Cassazione n. 17097/2024

5/2024 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.6225/2023 R.G. proposto da : B.F. SUD -SRL, elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA] 5, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che larappresenta e difende -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA]'OROLOGIO 7, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che lo rappresenta e difende -controricorrente- nonchécontro AUTORITA' [OSCURATO:PERSONA]'[OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO. (ADS80224030587) che la rappresenta e difende -controricorrente- nonchécontro REGIONE LAZIO, elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA], 27, nella sede dell’Avvocatura regionale , presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che larappresenta e difende -controricorrente- e nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] S.R.L. -intimato- avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 7702/2022 depositata i l 05/09/2022. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28/05/2024 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:SOCIETA] (di seguito BF) con ricorso depositato in data 28 febbraio 2010 impugnava davanti al TAR del Lazio la delibera n. 841 del 13 novembre 2009, con cui la Giunta della Regione Lazio aveva approvato la Variante Generale al PRG adottata dal Comune di [OSCURATO:PERSONA], facendo proprie le considerazioni espresse dal [OSCURATO:PERSONA] per il Territorio, ed era stata impedita la concreta edificabilità di zone già dichiarate edificabili fino a che non fossero state realizzate interamente le opere di difesa attive e passive del fiume Tevere. 2. In punto di fatto, la ricorrente deduceva di essere proprietaria nel Comune di [OSCURATO:PERSONA] di un appezzamento di terreno rientrante: -in zona F3 del PRG approvato con DGRL n. 66/1976, con un indice fondiario di 3 mc/mq, con edificabilità condizionata alla preventiva approvazione di piani attuativi; l’area era stata assoggettata a due diversi strumenti di pianificazione attuativa approvati e convenzionati, che prevedevano la realizzazione di 300 alloggi su pilotis destinati a personale militare dello Stato e la realizzazione di un centro di stoccaggio interregionale con servizi privati; - in zona B del Piano di Bacino – 1° [OSCURATO:PERSONA] – P.S.1 “Aree soggette a rischio di esondazione nel tratto del Tevere compreso tra Orte e [OSCURATO:PERSONA]”,approvato nel 1998 dall'Autorità di Bacino del fiume Tevere. 2.1. Per effetto della variante al PRG, di cui alle deliberazioni consiliari del Comune di [OSCURATO:PERSONA] n. 47 del 14-15 aprile 1999 en. 126 del 21 dicembre 2000, la proprietà della BF acquisiva la destinazione urbanistica F8, con decremento dell'indice fondiario a 1,5 mc/mc; su proposta della BF, il C omune , convocata apposita Conferenza di servizi, adottava, con delibera del 21 aprile 2005, una variante del P.I.I. (P rogramma I ntegrato di I ntervento ) per la riqualificazione urbanistica e ambientale della zona prevedendo la possibilità di due grandi strutture miste industriali/commerciali; la Regione esprimeva parere positivo (n. 23121/2009) sotto il profilo paesaggistico e urbanistico “fermo restando il parere di eventuale competenza dell'Autorità di Bacino”. 2.2. L’Autorità di Bacino , nel parallelo pro cedimento di approvazione della Variante G enerale al PRG , esprimeva parere (n. 397/C del10 febbraio 2009) con cui evidenziava la necessità, prima di dare corso alla variante, di “definire il quadro di riferimento e sviluppo progettuale ed esecutivo delle opere per la messa in sicurezza dello Scalo”, riportandosi a quanto già espresso dal [OSCURATO:PERSONA] per il Territorio. 2.3. [OSCURATO:PERSONA],con la delibera di Giunta n. 841/2009,faceva propriele considerazioni del [OSCURATO:PERSONA] per il Territorio e, con riferimento a [OSCURATO:PERSONA], rappresentava di poter confermare solo “le attuali previsioni del vigente PRG e delle sue parziali varianti già approvate, se sostenute da apposito parziale parere idraulico , nonché dei piani particolareggiati in corso di attuazione, e fatti salvi secondo le norme del P.S.1,con il conforto di precedenti pareri e nulla osta idraulici e per interventi che per la loro natura risultano già in sicurezza (asciutti per orografia) ovvero che non comportano incrementi rispetto a quanto già assentito”. 3. In punto di diritto, BF deduceva che la suddetta delibera regionale aveva sottoposto l’area ad una condizione sospensiva che ne impediva l’edificabilità in concreto, pur trattandosi di zone già dichiarate edificabili. 4. Chiedeva, pertanto, l’annullamento della delibera e il risarcimento dei danni. 5. Con motivi aggiunti, notificati in data 11 giugno 2019, BF deduceva l’avvenuta stipula, in data 2 ottobre 2017,di un contratto preliminarecon la [OSCURATO:PERSONA] (di seguito: Prologis) di cessione di quote della società , subordinato alla condizione sospensiva dell’ottenimento del titolo abilitativo per la realizzazione di un edificio a destinazione industriale. 5.1. La suddetta società aveva presentato progetto di variante al PRG del Comune di [OSCURATO:PERSONA], il quale aveva dichiarato l’interesse pubblico al progetto, chiedendo alla Regione Lazio la riperimetrazione del vincolo di esondazione nei territori di [OSCURATO:PERSONA] S calo ; convocata la Conferenza di servizi, l’Autorità di Bacino distrettuale dell'Appennino centrale si esprimeva in senso favorevole con la prescrizione che venissero realizzate e collaudate, anteriormente al rilascio del certificato di agibilità del fabbricato,tutte le opere di difesa idraulica ritenute indispensabili ai fini della messa in sicurezza della “Media valle del Tevere a salvaguardia della città di Roma (I stralcio - lotto 2)”. 5.2. Il Comune di [OSCURATO:PERSONA], in esito alla procedura, adottava determinazione motivata di conclusione positiva della Conferenza di servizi sulla base delle posizioni prevalenti (n. 805 del 20 novembre 2018); l’efficacia della determinazione era tuttavia subordinata alla realizzazione delle prescrizioni indicate dalle Amministrazioni partecipanti, sì da comportarne la sospensione dell’efficacia. 5.3. BF, rimasta estranea alla suddetta procedura, denunziava di aver preso conoscenza del provvedimento conclusivo solo per il tramite della Prologis, che aveva espresso la volontà di recedere dal preliminare di cessione delle quote considerando l’investimento non più remunerativo. 5.4. Da ciò la richiesta, con i motivi aggiunti,di annullamento della determinazione n. 805/2018 e degli atti connessi e di risarcimento dei danni. 6. Nella resistenza del Comune di [OSCURATO:PERSONA], della Regione Lazio e dell’Autorità di Bacino, il TAR rigettava il ricorso, dichiarando irricevibili i motivi aggiunti. 7. L’impugnazione di BF era rigettata dal Consiglio di Stato con la sentenza in epigrafe. 7.1. Il Consiglio di Stato, in particolare, riteneva che la deliberazione regionale n. 841/2009 integrasse non già una approvazione condizionata ma un diniego di approvazione «delle previsioni diverse da quelle “mera conferma delle vigenti”, essendo queste “le uniche realizzabili secondo le prescrizioni dell’Autorità di bacino del [OSCURATO:PERSONA] nel parere del Comitato tecnico del 4.2.2008”», da cui l’irrilevanza della lamentata mancata acquisizione del parere dell’Ufficio speciale del Genio civile per il Tevere e l’[OSCURATO:PERSONA], nonchédel parere favorevole espresso dall’A.r.d.i.s . (Agenzia regionale per la difesa del suolo, succeduta all’Ufficio speciale per il Tevere e l’[OSCURATO:PERSONA]) sul Piano integrato di intervento presentato, trattandosi di piano mai approvato. Riteneva, infine, che correttamente i motivi aggiunti fossero stati dichiarati irricevibili. 8. BF ricorre per cassazione con tre motivi, poi illustrato con memoria. 9. Resistono con autonomi controricorsi il Comune di [OSCURATO:PERSONA], la Regione Lazio e l’Autorità di Bacino; Prologis è rimasta intimata. 10. Il Procuratore generale ha presentato conclusioni scritte, chiedendo dichiararsi l’inammissibilità del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il primo motivo denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 1, e 362 cod. proc. civ., “difetto di giurisdizione per violazione dei limiti esterni, con appropriazione di funzioni proprie della PA” “contrasto tra la volontà espressa dalla Regione Lazio nella DGR 841/09 e il contenuto sostanziale della pronuncia gravata”; impugna, in particolare, i considerati in diritto nn. 8, 9, 11, 11.1 , 14 e “ denuncia violazione degli articoli 112 c.p.c., 1, 2, 3 e 7 c.p.a. per contrasto con gli articoli 111, 103, 3, 24 Cost. nonché 47 della C arta dei diritti fondamentali UE”. 1.1. Il Consiglio di Stato, nell’interpretare la delibera regionale impugnata, avrebbe fornito una soluzione che “non corrisponde con nessuna delle linee difensive delle parti pubbliche convenute” e “contrasta con prepotenza con la stessa lettera del provvedimento amministrativo”,finendo per sostituire “il volere della Regione Lazio … con il proprio intendimento” “irrimediabilmente travalicando i limiti posti dall’ordinamento alla propria giurisdizione”. 2. Il secondo motivo denuncia “difetto di giurisdizione per grave irregolarità nella composizione del collegio. Violazione artt. 1, 2, 3, 6 c.p.a., 3, 24, 111 Cost.”posto che: 1) componeva il collegio giudicante la dott.ssa [OSCURATO:PERSONA], già relatrice in fase istruttoria in primo grado innanzi al TAR Lazio; 2) poche settimane prima dell’udienza il presidente del collegio era stato sostituito (dottor [OSCURATO:PERSONA] in luogo della dott.ssa [OSCURATO:PERSONA]), in violazione dei criteri di sostituzione. 3. Il terzo motivo denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 1, e 362 cod. proc. civ., “difetto di giurisdizione per violazione dei limiti interni con rifiuto di giustizia”, impugnando i “considerati in diritto n. 10.5, 11.2, 11.3, 11.4, 11.5, 11.6, 11.7, 12, 12.1, 12.2, 12.3, 13, 14 per error iuris: violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3 C .p.a, art.5 PS1 di cui al DPCM 03 / 09 / 1998 in coord . con gli articoli 7 e 10 LU, nonché violazione della l. 183 / 19 8 9 e del Dlgs 152 / 2006 in riferimento agli articoli 42 97 Cost.nonché degli artt. 1372 , 2043 c.c., 112 c.p.c., nonché art . 3 , 7, 9, 14, 14 quater l. 241 / 90 per contrasto con 111, 103, 3, 24 C ost e art 47 C arta dei diritti fondamentali UE, nonché falsa interpretazione degli atti di causa, in particolare del contenuto precettivo del verbale del comitato tecnico dell’Autorità di Bacino del fiume Tevere richiamato nel parere 397/C del 10/02/2009, nonché della determina conclusiva della conferenza P rologis del 22/11/2018 e conseguente rifiuto di giurisdizione in relazione ai motivi di diritto sub d1, d2, d3, d4, d5, e d6, articolati nell'atto d'appello”. 3.1. Il Consiglio di Stato, nel ritenere che la delibera regionale n. 841/2009 non costituiva atto di approvazione condizionato ma diniego, avrebbe statuito in “totale carenza di motivazione e totale assenza di analisi delle censure di appello”, realizzando un rifiuto di giurisdizione. 4. Preliminarmente occorre precisare che, nel presente giudizio, non si pone una questione, formale, di “doppia conforme” quale limite alla proposizione del ricorso e delle censure in diritto. 4.1. La limitazione alla proponibilità del ricorso per cassazione, prevista originariamente dall’art. 348 ter, quinto comma, cod. proc. civ. (ed ora trasfusa nel quarto comma dell’art. 360 per effetto dell’art. 3, comma 27, d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 149), riguarda esclusivamente il vizio ex art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., ossia di “omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti”, nella specie non formulato, né comunque in sé proponibile inpunto di giurisdizione. 4.2. Resta pertanto disattesa l’eccezione di inammissibilità del controricorrente [OSCURATO:PERSONA], sollevata, peraltro, in relazione alle deduzioni sub lett. c1) del ricorso stesso. 5. Tuttavia, il ricorso è parimenti inammissibile. 5.1. Appare opportuno premettere che, secondo il consolidato orientamento di queste Sezioni Unite, l’eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile con il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, va riferito alle sole ipotesi di difettoassoluto di giurisdizione - che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (cosiddetta invasione osconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento) -, nonché didifetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudiceabbia violato i cd. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici, senza che tale ambitopossa estendersi, di per sé, ai casi di sentenze “abnormi”, “anomale” ovvero di uno “stravolgimento” radicale delle norme di riferimento (tra le altre, S ez. U, n. 8311/2019; S ez. U, n. 19675/2020; Sez.U, n. 15573/2021; Sez. U, n. 11549/2022; S ez . U, n. 14301/2022; da ultimo Sez. U, n. 23532/2023). Ne deriva che tale vizio non è configurabile per errores in procedendo o in iudicando, i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo (tra le molte, successivamente alla sentenza n. 6 del 2018 della Corte costituzionale, v. Cass., Sez. U, n. 7926/2019, Cass., S ez . U, n. 8311/2019, Cass., Sez.U, n. 29082/2019, Cass., Sez. U, n. 7839/2020, Cass., S ez . U, n. 19175/2020, Cass., Sez. U, n. 18259/2021, Cass. S ez . U, n. 31311/2021, Cass. Sez.U, n. 19341/2022). 5.2. Quanto alla dedotta violazione di norme unionali o della CEDU, invocate nel primo e terzo motivo (peraltro in carenza di specifica articolazione), va parimenti sottolineato che, secondo il recente ma consolidato orientamento di questa Corte, del tutto coerente con gli arresti della Corte di giustizia (sentenza 21 dicembre 2021, [OSCURATO:PERSONA], in C-427/20), la negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall’erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111, comma ottavo, Cost., atteso che l’interpretazione delle norme di diritto costituisce il propriumdella funzione giurisdizionale e non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, da parte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (Sez.U, n. 32773/2018; Sez.U, 10087/2020; Sez. U, n. 19175/2020 , Sez. U , n. 18882/2022 ). 6. I n tale ambito si collocano i motivi primo e terzo, che, come emerge univocamente dalla stessa formulazione, mirano in realtà a censurare le modalità di esercizio della funzione giurisdizionale e, anzi, a contestare sia l’attività di interpretazione delle norme , sia la valutazione degli atti operata dal giudice, attingendo le scelte ermeneutiche e processuali operate dal giudice, sicché resta estraneo al sindacato delle Sezioni Unite la verifica sulla delimitazione interna dell'ambito di un plesso giurisdizionale dal medesimo concretamente operata, postoche un controllo siffatto involgerebbe un inammissibile sindacato suilimiti interni a quella stessa giurisdizione. 6.1. Ne deriva, in particolare, che esula dal sindacato di questa Corte l’attività di interpretazione degli atti amministrativi oggetto di impugnazione per come operata dal Consiglio di Stato, esegesi che risponde al propriumdell’attività giurisdizionale, nella specie mirata, in evidenza,solo ad accertare il contenuto dell’atto e non a sostituire la scelta effettuata dall’Amministrazione con autonome valutazioni di opportunità o convenienza. Del pari, la censura basata sull’asserita assenza di motivazione della sentenza ola carente decisione sulle doglianze proposte in appello non può essere esaminata in questa sede in quanto noncompresa nei limiti del sindacato delle Sezioni Unite della Corte dicassazione. 6.2. Il Consiglio di Stato, in ogni caso, ha adeguatamente esposto le ragioni della decisione, che discendono dall’ articolato esame dei rapporti tra i diversi piani territoriali (Piano di Bacino, PRG)e del dato letterale dell’atto impugnato, per cui l’approvazione riguardava solo le previsioni che erano “mera conferma delle vigenti” poiché queste erano “le uniche realizzabili secondo le prescrizioni”, mentre l’approvazione delle ulteriori modifiche dello strumento generale del Comune di [OSCURATO:PERSONA] restava rinviata successivamente “alla definizione e attivazione degli interventi per la messa in sicurezza”. 7. Parimenti inammissibile è il secondo motivo. 7.1. Ilprimo profilo (l’asserita partecipazione in sede istruttoria in primo grado di un componente del collegio)è, sotto un primo versante, inammissibile poiché quando «si contesti la eventuale partecipazione al collegio giudicante di un magistrato che avrebbe dovuto astenersi» la censura verte in tema di violazione di norme processuali«come tale esorbitante dai limiti del sindacato delle Sezioni Unite, atteso che la carenza di giurisdizione in relazione all'illegittima composizione dell'organo giudicante, è ravvisabile solo nelle diverse ipotesi di alterazioni strutturali dell'organo medesimo, per vizi di numero o qualità dei suoi membri, che ne precludono l'identificazione con quello delineato dalla legge» (Sez. U, n. 8951 del 18/03/2022; S ez . U , n. 27173del 15/09/2022; Sez. U, n. 36628 del 14/12/2022). Inoltre, nella concreta vicenda, sotto un secondo versante, neppure era configurabile un dovere di astensione: l’asserita partecipazione in primo grado aveva riguardato solo la fase istruttoria e non il momento decisionale (v. Cass. n. 23520 del 18/11/2016, secondo cui«L'obbligo di astensione imposto dall'art. 51, n. 4, c.p.c., la cui violazione, ove oggetto di deduzione mediante rituale istanza di ricusazione, è causa di nullità della sentenza, va circoscritto alla sola ipotesi in cui il giudice abbia partecipato alla decisione del merito della controversia in un precedente grado di giudizio, e non può estendersi al caso in cui questi si sia limitato ad istruire la causa in primo grado senza deciderla, oppure abbia ivi reso una pronuncia relativa alle deduzioni probatorie, trovandosi, poi, a conoscerne in grado di appello, trattandosi di provvedimento tipicamente ordinatorio, privo, pertanto, di qualunque efficacia decisoria.»; v. anche Cass. n. 25487 del 21/09/2021; Cass.n. 32837 del 8/11/2022); a maggior ragione, dunque, la questione resta estranea alla giurisdizione. 7.2. Inammissibile è anche il secondo profilo in quanto: -la censura è meramente ipotetica e carente di specificità; -la deduzione è articolata su un’eventuale violazione delle regole tabellari in ordine alla designazione del sostituto, sicché, in ogni caso, è inidonea a determinare un'alterazione qualitativa o quantitativa del collegio giudicante ovvero una totale carenza di legittimazione di uno o più dei suoi componenti o, anche,una assoluta inidoneità degli stessi e da comportare una non coincidenza dell'organo giurisdizionale con quello delineato dalla legge. 8. Il ricorso va pertanto dichiarato inammissibile. 9. Le spese, regolate per soccombenza, sono liquidate come in dispositivo. P.Q.M. La Corte, a Sezioni Unite,dichiara inammissibile il ricorso. Condanna la ricorrent e al pagamento delle spese del giudizio, che liquida, in favore di ciascuno dei controricorrenti, in complessive € 6.000,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito quanto all’Autorità di Bacino distrettuale dell'Appennino centralee oltre – per ciascuna delle altre parti, Comune di [OSCURATO:PERSONA] e Regione Lazio –a € 200,00 per esborsi, alle spese forfettarie nella misura del 15% e agli accessori di legge. Ai sensi