Cassazione n. 02315/2023

ato la seguente ORDINANZA sul ricorso 37623/2019proposto da: [OSCURATO:PERSONA] E ITALIA s . r . l. (C.F./[OSCURATO:PARTITA_IVA]), con sede l e ga le in Supino ( F R) , alla V ia [OSCURATO:PERSONA] n. 50 , in persona del legale rappresentante p.t. [OSCURATO:PERSONA] (C.F. : CRSDLE61 H 48 L 009E), quale concessionaria del servizio di acc e r t amen to e riscossione dell'imposta comunale sugli immobili (ICI) nel Comune di [OSCURATO:PERSONA](RO), nonché gestore del relativo contenzioso,giusti contratti d i concessione n. 3425712006, n. 55265/2010. n. 2307/2012 e relativo atto integrativo n. 2441/2015, rappresentata e difesa, giusta procura in calce al ricors o , dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA] (C.F.: CCRRNT67C19A 1 23Z) del Foro di Frosinoneed e l e ttivamen te dom icilia ta in Roma, alla V ia Panisperna n. 95, presso lo studio dell'Avv. [OSCURATO:PERSONA]; [OSCURATO:PERSONA] – Terreni agricoli qualificati come aree edificabili – Attività estrattiva– Valori indicati in delibera della GC non approvata dal CC -ricorrente - contro E.L.T. - [OSCURATO:PERSONA] n e [OSCURATO:SOCIETA]. ([OSCURATO:CODICE_FISCALE_SOCIETA] ), con sede in [OSCURATO:PERSONA] (RM), alla [OSCURATO:PERSONA] n. 283, in persona del legale rappresentante pro tempore [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa, invirtù di mandato speciale a margine del controricorso, dagli Avv. ti [OSCURATO:PERSONA] ( C . F . : PZZGPP 6 0H 1 5H224O) e [OSCURATO:PERSONA] ( C . F . : [OSCURATO:CODICE_FISCALE]) ed elet tivamente domiciliata presso il loro studio in Roma, allaVia della Consulta 1/B, 00184 ; -controricorso – e Comune di [OSCURATO:PERSONA]; -intimato - - avverso l a sente nza n. 2752 / 20 1 9 emessa d a l la CTR Lazi o in data 08/05/2019e non notif icata ; udita la relazione della causa svolta dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]; Ritenuto infatto 1. La ELT [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. proponeva ricorso davanti alla [OSCURATO:PERSONA] di Roma avverso gli avvisi di accertamento perIMU relativi agli anni di imposta 2012, 2013, 2014 e 2015, sostenendo la non assoggettabilità alla detta imposta dei terreni destinati a cava e chiedendo, in via subordinata, la rettifica del valore delle aree in questione e l’inapplicabilità del regime sanzionatorio. 2. [OSCURATO:PERSONA] rigettava il ricorso. 3. Sull’appello della contribuente, la [OSCURATO:PERSONA] accoglieva parzialmente il gravame, affermando che, per quanto l’edificabilità di un’area dovesse essere desunta dalla qualificazione alla stessa attribuita nel PRG, indipendentemente dalla sua approvazione da parte della Regione e dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi, fosse da escludere l’assoggettabilità all’imposta dell’area contraddistinta dal foglio n. 7, p.lla 12, essendo la stessa ritombata a seguito dell’esaurimento dell’attività estrattiva, laddove, con riferimento all’area di cui al foglio n.25, p.lle 14 e 616 (sulla quale l’attività estrattiva era ancora in corso), l’ente impositoreavrebbe dovuto rideterminare l’entità dell’imposta sulla base del valore di euro 7,82 al mq attribuito alla “zona estrattiva” dalla [OSCURATO:PERSONA] con delibera n. 174/2008. 4. Avverso la sentenza della CTR propone ricorso per cassazione la concessionaria [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. sulla base di tre motivi. La E.L.T. – [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. ha resistito con controricorso. Il Comune di [OSCURATO:PERSONA] non ha svolto difese. In prossimità dell’adunanza camerale entrambe le parti costituite hanno depositato memorie illustrative. Ritenuto in diritto 1. Con il primo motivo la ricorrente deduce la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 57 d.lgs. n. 546/1992, 112 e 345 c.p.c. e 24 e 111 Cost., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4), c.p.c., per non la CTR rilevato che la censura concernente la circostanza che l’area di cui al foglio 7 p.lla 12 fosse stata ritombata era stata proposta dalla contribuente per la prima volta solo nel giudizio d’appello. 1.1. Il motivo è infondato. In tema di processo tributario, il divieto di novain appello, ai sensi dell'art. 57 del d.lgs. n. 546 del 1992, si applica, oltre che alle domande, alle eccezioni in senso proprio, intese come lo strumento processuale con cui il contribuente, in qualità di convenuto in senso sostanziale nel giudizio di impugnazione di cartella esattoriale, fa valere un fatto giuridico avente efficacia impeditiva, modificativa o estintiva della pretesa fiscale, da cui derivano il mutamento degli elementi materiali del fatto costitutivo della pretesa ed il conseguente ampliamento del tema della decisione, implicando la deduzione di fatti che richiedono una specifica indagine, non effettuabile per la prima volta in appello (fra le tante, Sez. 5, Sentenza n. 27562 del 30/10/2018). Nel caso di specie, per come si evince dal contenuto del ricorso introduttivo (i cui passaggi –pagg. 4-5 - sono stati trascritti dalla contribuente a pag. 6 del controricorso), sin dal primo grado di giudizio la [OSCURATO:SOCIETA]. aveva evidenziato che “sull’area di proprietà della Società ed oggetto di ritombamento a seguito dell’esaurimento della cava (identificata in catasto al Foglio 7) non esiste alcuna costruzione e/o manufatto”, chiarendo ulteriormente, con la memoria depositata sempre in primo grado,che l’area in oggetto, essendo ormai esaurita, era stata ritombata e, quindi, non aveva più alcuna potenzialità edificatoria e che vi era il “totale divieto di edificazione sull’area ritombata di cui al Foglio 7”. La contribuente si è solo limitata a documentare, attraverso il verbale di sopralluogo del 14.10.2003, che la cava era stata chiusa e regolarmente ripristinata. 2. Con il secondo motivo il ricorrente lamenta la violazione o falsa applicazione degli artt. 5 d.lgs. n. 504/1992, 59, n. 1, lett. g). d.lgs. n. 446/1997, 2697 c.c. e 115 e 116 c.p.c., con riferimento all’art. 360, comma 1, n. 3), c.p.c., per aver la CTR rideterminato l’imposta dovuta senza tener conto dei valori delle aree fabbricabili contenuti nella delibera del Consiglio Comunale n. 23/2007, mai modificati dall’ente impositore. 3. Con il terzo motivo la ricorrente lamenta la nullità della sentenza per violazione degli artt. 113, 114 e 116 c.p.c., 2697, 2727 e 2729 c.c., 62 d.lgs. n. 546/1992, art. 5 d.lgs. n. 504/1992 e 59, n. 1, lett. g), d.lgs. n. 446/1997, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4), c.p.c., per aver la CTR deciso di superare il valore presuntivo della delibera n. 23/2007, in difetto di idonea prova contraria, basando la propria decisione sui valori indicati nella delibera n. 174/2008, nonostante quest’ultima non fosse mai stata approvata dal Consiglio Comunale e costituisse il prodotto di una scelta politica, e non tecnica, della [OSCURATO:PERSONA]. 4. I motivi, da trattarsi congiuntamente, siccome strettamente connessi, sono fondatiper quanto di ragione. L'art. 59 (Potestà regolamentare in materia di imposta comunale sugli immobili) del d.lgs. n.446 del 1997 prevede che «1. Con regolamento adottato a norma dell'articolo 52, i comuni possono: (...) g) determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine della limitazione del potere di accertamento del comune qualora l'imposta sia stata versata sulla base di un valore non inferiore a quello predeterminato, secondo criteri improntati al perseguimento dello scopo di ridurre al massimo l'insorgenza di contenzioso (...)». Né l'art. 59 né l'art. 52 dal primo richiamato indicano di quale organo comunale sia la competenza ad emanare tali regolamenti, per cui è necessario il riferimento alle norme generali di cui al d.lgs. n. 267 del 2000 che costituisce il testo unico in tema di ordinamento degli enti locali. Ai sensi dell'art. 42, comma 2, lett. f), del TU, per la parte che qui rileva, il Consiglio comunale ha competenza limitatamente alla "istituzione e ordinamento dei tributi, con esclusione della determinazione delle relative aliquote; disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi"; l'art. 48, comma 2, definisce invece la competenza residuale della Giunta, precisando che: " La giunta compie tutti gli atti rientranti ai sensi dell'articolo 107, commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del sindaco o del presidente della provincia o degli organi di decentramento.". Resta quindi da verificare se l'adozione dei regolamenti di cui all'art. 49 del d.lgs. n. 446 del 1997 attenga o meno alla istituzione ed all'ordinamento dei tributi, rientrando in caso di risposta positiva nella competenza esclusiva del Consiglio comunale di cui all'art. 42 del d.lgs. n. 267 del 2000, ed in caso di risposta negativa in quella residuale della Giunta. Ebbene la giurisprudenza di questa Corte ha già chiarito con sentenza n. 16702 del 27 luglio 2007 (conformi Cass. n. 9216 del 2007, n. 24504 del 2009; n. 15555 del 2010; n. 1661 del 2013; n. 5068 del 2015; n. 15312 del 2018; Cass. n. 27572 del 30/10/2018) che "In tema di imposta comunale sugli immobili (I.C.I.), poiché l'art. 59, primo comma, lett. g), del d.lgs. n. 446 del 1997 riconosce al consiglio comunale la facoltà di "determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine della limitazione del potere di accertamento del comune qualora l'imposta sia versata sulla base di un valore non inferiore a quello predeterminato", i regolamenti comunali adottati in proposito, ai sensi dell'art. 52 del medesimo d.lgs., pur non avendo natura imperativa, sono assimilabili agli studi di settore, nel senso che si tratta di fonti di presunzioni dedotte da dati di comune esperienza idonei a costituire supporti razionali offerti dall'amministrazione al giudice, ed utilizzabili, quali indici di valutazione, anche retroattivamente, analogamente al c.d. redditometro. Di tale potere può fare uso la Giunta comunale, cui la competenza in materia di I.C.I., già del Consiglio comunale, è stata riassegnata dal d.lgs. n. 267 del 2000". Sul punto è stato ulteriormente precisato che, in difetto di esercizio del potere regolamentare erga omnesda parte del Consiglio comunale, e quindi di adozione di un atto idoneo a rivestire la forza ed il valore di fonte normativa secondaria, non può ritenersi preclusa per ciò stesso all'ente locale, attraverso l'organo di governo, lo svolgimento di una attività ricognitiva a fini statistici (trattandosi di attività strumentale all'esercizio delle funzioni di programmazione ed amministrative) dei valori commerciali degli immobili situati nel territorio comunale - individuati secondo criteri omogenei per "zone territoriali", per "caratteristiche tipologiche uniformi", per "destinazione urbanistica"-desunti da ricerche di settore ovvero dai dati rilevati dalle CCIAA o dalle stime del "Borsino immobiliare", rientrando anche tale attività di rilevazione statistica nelle competenze istituzionali del Comune - ente autonomo politico a fini generali - , e non essendo individuabile in tale materia, certamente non riconducibile alla materia concernente la "istituzione e l'ordinamento dei tributi, una riserva di legge a favore dell'organo consiliare (cfr. Cass. n. 13105 del 2012). Anche di recente questa Sezione (Sez. 5, Ordinanza n. 11073 del 2019) ha ribadito che “in tema di impostacomunale sugli immobili (ICI), la delibera con cui la giunta municipale provvede, ai sensi dell'art. 52 della legge n. 446 del 1997, ad indicare i valori di riferimento delle aree edificabili, come individuati dall'ufficio tecnico comunale sulla base di informazioni acquisite presso operatori economici della zona, è legittima, costituendo esercizio del potere, riconosciuto al consiglio comunale dall'art. 59, lett. g), della legge n. 446 cit. e riassegnato alla giunta dal d.lgs. n. 267 del 2000, di determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine della delimitazione del potere di accertamento del comune qualora l'imposta sia versata sulla base di un valore non inferiore a quello predeterminato, e, pur non avendo natura imperativa, integra una fonte di presunzioni dedotte da dati di comune esperienza, idonei a costituire supporti razionali offerti dall'Amministrazione al giudice, ed utilizzabili, quali indici di valutazione, anche retroattivamente (Sez. 5, Sentenza n. 15555 del 30/06/2010), per l'Amministrazione ed il giudice, con funzione analoga agli studi di settore (Sez. 5, Sentenza n. 5068 del 13/03/2015; conf. Sez. 6 -5, n. 15312 del 12/06/2018). È evidente che differenti saranno gli effetti giuridici prodotti dal regolamento valevole erga omnes (ed attributivo ai cittadini - contribuenti di situazioni giuridiche direttamente tutelabili: interesse a non essere assoggettato ad accertamento tributario nel caso di indicazione di una base imponibile non inferiore a quella predeterminata in via generale dal Comune) ed invece prodotti dalla delibera di Giunta ove limitata a dettare direttive o norme c.d. interne, e quindi rivolta esclusivamente agli uffici amministrativi comunali e diretta a fornire in via generale criteri uniformi che i funzionari accertatori devono seguire nell'espletamento dei propri compiti lavorativi. In ragione di tale quadro normativo questa Corte (Cass. n. 27572 del 30/10/2018) ha affermato il principio, condiviso dal Collegio, secondo cui «In tema di ICI, sebbene il potere di determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili sia attribuito, dall'art. 59, comma 1, lett. g), del d.lgs. n. 446 del 1997, al consiglio comunale, lo stesso può essere esercitato anche dalla giunta, cui il d.lgs. n. 267 del 2000 ha assegnato la competenza in materia di ICI, atteso che i regolamenti adottati nell'esercizio di tale potere non hanno natura impositiva, trattandosi di mere fonti di presunzioni dedotte da dati di comune esperienza, idonei a costituire supporti razionali offerti dall'amministrazione al giudice, utilizzabili quali indici di valutazione». Del resto, le recenti pronunce delle Corte n. 17006/21, 33668/22, 33669/22, 33680/21 , 33851/22, in fattispecie perfettamente analoga a quella in esame,hanno statuito quanto segue : Merita aggiungere con riguardo alla delibera della giunta (n. 174 del 2008), che non ha alcuna incidenza l’eccezione della controricorrente per cui detta del ibera non sarebbe stata recepita dal consiglio comunale. Non solo infatti, come la Corte ha già avutomodo di affermare, “in tema di ICI, sebbene il potere di determinareperiodicamente e per zone omogenee i valori venali in comune commercio dellearee fabbricabili sia attribuito, dall’art. 59 comma 1, lett. g), del d.lgs. n. 446del 1997, al consiglio comunale, lo stesso può essere esercitato anche dallagiunta, cui il d.lgs. n. 267 del 2000 ha assegnato la competenza in materia diICI, atteso che i regolamenti adottati nell’esercizio di tale potere non hannonatura impositiva” (Cass. n. 27572/2018), ma, nel caso di specie, la deliberadi giunta – quand’anche potesse dirsi emessa da organo non competente – sarebbe nondimeno elemento potenzialmente idoneo– e che, quindi, avrebbe dovuto essere preso in esame dalla CTR - , alla stregua di stima prodotta dal contribuente per superare la ridetta presunzione “hominis”. 4.1. Va dunque ritenuto che correttamente la CTR abbia posto alla base della propria decisione la delibera n. 174/2008 adottata dalla Giunta comunale (con la quale era stato attribuito alla “zona estrattiva” un valore di euro 7,82 mq, in luogo di quello di euro 54,75 mq applicato con l’atto impositivo sulla base della delibera n. 23/2007 del Consiglio Comunale), trattandosi di una fonte di presunzione dell’effettivo valore delle aree estrattive. Tuttavia, la CTR non avrebbe potuto invitare l’ente impositore a rideterminare l’entità dell’imposta sulla base del solo parametro (avente, ripetesi, valenza presuntiva) indicato nella delibera giuntale del 2008(a sua volta, basato esclusivamente sull’indice di edificabilità), atteso che, ai sensi del quinto comma dell’art. 5 del d.lgs. n. 504/1992,per le aree fabbricabili, il valore è costituito da quello venale in comune commercio al primogennaio dell'anno di imposizione, avendo riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all'indice di edificabilità (l’unico tenuto presente nella menzionata delibera), alla destinazione d'uso consentita, agli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche. 5. Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso merita accoglimento, per quanto di ragione, con riferimento al secondo e al terzo motivo. Ne consegue che la sentenza impugnata va cassata e la causa rinviata, anche per le spese del presente giudizio, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio. P.Q.M. La Corte - accoglie, nei limiti di cui in motivazione, il secondo ed il terzo motivo del ricorso, rigetta il primo, cassa la sentenza impugnata con riferimento ai motivi accolti e rinvia la causa, anche per le