “riqualificato”la domanda (anche con riferimenti alla responsabilità precontrattuale),violando l’art. 112 c.p.c. e applicando erroneamente le regole sostanzialisulla responsabilità della P.A. per lesione dell’affidamento;− la censura non coglie nel segno, poiché la decisione impugnata -letta nel suo complesso - ha escluso la responsabilità sul presuppostoche la pretesa risarcitoria era stata fondata sulla sopravvenutaincostituzionalità della fonte normativa presupposta e che, rispetto a talenucleo, non risultava azionabile una situazione soggettiva tutelabile insede aquiliana nei confronti del legislatore regionale, in ragionedell’insindacabilità della discrezionalità politica del potere legislativo;− reputa questo Collegio di dover dare ulteriore seguitoall’affermazione - già più volte espressa da questa Corte - secondo cui,con riferimento alla responsabilità da illecito per cattivo esercizio dellafunzione legislativa, in particolare delle Regioni, opera il principio«dell’insindacabilità dell’attività esplicativa di funzioni legislative, in casodi declaratoria di illegittimità costituzionale di legge», non essendo«ipotizzabile alcun danno risarcibile, a differenza di quanto previsto perla responsabilità dello Stato italiano nell’ipotesi di violazione del dirittodell’Unione europea, non essendo ravvisabile, nella specie, quelladistinzione tra ordinamenti - con prevalenza di uno sull’altro - checostituisce il fondamento di tale ipotesi di responsabilità» (così, daultimo, Cass. Sez. 3, 19 febbraio 2025, n. 4351, Rv. 673766-01; in sensoanalogo Cass. Sez. 3, 22 novembre 2016, n. 23730, Rv. 642991-01);Numero registro generale 2878/2025Numero sezionale 910/2026Numero di raccolta generale 14342/2026Data pubblicazione 15/05/2026− più in generale, del resto, questa Corte ha osservato che, «essendola funzione legislativa espressione di un potere politico, incoercibile esottratto al sindacato giurisdizionale, rispetto ad esso non possonoconfigurarsi situazioni giuridiche soggettive dei singoli protettedall’ordinamento» (Cass. Sez. Lav., 24 dicembre 2019, n. 34465, Rv.656403-01). E ciò perché, «a fronte della libertà della funzione politicalegislativa (artt. 68, comma 1, 122, comma 4, Cost.), non è ravvisabileun’ingiustizia che possa qualificare il danno allegato in termini di illecito,né si può arrivare a fondare il diritto al risarcimento, dovendo escludersi,nell’ordinamento italiano, il diritto soggettivo del singolo all’esercizio delpotere legislativo, il quale è libero nei fini e sottratto, perciò, a qualsiasisindacato giurisdizionale, né può qualificarsi in termini di illecito daimputare allo Stato-persona, ai sensi dell’articolo 2043 cod. civ., unadeterminata conformazione dello Stato-ordinamento» (Cass. Sez. 1, 13dicembre 2021, n. 39534, non massimata);− proprio per tale ragione non può stabilirsi - a differenza di quantosostiene l’odierna ricorrente - alcun parallelismo tra (preteso) “illecitocostituzionale” e “illecito comunitario”, giacché il carattere peculiare diquest’ultimo è l’inadempimento, da parte dello Stato-ordinamento, diun’obbligazione ex lege di dare (corretta) attuazione alle norme deldiritto unionale, ciò che connota in termini di “obbligatorietà” - e non didiscrezionalità - l’esercizio della potestà legislativa;− né, in senso, contrario, può invocarsi la pronuncia delle SezioniUnite richiamata dalla ricorrente (Cass. Sez. Un., 24 novembre 2021, n.36373), concernente «il diritto al risarcimento del danno per illegittimodiscriminatorio esercizio della potestà legislativa» in materia tributaria,la quale - nel confermare la giurisdizione del giudice ordinario - sottolineache «a fronte di affermati diritti fondamentali, costituzionalmenteprotetti, non può escludersi il diritto di azione, anche se la lesione siapaventata come dipendente dall’esercizio asseritamente illegittimo diuna potestà pubblica o dalla predisposizione, presentazione, o mancataNumero registro generale 2878/2025Numero sezionale 910/2026Numero di raccolta generale 14342/2026Data pubblicazione 15/05/2026modifica di un atto legislativo», precisando che «l’azione non può dirsiesclusa neppure evocando la natura politica dell’atto legislativo», e ciòperché, a «fronte di una domanda del genere il giudice non è chiamatoa invadere la funzione sovrana ma a stabilire se la evocata fattispecieintegri o meno l’illecito civile denunziato»;− il precedente suddetto non è dirimente, non solo perchéintervenuto unicamente a regolare la giurisdizione (lasciandoimpregiudicato il merito della domanda risarcitoria), ma soprattuttoperché attiene ad un atto legislativo «lesivo di un diritto fondamentaletutelato costituzionalmente, qual è quello di eguaglianza e nondiscriminazione», e dunque una fattispecie differente da quella oggi inesame, in relazione alla quale non si pone alcuna questione relativa allanatura discriminatoria della legge dichiarata costituzionalmenteillegittima;− col terzo motivo la ricorrente lamenta l’«Errata applicazione delladisciplina in materia di riparto dell’onere probatorio [violazione art. 1218,2043 e 2697 c.c., in relazione all’art. 360, 1° co., n. 3 c.p.c.]»; la Cortedi merito avrebbe applicato le regole dell’illecito aquiliano, mentre laresponsabilità da contatto sociale imponeva che fosse la pubblicaamministrazione a dover fornire la prova liberatoria, non già la parteprivata;− il motivo è inammissibile;− la ricorrente assume che, dovendosi qualificare la fattispecie comeresponsabilità da contatto sociale (natura contrattuale), la Corted’appello avrebbe errato nel porre a carico dell’attrice l’onere di provarecolpa/dolo e condotta scorretta, anziché gravare la P.A. della provaliberatoria ex art. 1218 c.c.− tale assunto postula che la controversia sia stata decisa sul pianodel riparto dell’onere probatorio relativo all’inadempimento/colpa dellaP.A., mentre la decisione impugnata si fonda “a monte” sull’assenza diuna situazione giuridica azionabile quando la domanda risarcitoria trae ilNumero registro generale 2878/2025Numero sezionale 910/2026Numero di raccolta generale 14342/2026Data pubblicazione 15/05/2026suo fulcro dall’incostituzionalità della legge regionale presupposta delprovvedimento poi annullato;− in tale prospettiva, la questione dell’onere della prova non viene inrilievo - con conseguente eccentricità del motivo rispetto alla decisioneimpugnata - poiché la pretesa risarcitoria è stata respinta in ragionedell’insindacabilità della discrezionalità legislativa e della non risarcibilitàdel preteso “illecito costituzionale”;− in altri termini, posto che il danno lamentato è ricondotto, nella suaradice, alla declaratoria di illegittimità costituzionale e alla conseguentecaducazione del titolo rilasciato in base ad essa, l’esito del giudizio nondipende dall’inversione dell’onere probatorio sul contegnoamministrativo, poiché resta esclusa in radice la configurabilità di unillecito risarcibile del legislatore regionale;− col quarto motivo si sostiene che «La Corte d’appello ha escluso laresponsabilità degli enti omettendo di porre a fondamento della decisionefatti provati da Vbio1 ovvero non contestati dalle altre parti [violazioneart. 115, 1° co., c.p.c., in relazione all’art. 360, 1° co., n. 3 c.p.c.] o,comunque, omettendo l’esame e la pronuncia in ordine ai fatti allegatida Vbio1 [violazione art. 112 c.p.c., in relazione all’art. 360, 1° co., n. 4c.p.c.; in subordine, violazione dell’art. 360, 1° co., n. 5 c.p.c.]»;− la ricorrente lamenta l’omesso esame di numerosi fatti decisivi,documentati o non contestati, che avrebbero dovuto condurreall’affermazione della responsabilità degli enti convenuti;− anche questo motivo è inammissibile;− sotto l’apparente veste della violazione dell’art. 115 c.p.c. edell’omesso esame di fatti decisivi, la ricorrente sollecita unarivalutazione del materiale fattuale (fatti asseritamente provati o noncontestati) e una diversa ricostruzione del nesso causale e dellacolpa/condotta della P.A.;− oltre a rilevare che l’art. 360, comma 4, c.p.c. preclude ladeducibilità del vizio ex art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. in presenza diNumero registro generale 2878/2025Numero sezionale 910/2026Numero di raccolta generale 14342/2026Data pubblicazione 15/05/2026una “doppia conforme” e che «In tema di ricorso per cassazione, perdedurre la violazione dell’art. 115 c.p.c., occorre denunciare che ilgiudice, in contraddizione espressa o implicita con la prescrizione dellanorma, abbia posto a fondamento della decisione prove non introdottedalle parti, ma disposte di sua iniziativa fuori dei poteri officiosiriconosciutigli (salvo il dovere di considerare i fatti non contestati e lapossibilità di ricorrere al notorio), mentre è inammissibile la diversadoglianza che egli, nel valutare le prove proposte dalle parti, abbiaaltre, essendo tale attività valutativa consentita dall’art. 116 c.p.c.» (exmultis, Cass. Sez. U., 30/09/2020, n. 20867, Rv. 659037-01), siribadisce che la censura non coglie la ratio decidendi: infatti, lecircostanze dedotte non varrebbero comunque a fondare laresponsabilità risarcitoria, perché domanda è stata basata, nella sua“centralità”, sull’incostituzionalità della legge regionale presupposta dalprovvedimento favorevole, poi annullato;− in conclusione, il ricorso va respinto; ne consegue la condannadella ricorrente a rifondere a ciascuna controricorrente le spese delgiudizio, liquidate, secondo i parametri normativi, nella misura indicatanel dispositivo;− va dato atto, inoltre, della sussistenza dei presupposti processualiper il versamento, da parte della ricorrente, ai sensi dell’art. 13, comma1-quater, D.P.R. n. 115 del 2002, di un ulteriore importo a titolo dicontributo unificato, in misura pari a quello previsto per i rispettivi ricorsi,ove dovuto, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13;p. q. m.la Corterigetta il ricorso;condanna [OSCURATO:SOCIETA]. a rifondere alla Regione [OSCURATO:PERSONA] le spese diquesto giudizio, liquidate in Euro 28.000,00 per compensi ed Euro 200,00per esborsi, oltre ad accessori di legge;Numero registro generale 2878/2025Numero sezionale 910/2026Numero di raccolta generale 14342/2026Data pubblicazione 15/05/2026condanna [OSCURATO:SOCIETA]. a rifondere alla [OSCURATO:PERSONA] di Macerata le spesedi questo giudizio, liquidate in Euro 23.000,00 per compensi ed Euro200,00 per esborsi, oltre ad accessori di legge;condanna [OSCURATO:SOCIETA]. a rifondere alla [OSCURATO:PERSONA] CompanyS.A. le spese di questo giudizio, liquidate in Euro 23.000,00 per compensied Euro 200,00 per esborsi, oltre ad accessori di legge;ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115 del 2002, dàricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, inmisura pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis dellostesso articolo 13, qualora dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza SezioneCivile, in data 10 marzo 2026.Il PresidenteLina Rubino