Cassazione n. 34152/2025

[OSCURATO:PERSONA] Consigliere [OSCURATO:PERSONA] ricorso iscritto al n. r.g. 26575/2024 proposto da: [OSCURATO:PERSONA]' [OSCURATO:PERSONA] D'AOSTA - [OSCURATO:SOCIETA]., in persona del Presidente pro tempore,elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 101, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA], in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12 , presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -controricorrente - per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 339/2020 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVOREGIONALE per il PIEMONTE. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 08/07/2025 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scrittedel [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che la Corte, a Sezioni Unite, dichiari la giurisdizione del Giudice amministrativo. [OSCURATO:PERSONA] 1) [OSCURATO:PERSONA] Valle d’Aosta (di seguito, [OSCURATO:PERSONA]) propone, con ricorso notificato in data 7/1/2025, in relazione al ricorso n. R.G. 339/2020, pendente, dinanzi al TAR Piemonte, II Sezione, tra detta società e il Ministero delle [OSCURATO:PERSONA] e dei [OSCURATO:PERSONA], un giudizio per regolamento preventivo di giurisdizione, ex art.41 c.p.c., affinché sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. La ricorrente deduce (il ricorso dinanzi al TAR non è prodotto tra gli allegati al ricorso ma ritrascritto nel corpo del ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione): - di gestire in concessione una tratta autostradale che attraversa il territorio piemontese, nelle province di Torino e Vercelli, in forza della «[OSCURATO:PERSONA]» prevista dal comma 82, dell’art. 2, del D.L 3 ottobre 2006 n. 262, sottoscritta il 7 novembre 2007 e resa efficace con legge 101/2008, concessione scaduta il 31 agosto 2016, ma prorogata su espressa disposizione del Concedente, in attesa del subentro delnuovo concessionario; - di avere, a fronte di inadempienze dell’Amministrazione concedente nell’approvazione del progetto definitivo delle opere, promosso due giudizi, dinanzi al Tribunale ordinario di Torino, il primo (n. R.G. 22933/2017), volto a sentire condannare i Ministeri convenuti, Ministero delle [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] e Ministero dell’Economia e delle Finanze, a risarcire il danno subìto per l’inadempimento del Concedente all’obbligo di tempestiva approvazione dei progetti degli interventi previsti in concessione, nonché, più in generale, degli investimenti necessari per garantire la sicurezza dell’autostrada, e all’obbligo di pagare l’indennizzo,previsto dall’art. 5 della Convenzione 7 novembre 2007, e dalle ulteriori pattuizioni intervenute nel corso del rapporto, nella misura di € 127.547.946,00, comprensivi del rimborso dei costi sostenuti per gli investimenti per la sicurezza realizzati fino al 31.12.2017, e,il secondo (iscritto al n.R.G. 14783/2021), al fine di sentire condannare il Ministero convenuto al rimborso del costo sostenuto per gli interventi per la sicurezza realizzati da [OSCURATO:PERSONA] tra il 31 dicembre 2017 e il 31 dicembre 2021, oltre che a risarcire ad [OSCURATO:PERSONA] il pregiudizio subìto per l’impossibilità di usufruire del rendimento del capitale in essi investito nel periodo interinale (tra la scadenza della concessione e il subentro del nuovo gestore), pur in assenza di esplicita approvazione di alcuni progetti da parte del Ministero; - di avere, nel 2020, adito (ricorso n. R.G. 339/2020) il TAR Piemonte, impugnando una nota del 14 gennaio 2020 n. 814, con la quale la Direzione Generale di Vigilanza sulle [OSCURATO:PERSONA] aveva affermato che le procedure di approvazione del progetto definitivo delle opere dei lotti 1 e 2 della 2^ fase di completamento del [OSCURATO:PERSONA] di Ivrea, oggetto «della verifica di conformità urbanistica e ambientale, ai sensi degli artt. 81, 82 e 83 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come modificato dal D.P.R. 18 aprile 1994, n. 383», conclusasi con l’intesa Stato - Regione, perfezionatasi il 3 dicembre 2019, e la sua dichiarazione di pubblica utilità, «assumono valenza esclusivamente nella prospettiva che gli atti possano essere utilizzati dal nuovo concessionario individuato con procedura di gara» e aveva subordinato l’approvazione dei progetti al preventivo consenso di [OSCURATO:PERSONA] a mettere a disposizione dell’Amministrazione gli atti progettuali per consentire la realizzazione dei lavori al concessionario subentrante, da identificare all’esito della gara, nonché al subingresso del nuovo concessionario, ancora non identificato, «in tutti i lavori, servizi e forniture riferibili all’autostrada in esercizio e con specifico riferimento a quelli derivanti dall’esecuzione della II fase del [OSCURATO:PERSONA] di Ivrea»; -di avere, con motivi aggiunti, impugnato, sempre dinanzi al TAR Piemonte, nel giudizio n. R.G. 339/2020, anche altre due successive note dell’amministrazione (la nota 9 aprile 2020 prot. 9258, con la quale la DGVCA del MIT ha restituito il progetto esecutivo dei lavori del «[OSCURATO:PERSONA] di Ivrea. Seconda fase di completamento. Lotto 1°. Realizzazione del nuovo sovrappasso 21 - interscambio autostradale tra l'autostrada A5 Torino-Quincinetto e il raccordo autostradale a 4/5 Ivrea-Santhià, Progetto esecutivo», all’esito della valutazione preliminare del Consiglio Superiore dei [OSCURATO:PERSONA] espressa con nota numero 2209 del 9 marzo 2020; la nota 9 aprile 2020 prot. 9259, con la quale la medesima DGVCA ha restituito il progetto definitivo dei lavori del «[OSCURATO:PERSONA] di Ivrea. Seconda fase di completamento. Lotto 1 e lotto 2. Richiesta di approvazione del progetto definitivo, dichiarazione di pubblica utilità, e delega agli espropri ai sensi del dpr 327 2001 e s.m.i. Importo totale euro 202.840.887,15», all’esito della valutazione preliminare del Consiglio Superiore dei [OSCURATO:PERSONA] espressa con nota numero 2383 del 16 marzo 2020). 2) Tanto premesso, la società ricorrente propone ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, rappresentando il consolidamento della giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda risarcitoria, comprensiva anche del danno da inadempimento del Concedente all’obbligo di tempestiva approvazione dei progetti degli interventi previsti in concessione e degli investimenti necessari, domanda azionata, nel 2017, dinanzi al Tribunale di Torino, definita in primo grado con sentenza inter partes n. 4732 del2021, impugnata solo dalla società [OSCURATO:PERSONA] in relazione alla soccombenza, nel merito, su alcune delle domande formulate, Nel presente ricorso, la società deduce che, anche se nel giudizio dinanzi al TAR nessuno ha eccepito il difetto di giurisdizione, «l’evoluzione processuale della vicenda», dopo la formazione, con sentenza n. 4732/2021, del giudicato sulla giurisdizione in ordine alle domande formulate da [OSCURATO:PERSONA] nel giudizio dinanzi al Tribunale di Torino n. R.G. 22933/2017, ha fatto sorgere, nella stessa ricorrente, «il dubbio» sulla correttezza della scelta compiuta con l’atto introduttivo di tale giudizio, in particolaredopo il giudicato, in punto giurisdizione, formatosi nel giudizio pendente dinanzi al giudice ordinario, essendo la questione controversa, nei diversi giudizi, attinente esclusivamente alla fase esecutiva del rapporto di concessione e riguardando il petitum l’accertamento dell’inadempimento dell’Amministrazione all’obbligo di riconoscere tempestivamente il costo degli investimenti compiuti. Il Ministero resiste con controricorso, chiedendo dichiararsi la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il P.G. ha depositato requisitoria scritta con la quale chiede che la Corte affermi la giurisdizione del giudice amministrativo non tanto perché la controversia rientra nelle materie di cui all’art.133 c.p.c., quanto perché sono contestate le concrete modalità di esercizio del potere della pubblica amministrazione nella materia dell’affidamento di pubblici servizi. Il giudizio amministrativo risulta (documentazione prodotta in questa sede il 12/3/2025 dalla ricorrente) sospeso con ordinanza del TAR Piemonte del 30/1/2025. La ricorrente ha depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. La ricorrente deduce che queste Sezioni Unite hanno risolto il problema devolvendo la controversia, tra le stesse parti, all’[OSCURATO:PERSONA] in una serie di ordinanze, emesse negli ultimi mesi del 2023 su altrettanti ricorsi per regolamento di giurisdizione tra le medesime parti, relative a controversie del tutto analoghe alla presente (le ordinanze n. 33980, 34286, 34277, 34253, 34269, 34273, 34824 del 2023 e n. 20088 del 2024). La stessa deduce che la materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo e tale potere non è ravvisabile quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario, sia sorto il vincolo contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul piano del rapporto, salvo che l'amministrazione intervenga con atti autoritativi che incidono direttamente, seppure successivamente all'aggiudicazione, sulla procedura di affidamento mediante esercizio del potere di annullamento d'ufficio o comunque nella fase esecutiva del rapporto. Nella specie, essa «ha diritto di vedersi riconoscere il credito per la copertura dei costi sostenuti e la remunerazione degli investimenti compiuti, secondo le condizioni contrattualmente pattuite, semplicemente perché si tratta di attività svolte in adempimento del contratto, in molti casi direttamente impostele dalle leggi di settore, indipendentemente da ogni dimostrazione dell’esplicita approvazione dei singoli progetti da parte del MIMS, e dalle condizioni o dai limiti stessi dell’eventuale approvazione», il tutto a fronte dell’inadempimento della concedente all’analisi dei progetti degli interventi per mantenere gli standard del servizio (realizzazione di un nuovo sovrappasso 21 dell’interscambio autostradale tra l’autostrada A5 Torino-Quincinetto e del raccordo autostradale A4/5 Ivrea-Santhià (cosiddetto viadotto Chiusella), nonché il rifacimento del Ponte sul Chiusella e l'adeguamento planivolumetrico del tratto autostradale interessato) ed alla relativa approvazione entro il termine indicato dall’art. 20.11 della Convenzione. [OSCURATO:PERSONA], l’obbligo della tempestiva approvazione del progetto non comporta esercizio di poteri autoritativi e discende dall’obbligo di buona fede cui il Concedente è tenuto nell’esecuzione del contratto. I lavori, oggetto del ricorso dinanzi al giudice amministrativo, sono compresi nella domanda risarcitoria azionata nel giudizio n.R.G. 14783/2021, con la quale [OSCURATO:PERSONA] ha chiesto il riconoscimento del diritto di recuperare il costo sostenuto per realizzare ciascuno degli investimenti per la sicurezza nel periodo interinale, così come il pregiudizio subìto per il mancato riconoscimento della loro redditività, e quello per l’incremento dei costi di manutenzione ordinaria. Nonostante la differente formulazione della domanda, coerente con la disciplina processuale di ciascuno dei rimedi giurisdizionali utilizzati, la domanda sostanziale è la stessa: [OSCURATO:PERSONA] ha agito sia dinanzi al Tribunale Ordinario che dinanzi al TAR Piemonte per contestare l’inadempimento dell’Amministrazione all’obbligo di tempestiva e corretta analisi dei progetti per la sicurezza e conseguire il risarcimento del danno subìto. 2. Il PG rileva che il ricorso inerisce alla mancata approvazione del progetto delle opere dei lotti 1 e 2 della seconda fase di completamento del nodo idraulico di Ivrea, conclusasi con l’intesa Stato –Regione, perfezionatasi il 3 dicembre 2019, e che tale mancata approvazione rileva, nel caso di specie, non già quale inadempimento alle previsioni della convenzione bensì («in quanto conseguente alla nota in data 14 gennaio 2020, n. 814, con cui la concedente ha subordinato l’approvazione del progetto predisposto dalla concessionaria al preventivo consenso di quest’ultima a mettere a disposizione dell’amministrazione gli atti progettuali nella procedura ad evidenza pubblica bandita per il subentro di un nuovo soggetto nel rapporto di concessione») quale modalità di esercizio del potere autoritativo della pubblica amministrazione. 3. Il regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile. Secondo il consolidato orientamento di queste Sezioni Unite(Cass. S.U. n. 25432 del 29/8/2023), il regolamento preventivo di giurisdizione può essere infatti proposto anche dall'attore, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, sussistendo, anche in mancanza di un'eccezione proposta dalla controparte, un interesse concreto ed immediato a sollecitare la risoluzione della questione da parte di questa Corte regolatrice, in via definitiva, in modo da evitare che nel corso del giudizio possano intervenire successive modifiche della giurisdizione, tali da ritardare la definizione della causa, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole (cfr. Cass., Sez. Un., 12/ 05/2022, n. 15122; 18/12/2018,n. 32727; 12/07/2011, n. 15237). Nessuna preclusione è poi ricollegabile alla circostanza, allegata dal Ministero controricorrente, che, nelle more del presente procedimento, il [OSCURATO:PERSONA] abbia accolto altri ricorsi di [OSCURATO:PERSONA], annullando il provvedimento impugnato, previa affermazione della spettanza della controversia alla propria giurisdizione esclusiva, ai sensi dello art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm. Si tratta di decisioni rese dal giudice di merito che, anche se riguardano domande simili a quella oggetto del presente regolamento, non possono avere nel presente giudizioalcun rilievo. 4. Come già ritenuto da queste Sezioni Unite nella ordinanza n. 25432 del 29/8/2023, riguardante altro regolamento preventivo di giurisdizione proposto da [OSCURATO:PERSONA] su questione analoga di giurisdizione in relazione al rapporto concessorio scaduto e in regime di proroga, non rileva, ai fini dell'ammissibilità del regolamento, il passaggio in giudicato della statuizione dichiarativa della giurisdizione del Giudice ordinario contenuta nella sentenza n. 4732/2021 del Tribunale di Torino, con cui è stata parzialmente accolta la domanda di risarcimento dei danni, pagamento dell'indennizzo pattuito tra le parti e rimborso dei costi sostenuti per gl'investimenti, proposta dalla ricorrente in epoca anteriore all'impugnazione del provvedimento di approvazione del progetto esecutivo dinanzi al Giudice amministrativo. Infatti, «in quanto avente ad oggetto il riconoscimento degli oneri sopportati per interventi realizzati fino al 31 dicembre 2017, sia pure nell'ambito del medesimo rapporto, la predetta domanda è infatti caratterizzata da una causa petendi ed un petitum diversi da quella cui si riferisce il presente regolamento, la quale ha invece ad oggetto il riconoscimento di maggiori importi per interventi relativi al periodo successivo, attraverso l'impugnazione del provvedimento che, nel procedere all'approvazione del progetto, ha previsto la decurtazione delle somme indicate dalla ricorrente» (Cass. S.U. n. 25432 citata). Seppure, ai fini del riparto di giurisdizione tra il Giudice ordinario e il Giudice amministrativo, debba ritenersi irrilevante l'avvenuta proposizione della domanda nella forma dell'impugnazione di un atto dell'Amministrazione, venendo in considerazione non già la prospettazione compiuta dall'attore, ma il c.d. petitum sostanziale, da identificarsi in funzione non solo e non tanto della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione, (cfr. Cass., Sez. Un. 7/09/2018, n. 21928; 31/07/2018, n. 20350; 15/09/2017, n. 21522), risulta evidente, nella specie, l'attinenza del giudicato «ad una pretesa relativa ad un arco temporale e ad opere diverse da quelle che costituiscono oggetto del giudizio in esame, la cui riconducibilità al medesimo rapporto giuridico può assumere rilievo, al più, ai fini dell'inquadramento della controversia, ferma restando l'autonomia del titolo e dell'oggetto della pretesa avanzata, costituiti rispettivamente dagl'interventi approvati e dal riconoscimento degl'importi asseritamente dovuti» (Cass. S.U. n. 25432 citata). 5. Tanto premesso, come già ritenuto (SU. n. 25432 citata e altre successive, vedasi di seguito), non può ritenersi che la controversia, attenendo alla gestione della rete autostradale, sia devoluta alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., avendo ad oggetto una concessione di pubblico servizio e non riguardando indennità, canoni ed altri corrispettivi, ma investendo la verifica dell'azione autoritativa della [OSCURATO:PERSONA] intera economia del rapporto concessorio, in considerazione della natura del provvedimento impugnato, espressione della funzione di pianificazione degl'interventi sulla rete, il cui esercizio è condiviso tra il gestore e l'Amministrazione concedente, e della complessità del contenuto della convenzione, riconducibile alla L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 11, in quanto caratterizzato dall'intreccio di profili di carattere privatistico e pubblicistico. Si deve, infatti, richiamare il principio secondo cui la controversia relativa alla fase di esecuzione di una convenzione, avente ad oggetto la costruzione e la gestione di un'opera pubblica, spetta al Giudice ordinario, la cui giurisdizione in materia d'indennità, canoni ed altri corrispettivi si estende alle questioni inerenti all'adempimento e all'inadempimento della concessione, nonché alle relative conseguenze risarcitorie, vertendosi nell'ambito di un rapporto paritetico, fatta eccezione per l'ipotesi in cui la [OSCURATO:PERSONA] eserciti poteri autoritativi (cfr. Cass., S.U., n. 18267 dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA]; Cass. S.U. n. 32728 del 18/12/2018; Cass. n. 21200 del 13/09/2017). Si è infatti richiamato il principio, affermatosi in tema di appalti pubblici, secondo cui la stipulazione del contratto rappresenta lo spartiacque tra la giurisdizione esclusiva spettante al Giudice amministrativo in ordine alle controversie in materia diaffidamento di lavori, servizi e forniture (art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, cod. proc. amm.), cui devono aggiungersi quelle relative all'affidamento di un pubblico servizio (art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm.), e la giurisdizione del Giudice ordinario in ordine a quelle riguardanti la fase esecutiva del rapporto, rilevandosene l'idoneità a proiettare i suoi effetti anche in materia di concessione di pubblici servizi, nell'ambito della quale, alla stregua dell'insegnamento della Corte costituzionale, la giurisdizione esclusiva può trovare giustificazione soltanto se la [OSCURATO:PERSONA] agisce nell'esercizio di un potere autoritativo, e non anche quando la stessa opera in posizione di tendenziale parità con la controparte, esercitando la propria autonomia negoziale. E si è dato risalto alla progressiva contrattualizzazione della figura della concessione, per effetto del diritto eurounitario, che ha comportato una riduzione della distanza dalla figura dell'appalto, essendo ormai qualificabili entrambi come contratti a titolo oneroso, nonché alla connessione esistente tra la realizzazione dell'opera e la sua gestione, cui si collegano la prestazione di servizi in favore dell'Amministrazione e della collettività, qualificabili come pubblici servizi, e l'individuazione del corrispettivo nel diritto di gestire i servizi o l'opera, talvolta accompagnato da un prezzo (D.Lgs. n. 12 aprile 2006, n. 163, art. 3, commi undicesimo e dodicesimo), con assunzione del rischio operativo da parte del concessionario (D.Lgs. n. 2016, n. 50, art. 3, lett. uu e vv). Si è infine evidenziata l'introduzione di cause di modifica e di risoluzione del contratto di concessione analoghe a quelle previste per il contratto di appalto (D.Lgs. n. 50 del 2016, artt. 106 e 108), escludendosi anche la possibilità di ricondurre la convenzione alla figura dell'accordo amministrativo previsto dalla L. n. 241 del 1990, art. 11, in quanto incompatibile con la distinzione che l'art. 133 cod. proc. amm. pone tra l'ambito della giurisdizione esclusiva in materia di accordi e quello della giurisdizione in materia di concessioni di beni e servizi pubblici. E quindi, pur ammettendosi che nella fase esecutiva possano residuare poteri pubblici dell'autorità concedente, riferibili a specifici aspetti organizzativi, in relazione ai quali è prevista la giurisdizione esclusiva, si è riconosciuta la spettanza alla giurisdizione ordinaria delle controversie nelle quali il petitum sostanziale è costituito dall'accertamento dell'adempimento o dell'inadempimento delle obbligazioni assunte nell'ambito del rapporto concessorio, dal momento che le stesse non coinvolgono sotto alcun profilo un controllo sull'esercizio del potere pubblico, in relazione ai parametri di legittimità dell'azione amministrativa provvedimentale. Si è poi affermato che, nel quadro normativo risultante dal D.Lgs. n. 163 del 2006 (e nella fattispecie qui in esame si discute di un rapporto insorto in forza della «[OSCURATO:PERSONA]»prevista dal comma 82, dell’art. 2, del D.L 3 ottobre 2006 n. 262, sottoscritta il 7 novembre 2007, concessione scaduta il 31 agosto 2016, ma prorogata alle medesime condizioni previste dalla convenzione su espressa disposizione del Concedente, in attesa del subentro del nuovo concessionario), non è più consentita la precedente distinzione tra concessione di sola costruzione e concessione di gestione dell'opera (o di costruzione e gestione congiunte), sussistendo l'unica categoria della «concessione di lavori pubblici», poiché la gestione funzionale ed economica dell'opera non costituisce più un accessorio eventuale della concessione di costruzione, ma la controprestazione principale e tipica prevista a favore del concessionario: e si è pertanto confermata l'inclusione della categoria di costruzione e gestione dell'opera all'interno di quella di affidamento di lavori pubblici, con la conseguente spettanza alla giurisdizione ordinaria delle controversie relative alla fase di esecuzione della convenzione, con la sottrazione delle stesse all'ambito dell'art. 133, lett. e), cod. proc. amm. (cfr. Cass., Sez. Un., 30/07/2021, n. 21971; 28/02/2020, n. 5594). Orbene, in relazione al precedente ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, tra le stesse parti, definito con l’ordinanza citata n. 25432 del 2023, in relazione all’impugnazione da parte di [OSCURATO:PERSONA], dinanzi al giudice amministrativo, «del provvedimento … del 13 luglio 2018, con cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti aveva approvato il progetto esecutivo relativo agli "interventi di adeguamento delle protezioni laterali dell'interscambio autostradale del (Omissis) [OSCURATO:PERSONA] di …", decurtando il nuovo prezzo delle barriere di sicurezza H4 bordo ponte, gli oneri di guardiania e le somme a disposizione, e disponendo lo stralcio del prezzo dei giunti sotto- pavimentazione, dell'importo relativo al collaudo del sistema di ancoraggio ausiliario per le barriere di sicurezza e di quello relativo alla segnaletica stradale, e prescrivendo l'esecuzione di prove di crash-test», si è affermata la giurisdizione del giudice ordinario. La ricorrente lamentava quindi l'illegittimità delle decurtazioni e delle rimodulazioni operate dal Ministero al progetto sottopostogli. Si è escluso che «l'avvenuta impugnazione del provvedimento con cui il Ministero concedente ha approvato parzialmente il progetto degli interventi predisposto dalla concessionaria comporti la devoluzione della controversia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, attenendo tale controversia non già alla fase di affidamento della realizzazione e della gestione dell'opera, ma alla fase esecutiva del rapporto, e non essendo il provvedimento impugnato configurabile come esercizio di un potere autoritativo che consenta all'Amministrazione d'incidere unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi previsti dalla convenzione». Le opere di cui la ricorrente aveva chiesto l'approvazione costituivano (e costituiscono nella presente controversia) infatti «interventi di adeguamento richiesti da esigenze relative alla sicurezza del traffico e al mantenimento del livello di servizio», la cui progettazione ed esecuzione è posta dall'art. 2 della convenzione a carico del concessionario, il quale, ai sensi dell'art. 3, è tenuto a predisporre periodicamente il programma dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, da sottoporre al concedente. E queste Sezioni Unite hanno affermato che la valutazione spettante al Ministero concedente non implica l'esercizio di un potere di pianificazione esteso alla conformazione della rete autostradale e alle modalità di svolgimento del servizio, ma un sindacato di ordine tecnico-giuridico, avente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione delle opere, nonché la congruità dei costi preventivati, da compiersi alla stregua delle norme che disciplinano la costruzione e l'esercizio delle opere autostradali e dei prezzi correnti per le forniture e le lavorazioni occorrenti per gl'interventi programmati, nell'ambito delle pattuizioni contenute della convenzione e del capitolato annesso, che definiscono i diritti e gli obblighi delle parti. E significativo, in tal senso, doveva ritenersi la natura oggettiva del riscontro compiuto dal [OSCURATO:PERSONA], con la sentenza n. 1088 del 7 dicembre 2022, di parziale accoglimento del ricorso di [OSCURATO:PERSONA], in ordine alla fondatezza delle censure mosse al provvedimento di approvazione del progetto, interamente incentrato sulconfronto tra le caratteristiche degl'interventi programmati e le corrispondenti previsioni della convenzione e del capitolato, nonché sull'adeguatezza dell'istruttoria svolta a sostegno delle decurtazioni effettuate dall'Amministrazione, anche in relazione alle esigenze di sicurezza della circolazione, con esclusione di qualsiasi riferimento alla ponderazione degl'interessi sottesi alla realizzazione delle opere. Le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario in numerose altre controversie, analoghe alla presente, promosse da [OSCURATO:PERSONA] per reagire alla mancata approvazione ai fini convenzionali dei progetti dei lavori necessari per garantire la sicurezza dell'infrastruttura gestita (ordinanze nn. 25427, 25437, 31014, 33980, 34258, 34264, 34266, 34269, 34273, 34277, del 2023; 20088 del 2024). Nel ricorso definito con ordinanza n. 34264/2023, si discuteva dell’impugnazione dinanzi al giudice amministrativo del provvedimento del 2018, con cui la Direzione Generale per la Vigilanza sulle [OSCURATO:PERSONA] presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti aveva restituito il progetto esecutivo relativo ai «Lavori di adeguamento della sopraelevata di … sulla diramazione autostradale di …. Risanamento acustico ed adeguamento barriere di sicurezza», senza approvarlo. In ognuna di tali occasioni è stato affermato che l'atto con il quale il Concedente rifiuta l'approvazione del progetto a fini convenzionali non è «configurabile come esercizio di un potere autoritativo che consenta all'Amministrazione d'incidere unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi previsti dalla convenzione». Le opere di cui la ricorrente ha chiesto l'approvazione costituiscono infatti «interventi di adeguamento richiesti da esigenze relative alla sicurezza del traffico e al mantenimento del livello di servizio», la cui progettazione ed esecuzione è posta dall'art. 2 della convenzione a carico del concessionario, il quale, ai sensi dell'art. 3, è tenuto a predisporre periodicamente il programma dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, da sottoporre al concedente e la valutazione spettante a quest'ultimo «non implica l'esercizio di un potere di pianificazione esteso alla conformazione della rete autostradale e alle modalità di svolgimento del servizio, ma un sindacato di ordine tecnico-giuridico avente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione delle opere, nonché la congruità dei costi preventivati, da compiersi alla stregua delle norme che disciplinano la costruzione e l'esercizio delle opere autostradali e dei prezzi correnti per le forniture e le lavorazioni occorrenti per gli interventi programmati, nell'ambito delle pattuizioni contenute della convenzione e del capitolato annesso, che definiscono i diritti e gli obblighi delle parti». Nel giudizio per regolamento preventivo di giurisdizione definito con ordinanza n. 20088 del 22/7/2024 (il cui petitum concerneva l’impugnativa del provvedimento del 2018 con cui si era approvato solo parzialmente il progetto esecutivo relativo agli «Interventi di adeguamento e rinforzo strutturale del [OSCURATO:PERSONA] A5 - [OSCURATO:PERSONA] », disconoscendo però una serie di voci economiche previste nella versione dell'elaborato progettuale), si è affermato che «La valutazione da parte della [OSCURATO:PERSONA] concedente della necessità e delle modalità di realizzazione degli interventi proposti dal concessionario di autostrade non implica l'esercizio di poteri autoritativi. Tale valutazione concerne adempimenti contrattuali e congruità dei costi, rientrando quindi nella giurisdizione dell'Autorità giudiziaria ordinaria». 5.1. Nel giudizio, che qui interessa, promosso dinanzi al TAR Piemonte iscritto al n. R.G. 339/2020, [OSCURATO:PERSONA], avendo chiesto l’approvazione ai fini convenzionali del progetto riguardante i lotti 1 e 2 della seconda fase di completamento del [OSCURATO:PERSONA] diIvrea e avendo ricevuto, in risposta, la nota 14 gennaio 2020, con la quale la Direzione Generale di Vigilanza sulle [OSCURATO:PERSONA], oltre a subordinare l’approvazione al preventivo consenso di [OSCURATO:PERSONA] a mettere a disposizione dell’Amministrazionegli atti progettuali nel corso della procedura di evidenza pubblica bandita, informava la concessionaria di avere avviato il procedimento di approvazione del progetto e chiesto contestualmente il parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, ha impugnato la suddetta nota del gennaio 2020. [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], oltre a negare il proprio consenso all’uso del progetto a fini di gara, ribadisce che tale questione è del tutto estranea a quella relativa alla definizione dei rapporti tra concedente e concessionaria e alla autorizzazione dei progetti di essa concessionaria uscente riguardanti la messa in sicurezza dell’infrastruttura, cui sono finalizzati i lavori del Nodo. Con i motivi aggiunti successivi si sono impugnate anche due note della Direzione Generale di Vigilanza sulle [OSCURATO:PERSONA] del 9 aprile 2020, con le quali si restituivano gli elaborati al progetto esecutivo e il progetto definivo dei lavori relativi al completamento dei lotti nn. 1 e 2, a fronte del difetto di parere del Consiglio Superiore che aveva rilevato alcune criticità . E, nel ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, si deduce che la controversia attiene essenzialmente all’adempimento dell’obbligo del Ministero di collaborare all’esecuzione del contratto, assicurando tempestivo esame del merito, tempestiva approvazione e tempestiva copertura dei costi del progetto, in quanto la mancata approvazione, entro il termine contrattualmente previsto (art. 20.11 del contratto), di progetti di interventi necessari per mantenere gli standard del servizio, si traduce nella negazione del diritto del Concessionario di ottenere il rimborso dei costi sostenuti e la remunerazione dell’investimento nella misuraprevista dal contratto. E si rimarca che i lavori sono stati realizzati, terminati e sono state positivamente concluse le operazioni di collaudo statico e tecnico-amministrativo. Il Pubblico Ministero, nelle sue conclusioni, ha osservato che, nel caso di specie, la mancata approvazione assumerebbe rilievo «non già quale inadempimento alle previsioni della convenzione bensì -in quanto conseguente alla nota in data 14 gennaio 2020, n. 814, con cui la concedente ha subordinato l’approvazione del progetto predisposto dalla concessionaria al preventivo consenso di quest’ultima a mettere a disposizione dell’amministrazione gli atti progettuali nella procedura ad evidenza pubblica bandita per il subentro di un nuovo soggetto nel rapporto di concessione - quale modalità di esercizio del potere autoritativo della pubblica amministrazione». La controversia dovrebbe quindi essere devoluta al giudice amministrativo, perché la questione non atterrebbe alla «liquidazione di corrispettivi contrattuali né ad altro profilo meramente patrimoniale»: nel ricorso si sarebbero contestate «le concrete modalità di esercizio del potere della p.a. in quella determinata materia». Tuttavia, la devoluzione della controversia al giudice ordinario o a quello amministrativo non può dipendere dalle ragioni del rifiuto dell'approvazione, la contestazione delle quali attiene comunque alla verifica dell'adempimento delle obbligazioni a carico delle parti.Il rifiuto di approvazione del progetto, qualunque sia la ragione oppostadall’amministrazione concedente, resta sempre frutto di un «sindacato di ordine tecnico- giuridico avente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione delle opere, nonché la congruità dei costi preventivati» e la loro coerenza con le «pattuizioni contenute della convenzione e del capitolato annesso, che definiscono i diritti e gli obblighi delle parti». Esso è quindi sindacabile sotto il profilo dell'inadempimento, se non risulti contrattualmente giustificato. Ci si muove, quindi, sempre sul piano dell’esecuzione del contratto e dell’adempimento delle reciproche obbligazioni delle parti: l’approvazione del Concedente si risolve, semplicemente nel riconoscimento della funzionalità dell’intervento all’adempimento del contratto e del diritto alla copertura degli oneri finanziari dell’operazione e alla remunerazione dell’investimento relativo. Quindi, deve escludersi che, nel caso in esame , l'avvenuta impugnazione del provvedimento con cui il Ministero concedente ha restituito i progetti, esecutivo e definitivo, degli interventi predisposto dalla concessionaria comporti la devoluzione della controversia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, attenendo tale controversia non già alla fase di affidamento della realizzazione e della gestione dell'opera, ma alla fase esecutiva del rapporto, e non essendo i provvedimenti impugnati configurabili come esercizio di un potere autoritativo che consenta all'Amministrazione d'incidere unil