Cassazione n. 15673/2024

nza di obblighi nascenti da accordo integrativo o sostitutivo di provvedimenti amministrativi –Ipotesi dell’accordo di programma tra regioni e autorità di bacino Oggetto [OSCURATO:PERSONA] UNITE CIVILI Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: PASQUALED'ASCOLA - Presidente [OSCURATO:PERSONA] - FELICEMANNA - Presidente di Sezione - ETTORECIRILLO - Presidente di Sezione - [OSCURATO:PERSONA] G.SCOTTI - Consigliere - ALBERTOGIUSTI - Consigliere - LINARUBINO - Consigliere - ROSSANAMANCINO - Consigliere - ANTONELLAPAGETTA - Consigliere - MASSIMOFALABELLA - Rel. Consigliere - ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 12396-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] S.P.A.a socio unico, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 212, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente della [OSCURATO:PERSONA] pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIANIZZA 40, presso l'Ufficio di Rappresentanza della Regione, rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; R.G.N. 12396/2021 Ud. [OSCURATO:DATA_NASCITA] Sez. U–RG 123 96 /2021 camera di consiglio27.2.2024 -controricorrente- E.I.P.L.I. - [OSCURATO:PERSONA]'IRRIGAZIONE E [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente e ricorrente incidentale - nonché contro [OSCURATO:PERSONA] E DELLA MOBILITA' SOSTENIBILI, AUTORITA' [OSCURATO:PERSONA], REGIONE PUGLIA; -intimati - avverso la sentenza n. 527/2021 della CORTE D'APPELLO di BARI, depositata il 19/03/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 27/02/2024 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. ― C on atto di citazione del 7 gennaio 2010 l’Ente per lo sviluppo dell’irrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia, Lucania e [OSCURATO:PERSONA] ha convenuto in giudizio innanzi al Tribunale di Bari l’Ente autonomo acquedotto p ugliese , poi [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., la Regione Puglia, la Regione [OSCURATO:PERSONA], l’Autorità di bacino della Regione Puglia, l’Autorità di bacino della Regione [OSCURATO:PERSONA] e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, chiedendo la condanna del primo , eventualmente anche a titolo di ingiustificato arricchimento, al pagamento di una somma dovutaa titolo di conguaglio, in forza di una convenzione transattiva, per la fornitura idrica relativa al periodo ricompreso tra il1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2008 : conguaglio quantificato nella misura di e uro 34.100.703,45 oltre interessi; ha chiesto, in subordine, previo accertamento dell’inadempimento agli Sez. U–RG 123 96 /2021 camera di consiglio27.2.2024 obblighi assunti ai sensi dell’art. 15 dell’accordo di programma del 5 agosto 1999da parte di Regione Puglia, Regione [OSCURATO:PERSONA] e Ministero delle [OSCURATO:PERSONA] e dei Trasporti, la condanna dei predetti al pagamento della somma pari alla differenza, per il periodo indicato,fra gli importi indicati nellatariffa legislativa e quelli corrisposti secondo la tariffa provvisoriamente applicata : e ciò per l’importo di e uro 32.495.836,90,pure maggiorat o di interessi. La società [OSCURATO:PERSONA] si è costituita e ha chiesto il rigetto della domanda attrice; ha inoltre fatto valere, invia subordinata, più domande di risoluzione aventi ad oggetto il contratto di transazione da essa concluso con l’attrice e ha spiegato una domanda di manleva nei confronti della Regione Puglia e della Regione [OSCURATO:PERSONA], chiedendo che lestesse fossero condannate a tenerla indenne dalle conseguenze pregiudizievoli che avesse risentito dalla decisione della controversiain senso ad essa sfavorevole. Si sono costituiti pure la Regione Puglia, la Regione [OSCURATO:PERSONA], l’Autorità di bacino della Regione Puglia e il Ministero. Disposta consulenza tecnica,il Tribunale ha rigettato le domande proposte nei confronti della società convenutae ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario con riguardo aquelle spiegate nei confronti degli enti partecipanti al Comitato di Coordinamento dell’accordo di programma del 5 agosto 1999: vale a dire, il Ministero, le due Regioni e le Autorità di bacino. 2. ― Avverso la sentenza di primo grado ha propos to appello l’Ente per lo sviluppo dell’irrigazione e la trasformazione fondiaria; [OSCURATO:PERSONA] s.p.a.ha riproposto le domande riconvenzionali e quella di garanzia. Con sentenza di data 19 marzo 2021 la Corte diappello di Bari, in accoglimento dell’appello, ha condannato la società [OSCURATO:PERSONA] al pagamento della somma di e uro 23.620.647,52 oltre interessi; ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in Sez. U–RG 123 96 /2021 camera di consiglio27.2.2024 favore del giudice amministrativo sulla domanda di garanzia proposta dalla convenuta appellatae respinto ogni altra domanda. 3. ─ Ha proposto ricorso per cassazione [OSCURATO:PERSONA] sulla base di dieci motivi, cui resistono con distinti controricorsi la Regione [OSCURATO:PERSONA] e l’Ente per lo sviluppo dell’irrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia, Lucania e [OSCURATO:PERSONA] , il quale ha altresì spiegato un ricorso incidentale sulla base di tre motivi. Con ordinanza interlocutoria n. 26757 del 18 settembre 2023 la Terza Sezione civile di questa Corte ha rimesso il ricorso a queste Sezioni Unite, in considerazione del fatto che col settimo e l’ottavo motivo delricorso principale erano state proposte censure attinenti alla giurisdizione. Sono state depositate memorie. [OSCURATO:PERSONA] 1 - Col settimo motivo del ricorso principale si denuncia violazione degli artt. 132 c.p.c. e 111 Cost.. Parte ricorrente sostiene che il rinvio alla sentenza di primo grado in relazione alla declinatoria della giurisdizione sulladomanda di garanzia risulterebbe essere privo di motivazione. Con l’ottavo motivo del ricorso principale si deduce che la società istante avevacoltivato un legittimo affidamento sull’adozione da parte della P.A. della tariffa a decorrere dal 30 giugno 2000, come previsto negli accordi di programma. Si rileva che la ricorrente non aveva censurato l’esercizio del potere discrezionale di determinazione tariffariadell’Amministrazione, ma aveva «lamentato la lesione del suo legittimo e fondato affidamento su un provvedimento amministrativo già emanato (l’accordo di programma)e mai revocato in autotutela o in via giudiziale». In tal senso ─ è spiegato ─ , [OSCURATO:PERSONA] gliese aveva lamentato la lesione di un proprio diritto soggettivo, da qualificarsi come diritto alla conservazione del patrimonio, e non la lesione di un interesse legittimo pretensivo. Sez. U–RG 123 96 /2021 camera di consiglio27.2.2024 2. ─ I due motivi vanno disattesi. 2.1. ― La complessa vicenda oggetto del giudizio ruota intorno allatransazione conclusa tra l’Ente per lo sviluppo dell’irrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia, Lucania e Irpiniae l’odierna società [OSCURATO:PERSONA]; il primo erafornitore, nei confronti della seconda, della risorsa idrica ei due soggetti, a definizione di un contenzio so tra loro insorto,conclusero una convenzione in cui era previsto che per le successive futuresomministrazioni d’acqua fosse dovuto un acconto da conguagliare in base ai costi (per l’uso p o tabile, irriguo e industriale dell’acqua) che sarebbero stati definiti sulla base del menzionato accordo di programma da un’ autor i tà preposta, il Comitato di coordinamento; tale Comitato provvide nel senso indicato solo il 29 aprile 2008.Di qui la domanda dell’Ente, accolta in appello, e diretta al riconoscimento dei conguagli relativi alle maggior i somme asseritamente dovute, siccome derivanti dalla differenza tra quanto previsto nella tariff a e quanto versat o in via provvisoria, a titolo di acconto. I due mezzi di censura che si sono sopra richiamati investono la statuizione con cui la Corte di appello ha declinato la giurisdizione con riguardo alla domanda di manleva svolta daAcquedotto [OSCURATO:SOCIETA]. nei confronti della Regione Pugliae della Regione [OSCURATO:PERSONA]: domanda basata sull’obbligo, assunto dagli enti regionali, di garantire l’esatta esecuzione dell’accordo di programma in punto di determinazione tariffaria (cfr. ricorso per cassazione, pag. 72). [OSCURATO:PERSONA] distrettuale harilevato che per tal e domand a non vi era giurisdizion e del giudice ordinario e ha evocato, in proposito, lo stesso principio cui si era in sostanza attenuto il Tribunale(pag. 15 della sentenza impugnata). 2.2. ― Il Tribunale non si è in realtà pronunciato sulla domanda di manleva: il rigetto, in primo grado,della domanda attrice ha difatti implicato l’assorbimento di quella di garanzia spiegata dallaconvenuta oggi ricorrente. Il richiamo, nella sentenza di appello, allo «stesso Sez. U–RG 123 96 /2021 camera di consiglio27.2.2024 principio» applicato dal Giudice di prima istanza per negare la giurisdizione ordinaria è dunque riferito, con evidenza, allapronuncia sulle distinte domande ― proposte dall’ Ente per lo sviluppo dell’irrigazione e la trasformazione fondiaria nei confronti dei partecipanti al Comitato di coordinamento previsto dall’art. 15 dell’accordo di programma ― volte all’accertamento dell’illegittimo ritardo con cui detti soggetti avevano dato attuazione al nominato accordo: sul punto il Tribunale ha ritenuto che si configurasse la giurisdizione esclusiva del giudice ammini strativo, giusta l’art. 133, comma 1,lett. a), n. 2, c.p.a. ( pag. 10 della sentenza di primo grado). Deve quindi osservarsi che la decisione sulla giurisdizione qui impugnata è tutt’altro che priva di motivazione: questa è desumibile per relationem da quanto argomentato, sul punto, nella sentenza di primo grado. Al contempo, deve escludersi che sul tema della giurisdizione sulla domanda di manleva si sia formato il giudicato interno, come eccepitoin controricorso (pagg. 16 ss.) dalla Regione [OSCURATO:PERSONA] ; infatti, l’affermazione del Tribunale sopra richiamata non riguardava la domanda di manleva, che qui interessa: domanda su cui, come si è detto, il Giudice di primo gradonon ebbe a pronunciarsi e che , per tale ragione, non può correlarsi ad al cuna decisione, esplicita o implicita, sulla giurisdizione. 2.3. ― La statu i zione adottata dalla Corte di appello quanto alla declinatoria della giurisdizione è, poi, corretta in diritto. Nella presente fattispecie viene in questione un accordo di programma, assunto a norma dell’abrogato art. 17 l. n. 36/1994. Questo prevedeva che, a l fin e di pianificare l'utilizzo delle risorse idriche, nei casi di cui all'articolo 4, comma 1, lettere c) e i), della stessa legge, laddove il fabbisogno comportasse o po tesse comportare il trasferimento di acqua tra regioni diverse e ciò travalicasse i comprensori di riferimento dei bacini idrografici istituiti a norma della Sez. U–RG 123 96 /2021 camera di consiglio27.2.2024 legge 18 maggio 1989, n. 183, e successive modificazioni, le autorità di bacino di rilievo nazionale e le regioni interessate, in quanto titolari, in forma singola o associata, dei poteri di autorità di bacino, di rilievo regionale o interregionale, promuovessero accordi di programma ai sensi dell'articolo 27 della l. n. 142 del 1990. Analoga previsioneè ora contenuta nell’art. 34 t.u.e.l. (d.lgs. n. 267/2000), nel quale è stata sostanzialmente trasfusa la regolamentazione non più in vigore. Come chiarito dalle Sezioni Unite, l’accordo di cui al cit. art. 27 «si fonda, secondo la formulazione della stessa norma, sul consenso unanime delle amministrazioni interessate per la definizione e l'attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l'azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, ocomunque di due o più tra i soggetti predetti, ed ha la finalità di assicurare il coordinamento delle azioni, nonché di determinarne i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento». Si tratta, dunque, di uno strumentoche « si sostanzia in un provvedimento amministrativo adottato dalle amministrazioni pubbliche e dai soggetti pubblici che vi partecipano― con esclusione quindi dei privati eventualmente coinvolti nella sua attuazione ― al fine di assicurare l'azione integrata e coordinata di più amministrazioni per la realizzazione di un programma comune e determina nei soggetti destinatari e comunque interessati all'attuazione dell'accordo l'insorgere di un interesse legittimo per la tutela delle loro posizioni soggettive eventualmente lese dal cattivo uso del potere pubblicistico nei loro confronti» ( Cass. Sez. U. 14 giugno 2005, n. 12725, in motivazione, ove i richiami a Cass. Sez. U. 4 gennaio 1995, n. 91, Cass. Sez. U. 3 marzo 1994,n. 2084 e a Cass. Sez. U. 9 luglio 1992,n. 8392). Dopo aver precisato che il rapporto tra tale fattispecie e quella delineata dall'art. 15 della l.n. 241 del 1990, che regola gli accordi tra pubbliche amministrazioni,si delinea come un rapporto di Sez. U–RG 123 96 /2021 camera di consiglio27.2.2024 genere a specie, configurando quest'ultima disposizione un modulo convenzionale di valenza generale attraverso il quale le amministrazioni che partecipano all'accordo rendono possibile e disciplinano il coordinato esercizio di funzioni proprie, nella prospettiva di un risultato di comune interesse, individuato attraverso uno specifico procedimento amministrativo, le Sezioni Unite hanno precisato che , p er effetto dell'espresso richiamo contenuto nel secondo comma del cit. art. 15, all'accordo ivi disciplinato è applicabile l'art. 11 della stessa legge (poi modificato dall'art. 7 della l.n. 15 del 2005), il quale dispone, al quinto comma,che le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, «così delineando un'ipotesi di giurisdizione esclusiva di detto giudice correlata non ad una determinata materia, ma ad una specifica tipologia di atto, qualunque sia la materia che ne costituisce oggetto»; le stesse Sezioni Unite hanno richiama to , sul punto, la pregressa giurisprudenza, per la quale la nominata disposizione « nel presupposto che attraverso l'accordo l'amministrazione esercita una funzione pubblica, individua il criterio di attrazione della controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nel fatto che essa attenga alla formazione, conclusione ed esecuzione dell'accordo, così attribuendo alla cognizione di detto giudice una serie di rapporti individuati non già con riferimento alla materia, ma per il fatto che essi trovano la propria regolamentazione nell'ambito dell'accordo« (Cass. Sez. U. 14 giugno 2005, n. 12725, cit., in motivazione; ivi ulteriori richiami alla giurisprudenza delle Sezioni Unite, tra cuiCass. Sez. U. 17 gennaio 2005 , n. 732 , Cass. Sez. U. 10 dicembre2001, n. 15608 e Cass. Sez. U. 12 marzo 2001 , n. 105 ). Il medesimo ordine di considerazioni è spendibile con riguardo alla disciplina odiernasul riparto di giurisdizione, la quale, per quanto qui interessa,riproduce quella di cui all’ abrogato art. 11 , comma 5, l. n. 241 del 1990: difatti, ilcit. art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 , c.p.a. , Sez. U–RG 123 96 /2021 camera di consiglio27.2.2024 al pari della norma che l’ha preceduta, attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «le controversie in materia di […] formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo».E ques t e Sezioni Unite , nel quadro della nuova disciplina, hanno dato giustamente continuità all’insegnamento di Cass. Sez. U. 14 giugno 2005, n. 12725 (cfr.:Cass. Sez. U. 29 luglio 2013 n. 18192; Cass. Sez. U. 7 gennaio 2016, n. 64, non massimata in CED; s ul tema dell a richiamata giurisdizi one esclusiva, più di recente: Cass. Sez. U. 5 febbraio 2021 n. 2738, in motivazione; Cass. Sez. U. 5 dicembre 2023 n. 33944, in motivazione). 3. ― In conclusione , i due motivi di ricorso attinenti alla giurisdizione con riferimento ai quali è stata operata la rimessione alle Sezioni Unite, vanno respinti. P.Q.M.