Cassazione n. 10196/2023

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 10039-2022 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], in qualità di amministratrice e legale rappresentante della società [OSCURATO:PERSONA] S.A.S., elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 35/B, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente della Giunta pro tempore, rappresentata e difesa dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, presso la quale è domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12; -resistente - nonché contro [OSCURATO:PERSONA] N. 2 LANCIANO -VASTO – CHIETI; e nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] nella qualità di titolare dell'omonima Farmacia; [OSCURATO:PERSONA] C.S.A.S.; [OSCURATO:PERSONA] nella qualità di titolare dell'omonima Farmacia; [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA]. -intimati - avverso la sentenza n. 8759/2021 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 31/12/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 10/01/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA].ssa [OSCURATO:PERSONA] ha impugnato per cassazione, ai sensi degli artt. 111, comma 8, Cost. e 362 c.p.c., la sentenza del Consiglio di Stato n. 8759/2021 che ha rigettato l’impugnativa dalla stessa proposta avverso la sentenza del T.A.R. di Pescara n. 458/2014. 2. [OSCURATO:PERSONA].ssa Russo, titolare della [OSCURATO:PERSONA] presso il comune di Francavilla al Mare, aveva adito la giustizia amministrativa chiedendo l’annullamento dei seguenti atti: a) la deliberazione n. 113 del 20 aprile 2012, con la quale la Giunta municipale di Francavilla al Mare aveva istituito la sede farmaceutica n. 7; b) il parere espresso nella riunione del 19 aprile 2012 dal Servizio farmaceutico territoriale della A.s.l. di Chieti; c) la deliberazione della Giunta regionale d’[OSCURATO:PERSONA] n. 775 del 26 novembre 2012, nella parte in cui era stata prevista l’assegnazione della predetta nuova sede farmaceutica n. 7 di Francavilla al Mare (atto impugnato coi motivi aggiunti) . 2.1. Il Consiglio di Stato,per quanto qui ancora interessa, ha, in primo luogo, escluso la fondatezza della doglianza con cui la ricorrente aveva lamentato la mancata previa acquisizione del parere obbligatorio dell’Ordine dei Farmacisti di Chieti, sottolineando come l’art. 11, comma 2, del decreto legge 24 gennaio 2012 n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 24 marzo 2012 n. 27, imponesse che l’Ordine dei farmacisti fosse soltanto “sentito”, senza richiedere la formulazione, da parte del medesimo, di un formale contributo consultivo. Detto adempimento, secondo il Consiglio di Stato, era stato assolto, in quanto l’Ordine dei Farmacisti di Chieti aveva partecipato alla riunione indetta dal Comune di Francavilla al Mare; esso, quindi, era stato messo nella condizione di esprimersi in ordine alla scelta della nuova sede farmaceutica, a nulla rilevando che in detta riunione il medesimo, incurante dell’incombente scadenza dei termini procedimentali, si fosse riservato di inviare una relazione successivamente. 2.2. In secondo luogo, il Consiglio di Stato ha giudicato infondata la doglianza relativa alla allocazione della nuova sede farmaceutica, sottolineando come il citato articolo 11 d.l. n. 1/2012 affidasse alle amministrazioni municipali il compito di individuare le zone ove collocare le farmacie; come la distribuzione dei residenti sul territorio non rappresentasse un profilo decisivo (diversi essendo i fattori che vengono in considerazione ai fini della scelta di una nuova sede farmaceutica); come la finalità-esigenza di poter servire meglio e adeguatamente aree isolate e/o scarsamente abitate andasse necessariamente coniugata con quella di garantire la maggiore accessibilità al servizio farmaceutico da parte della maggioranza degli abitanti del Comune. Il Consiglio di Stato ha quindi affermato che la scelta sull’allocazione delle farmacie rientra nell’ampia discrezionalità dell’Amministrazione, non sindacabile dal giudice amministrativo se non nel caso di travisamenti, pretestuosità o irrazionalità. Nella sentenza impugnata, inoltre, si sottolinea come la scelta dell’Amministrazione comunale sia in concreto rispettosa del criterio demografico (“una farmacia ogni 3300 abitanti”) previsto dalla legge n. 2/2012 e risulti corroborata dagli elementi istruttori allegati alla stessa delibera impugnata n. 113/2012. 3. Avverso la suddetta sentenza del Consiglio di Stato la Dr.ssa Russo ha proposto ricorso per cassazione sulla scorta di due motivi. 3.1. Degli intimati, il solo Comune di Francavilla al Mare ha depositato controricorso, deducendo l’inammissibilità e/o infondatezza del ricorso, mentre la Regione [OSCURATO:PERSONA] si è costituita, a ministero dell’Avvocatura dello Stato, ai soli fini della partecipazione all’eventuale discussione orale. 4. La causa è stata discussa nella camera di consiglio del 10 gennaio 2023, per la quale non sono state depositate memorie. 5. Entrambi i motivi di ricorso denunciano l’eccesso di potere giurisdizionale da parte del Consiglio di Stato e deducono lo sconfinamento nella sfera di attribuzioni riservata al legislatore da parte del giudice amministrativo. 5.1. Con il primo motivo, riferito alla statuizione riassunta nel paragrafo 2.1 che precede, si argomenta preliminarmente che l’art.11 del d.l. 1/2012, là dove dispone che l’Ordine dei farmacisti competente per territorio debba essere “sentito”, postulerebbe la necessità dell’acquisizione del relativo parere. Sulla scorta di tale premessa la ricorrente sostiene che il Consiglio di Stato, escludendo l’obbligatorietà del parere dell’Ordine dei Farmacisti e degradando tale parere a mero orpello del procedimento di localizzazione delle farmacie, avrebbe definito il giudizio mediante una norma da lui stesso creata, così invadendo la sfera di potestà riservata al Legislatore. 5.2. Con il secondo motivo di ricorso, riferito alla statuizione riassunta nel paragrafo 2.2 che precede, si assume preliminarmente che, per il disposto dell’art. 11 del d.l. 1/2012, l’amministrazione municipale, nell’allocazione delle sedi farmaceutiche, non dovrebbe tener conto del solo criterio demografico ma dovrebbe «garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA]». Sulla scorta di tale premessa la ricorrente sostiene che il Consiglio di Stato - affermando che il Comune pote va legittimamente fondare la propria determinazione sulla localizzazione delle farmacie sul solo criterio demografico, senza dover necessariamente garantire anche le esigenze di assistenza farmaceutica degli abitanti delle zone meno popolate - non avrebbe interpretando l’art 11 del d.l. 1/2012 ma avrebbe riscritto il testo normativo. 6. I motivi di ricorso sono entrambi inammissibiliperché si risolvono nella denuncia di errores in iudicando del Consiglio di Stato, non censurabili con il ricorso per cassazione ex art. 111, u.c., Cost.. 6.1. Va qui ricordato l’insegnamento della Corte Costituzionale, che, nella sentenza n. 6 del 18 gennaio 2018, afferma: «L'eccesso di potere giudiziario, denunziabile con il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, come ̀ sempre stato inteso, sia prima che dopo l'avvento della Costituzione, va riferito, dunque, alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, e ciò̀̀ quando il Consiglio di Stato o la Corte dei conti affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all'amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non può̀ formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); nonché́a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici. Il concetto di controllo di giurisdizione, cos̀ delineato nei termini puntuali che ad esso sono propri, non ammette soluzioni intermedie, come quella pure proposta nell'ordinanza di rimessione, secondo cui la lettura estensiva dovrebbe essere limitata ai casi in cui si sia in presenza di sentenze "abnormi" o "anomale" ovvero di uno "stravolgimento", a volte definito radicale, delle "norme di riferimento". Attribuire rilevanza al dato qualitativo della gravità del vizio ̀ , sul piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriero di incertezze, in quanto affidato a valutazioni contingenti e soggettive. Alla stregua del cos̀ precisato ambito di controllo sui "limiti esterni" alla giurisdizione non ̀ consentita la censura di sentenze con le quali il giudice amministrativo o contabile adotti una interpretazione di una norma processuale o sostanziale tale da impedire la piena conoscibilità del merito della domanda» (§§ 15, 16 e 17 del “Considerato in diritto”). 6.2. Tali principi sono stati pienamente recepiti nella recente giurisprudenza di queste Sezioni Unite, che hanno escluso che il controllo del limite esterno della giurisdizione - che l'art. 111, comma 8, Cost., affida alla Corte di cassazione - includa il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori in iudicandoo in procedendo, senza che rilevi la gravità del dedotto errore interpretativo. Detto errore, quand’anche sussistente, rimane comunque confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, in quanto l'interpretazione delle norme costituisce il proprium distintivo dell'attività giurisdizionale e non può, dunque, integrare la violazione dei limiti esterni della giurisdizione da parte del giudice amministrativo; in tal senso si vedano, tra le tante, Cass. SSUU n. 15744/19 (resa sull’impugnazione di una sentenza del Consiglio di Stato che si era pronunciata sulle stesse questioni, legate all’interpretazione dell’articolo 11 del d.l. 1/2012, esaminata nella sentenza impugnata in questo giudizio), nonché Cass. SSUU n. 27770/20 e Cass. SSUU n. 18638/22. L’eccesso di potere giurisdizionale, si è altresì precisato, non può configurarsi nemmeno quando il Consiglio di Stato, nello svolgimento della sua attività di interpretazione della disciplina, abbia dato luogo ad un provvedimento abnorme o anomalo ovvero abbia determinato uno stravolgimento delle norme di riferimento, atteso che in questi casi può profilarsi, tutt'al più, un error in iudicando , ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale (Cass. SSUUn. 36899/21). 7. Non sussistono ragioni per discostarsi da tali consolidati principi. Il ricorso va quindi dichiarato inammissibile. 8. Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo in favore del Comune di Francavilla al Mare (non in favore della Regione [OSCURATO:PERSONA], la cui costituzione è meramente formale). 9. Ai sensi dell'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1-quater all'art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002, deve darsi atto della sussistenza dei presupposti processuali dell'obbligo di versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per la stessa impugnazione. P.Q.M. La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente a rifondere alla sola amministrazione municipale controricorrente le spese del giudizio di cassazione, che liquida in € 5.000, oltre € 200 per esborsi ed oltre accessori di legge. Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di c