Cassazione n. 13658/2025

a pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 14479/2024 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in [OSCURATO:PERSONA] 6, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] che li rappresenta e difende -ricorrente- contro MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato ex lege in [OSCURATO:PERSONA], presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che lo rappresenta e difende -controricorrente- avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO MILANO n. 939/2023 depositata il 11/12/2023, RG 1086/2022. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 09/05/2025dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. I ricorrenti hanno agito in giudizio quali dipendenti del Ministero della giustizia, inquadrati nella II [OSCURATO:PERSONA] del C.C.N.L., profilo professionale di [OSCURATO:PERSONA], in servizio presso l’UNEP della Corte d’Appello di Milano. Gli stessi hanno partecipato alla procedura (alla quale veniva ammesso il personale inquadrato nel profilo di [OSCURATO:PERSONA] in servizio alla data del 14.11.2009) di riqualificazione ex art. 21 - quaterdel d.l. 83 del 2015, per l’inquadramento nella III Area di n. 662 Funzionari UNEP-F1, e si collocavano, all’esito, nella graduatoria di merito tra gli idonei. 2. Quindi,hanno agitoin giudizio dinanzi al Tribunale di Milano, nei confronti del Ministero della giustizia, ritenendo di avere diritto ad essere inquadrati nella III Area funzionale profilo professionale di Funzionario UNEP a decorrere dal 1° gennaio 2009 o, in subordine, dal 1° luglio 2019, con conseguente risarcimento del danno patrimoniale per omesso inquadramento nella suddetta A rea funzionale e per perdita di chance. 3. Costituitosi il Ministero resistendo alla domanda, il Tribunale ha rigettato il ricorso. 4. La Corte d’Appello, convenendo sulle statuizioni del Tribunale, dichiarata l’estinzione rispetto ad uno solo degli appellanti, ha rigettato l’impugnazione ditutti gli altri lavoratori. Il giudice di appello ha escluso la asserita natura perentoria del termine presente nell’art. 6, lettera g, dell’Accordo, invocato dagli appellanti, osservando chel’Accordo richiam a espressamente l’art. 21-quaterdel decreto-legge 27 giugno 2015, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 132, eche pertanto l’esaurimento della II [OSCURATO:PERSONA] è vincolato dai limiti individuati da tale norma. La Corte d’Appello ha afferma to il valore meramente programmatico dell’Accordo. Nella fattispecie, ha osservato il giudice di appello, non può essere trascurata la circostanza che l’Accordo del 26aprile 2021 ha espressamente richiamato l’art. 21-quater del decreto-legge 27 giugno 2015, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 132, e cioè una norma, come ha affermato la giurisprudenza di legittimità, che “si limita ad autorizzare una attività della P.A. nei limiti delle risorse disponibili” (cfr. Cass. , n. 16999/2023). La Corte d’Appello ha rilevato che le disposizioni invocate si inseriscono in una mera attività di programmazione (cfr. la stessa rubrica dell’art. 6 “Programmazione degli interventi dell’Amministrazione”) più complessiva in ordine alla “rimodulazione profili professionali e azioni di riqualificazione e promozione professionale del personale dell’Amministrazione giudiziaria “ (cfr. rubrica dell’Accordo “ Accordo su programmazione rimodulazione profili professionali e azioni di riqualificazione e promozione professionale del personale dell’Amministrazione giudiziaria“);non a caso le parti hanno convenuto “sull’opportunità di stabilire un incontro ogni sei mesi, a prescindere dalle sedi di confronto previste per la programmazione degli interventi di cui all’art. 6 , al fine di monitorare l’andamento e lo stato di attuazione del presente accordo“(cfr., art . 9). La Corte d’Appello ha rigettato la domanda risarcitoria correlata alla nullità delle norme del CCNL [OSCURATO:PERSONA] 2006 –2009 e del CCNI 29 luglio 2010, in mancanza di specifiche censure e della riproposizione delle argomentazioni già svolte dinanzi al Tribunale, nonchéin ragione dei principi enunciati da Cass., n. 16999 del 2023, laddove, da un lato , questa Corte ha evidenziato che i ricorrenti non avevano “allegato elementi tali da far ritenere che essi avrebbero, con ragionevole certezza, superato positivamente le selezioni in questione “,e dall’altro, in radice , che “ non può neppure essere svalutata la circostanza che …l’illegittimità degli atti compiuti derivava non dall’iniziativa unilaterale del Ministero ma dal contenuto degli accordi conclusi in sede di contrattazione integrativa“. 5. Per la cassazione della sentenza di appello ricorrono i lavoratori prospettando un motivo di ricorso, assistito da memoria. 6. Resite con controricorso l’Amministrazione. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con l’unico motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, cpc, la violazione e falsa applicazione dell’art. 21 - quater, del d.l. n. 83/2015, convertito in legge n. 132/2015, con particolare riferimento ai commi 2 e 5, nonchédell’art.6 dell’Accordo del 26 aprile 2017, recepitodal D.M. 9 novembre 2017. Assumono i ricorrenti che la sentenza impugnata dev’essere riformata poiché ha valutato erroneamente i limiti di cui all’art. 21 - quater del DL 83/ 15, e la loro compatibilità con il diritto all’inquadramento in III area rivendicato dai ricorrenti ai sensi dell’art.6 dell’Accordo sindacale del 26 aprile 2017, recepito con DM del 9 novembre 2017. [OSCURATO:PERSONA] di appello, nel richiamare le conclusioni del Giudice di prime cure ha omesso ogni valutazione in ordine alla corretta individuazione dei “limiti” contenutinell’art. 21 - quater DL 83/15 e di conseguenza la loro compatibilità con il diritto che i ricorrenti rivendicano sulla base delle intervenute norme pattizie e ministeriali. Il tenore dell’art.21-quater DL.83/15 sarebbe chiaro nel voler ricomporre i profili di cancellieri e di ufficiali giudiziari all’interno della III Area; finalità rinvenibile anche nel Piano della Performance 2016- 2019 del Ministero della Giustizia. In considerazione di ciò e ancor prima dell’approvazione definitiva delle graduatorie il Ministero della Giustizia sottoscriveva, in data 26 aprile 2017, l’Accordo sindacale con il quale, ad avviso dei ricorrenti, si impegnava non solo alla rimodulazione di alcuni profili professionali ma anche a definire le riqualificazioni giuridiche già avviate. Tale formulazione non lascerebbe dubbi circa la natura vincolante di tali impegni, ed infatti, con il Decreto Ministeriale del 9 novembre 2017, il Ministero della Giustizia recepiva integralmente tale accordo. 2.Il motivo di ricorso si incentra sull’interpretazione dell’art. 21-quater, cit., che assume rilievo rispetto alla questione del carattere perentorio o delcarattere programmatico dell’Accordo del 26 aprile 2017. Il motivo di ricorso nonè fondato. 2.1. Occorre precisare in premessa che non sussistono nella specie vizi di omessa valutazione, come anche prospettato dai ricorrenti nell’esporre le censure e le relative doglianze sono inammissibili. È applicabile alla fattispecie l’art. 360 n. 5, cod. proc. civ., nel testo modificato dalla legge 7 agosto 2012 n.134 (pubblicata sulla G.U. n. 187 dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA]), di conversione del d.l. 22 giugno 2012 n. 83, che consente di denunciare in sede di legittimità unicamente l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione fra le parti. Hanno osservato le Sezioni Unite di questa Corte (Cass. S.U. n. 19881 del 2014 e Cass. S.U. n. 8053 del 2014) che la ratio del recente intervento normativo è ben espressa dai lavori parlamentari lì dove si afferma che la riformulazione dell'art. 360 n. 5, cod. proc. civ. ha la finalità di evitare l’abuso dei ricorsi per cassazione basati sul vizio di motivazione, non strettamente necessitati dai precetti costituzionali, e, quindi, di supportare la funzione nomofilattica propria della Corte di cassazione, quale giudice dello ius constitutionis e non dello ius litigatoris, se non nei limiti della violazione di legge. Il vizio di motivazione, quindi, rileva solo allorquando l’anomalia si tramuta in violazione della legge costituzionale, “in quanto attinente all'esistenza della motivazione in sé, purché il vizio risulti dal testo della sentenza impugnata, a prescindere dal confronto con le risultanze processuali. Tale anomalia si esaurisce nella “mancanza assoluta di motivi sotto l'aspetto materiale e grafico”, nella “motivazione apparente”, nel “contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili” e nella “motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile”, non ravvisabile nella specie, esclusa qualunque rilevanza del semplice difetto di “sufficienza” della motivazione”, sicché quest’ultima non può essere ritenuta mancante o carente solo perché non si è dato conto di tutte le risultanze istruttorie e di tutti gli argomenti sviluppati dalla parte a sostegno della propria tesi. Va anche rilevato che l’ “omessoesame” va riferito ad “un fatto decisivo per il giudizio” ossia ad un preciso accadimento o una precisa circostanza in senso storico - naturalistico, non assimilabile in alcun modo a “questioni” o “argomentazioni”, come nella specie, che, pertanto, risultano irrilevanti, con conseguente inammissibilità delle censure irritualmente formulate (si v., ex multis, Cass., n. 2268 del 2022). 2.2. La vicenda oggetto del giudizio si inserisce in una evoluzione normativa e contrattuale relativa all’inquadramento e alla progressione giuridica ed economica riconosciuta agli [OSCURATO:PERSONA]. 2.3. Viene in rilievo l’art. 21-quater (Misure per la riqualificazione del personale dell'amministrazione giudiziaria) del D.L. 83/2015, che è stato inserito dalla legge di conversione n. 132 del 2015. Lo stesso (testo vigente dal 1° gennaio 2016 al 31 dicembre 2017 ) ha previsto: “Al fine di sanare i profili di nullità, per violazione delle disposizioni degli articoli 14 e 15 del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) comparto Ministeri 1998/2001, delle norme di cui agli articoli 15 e 16 del contratto collettivo nazionale integrativo del personale non dirigenziale del Ministero della giustizia quadriennio 2006/2009 del 29 luglio 2010, assicurando l'attuazione dei provvedimenti giudiziari in cui il predetto Ministero è risultato soccombente, e di definire i contenziosi giudiziari in corso, il Ministero della giustizia è autorizzato, nei limiti delle posizioni disponibili in dotazione organica, a indire una o più procedure interne, nel rispetto delcitato CCNL comparto Ministeri 1998/2001 e successivi contratti integrativi dello stesso, riservate ai dipendenti in possesso dei requisiti di legge già in servizio alla data del 14 novembre 2009, per il passaggio del personale inquadrato nel profilo professionale di cancelliere e di ufficiale giudiziario dell'area seconda al profilo professionale di funzionario giudiziario e di funzionario dell'ufficio notificazioni, esecuzioni e protesti (UNEP) dell'area terza, con attribuzione della prima fascia economica di inquadramento, in conformità ai citati articoli 14 e 15 del CCNL comparto Ministeri 1998/2001. Ogni effetto economico e giuridico conseguente alle procedure di riqualificazione del personale amministrativo di cui al presente articolo decorre dalla completa definizione delle relative procedure selettive. 2. Ai fini del rispetto delle previsioni del CCNL comparto Ministeri 1998/2001, di cui al comma 1, il rapporto tra posti riservati ai dipendenti e posti riservati agli accessi dall'esterno è fissato nella percentuale, rispettivamente, del 50 per cento e del 50 per cento, computando nella percentuale gli accessi dall'esterno sulla base di procedure disposte o bandite a partire dalla data di entrata in vigore del citato CCNL, ivi compresi gli accessi per effetto di scorrimenti di graduatorie concorsuali di altre amministrazioni e le procedure di mobilità esterna comunque denominate, anche ai sensi dell'articolo 1, comma 425, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, come modificato dall'articolo 21 del presente decreto. 3. Il Ministero della giustizia procede alla rideterminazione delle piante organiche conseguente alle procedure di cui ai commi 1 e 2. 4. Le qualifiche di personale amministrativo di cancelliere e di ufficiale giudiziario restano ad esaurimento in area seconda sino alla completa definizione delle procedure selettive di cui al comma 1 e alla rideterminazione delle piante organiche di cui al comma 3. 5. Per le finalità di cui al comma 1 è autorizzata la spesa nel limite di euro 25.781.938 a decorrere dall'anno 2016, cui si provvede mediante corrispondente utilizzo del fondo di cui all'articolo 1, comma 96, della legge 23 dicembre 2014, n. 190. [OSCURATO:PERSONA] dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, su proposta del Ministro della giustizia, le variazioni di bilancio necessarie alla ripartizione del citato fondo sui pertinenti capitoli in attuazione del presente articolo”. Il suddetto comma 5 è stato modificato dall’articolo 1, comma 780, lettera a), della legge 30 dicembre 2018, n. 145; il legislatore, infatti, ha sostituito le parole “a decorrere dal 2016” con “per gli anni 2016, 2017 e 2018 e nel limite di euro 19.952.226per l'anno 2019, di euro 19.898.345 per l'anno 2020, di euro 19.610.388 per l'anno 2021, di euro 19.589.491 per l'anno 2022 e di euro 24.993.169 a decorrere dall'anno 2023”. Si è così evidenziato il rilievo della copertura della spesa e della relativa autorizzazione. 2.4. Questa Corte, con l’ordinanza n. 16999 del 2023, ha già affermato che per la giurisprudenza di legittimità, in tema di pubblico impiego contrattualizzato, la natura programmatica dell’art. 15 del CCNL del 16 febbraio 1999 del Comparto ministeri esclude la configurabilità di un diritto soggettivo dei dipendenti alla progressione in carriera ovvero di un obbligo a carico dell’Amministrazione di offrire al personale una chance di sviluppo della carriera, richiedendosi l’integrazione della disciplina con atti successivi, nel rispetto delle procedure previste dall’art. 20 del predetto CCNL; neppure la pubblicazione dell’avviso di selezione è suscettibile di modificare la posizione giuridica dei dipendenti, ove la procedura concorsuale sia inficiata da vizi genetici tali da escludere il diritto degli interessati a poterne invocare la conclusione. Questa Corte, con la suddetta ordinanza, ha poi evidenziato che “D’altro canto, non può essere neppure svalutata la circostanza che, nella specie, l’illegittimità degli atti compiuti derivava non dall’iniziativa unilaterale del Ministero, ma dal contenuto degli accordi conclusi in sede di contrattazione integrativa”. L’ ordinanza n. 16999 del 2023 ha statuito che l’art. 21-quater è disposizione che non attribuisce alcun diritto agli interessati, atteso che si limita ad autorizzare un’attività della P.A. nei limiti delle risorse disponibili. D’altronde, lo stesso 21-quater cit. espressamente dispone che “ogni effetto economico e giuridico conseguente alle procedure di riqualificazione del personale amministrativo di cui al presente articolo decorre dalla completa definizione delle relative procedure selettive”. 2.5. Dunque, l’impegno assunto dall’Amministrazione con l’Accordo del 26 aprile 2017 è subordinato, sin dalla premessa, proprio “al rispetto di quanto previsto dall’art. 21-quater D.L. 83/2015”, che come si è sopra riportato, ha senz’altro previsto procedure “riservate ai dipendenti in possesso dei requisiti di legge già in servizio alla data del 14 novembre 2009 (…)”, ma lo ha espressamente consentito “nei limiti delle posizioni disponibili in dotazione organica” e nel rispetto del “rapporto tra posti riservati ai dipendenti e posti riservati agli accessi dall’esterno (…) fissato nella percentuale, rispettivamente, del 50 per cento e del 50 per cento (…)”. Sicché, all’Accordo del 26 aprile 2017 deve attribuirsi carattere programmatico. Proprio il richiamo all’art. 21-quater, cit., e ai limiti dallo stesso specificamente previsti (cfr., Cass., n. 16999 del 2023, cit.), come emergono dalla lettera della norma, in particolare commi 2 e 5, e sono richiamati dal giudice di appello, indica la valenza programmatica dell’Accordo, come conferma il tenore letterale e complessivo dello stesso. Ciò, tenendo conto del riferimento alla programmazione degli interventi e dei limiti previsti dall’art. 21- quater, cit., sia in ordine alle dotazioni organiche che alla copertura finanziaria, nonché al rispetto del rapporto tra posti riservati ai dipendenti e posti riservati agli accessi dall’esterno, di talché la previsione del termine costituisce una indicazione priva di efficacia cogente, in ragione del previsto rispetto di una serie di condizioni ex art. 21 - quater , cit., come già interpretato da questa Corte, che si vanno a realizzare in un arco temporale più ampio. Peraltro, la Corte d’Appello ha altresì richiamato l’accertamento del Tribunale sulla circostanza che, in epoca successiva allo scorrimento della graduatoria dell’8 agosto 2018, per poche posizioni, nessun ulteriore provvedimento in tal senso è stato assunto con riferimento agli [OSCURATO:PERSONA] risultati idonei nella medesima procedura. E che, d’altronde, i ricorrenti non hanno offerto prova alcuna – né, invero, dedotto – che altri abbiano occupato posti loro riservati o che l’Amministrazione abbia, comunque, proceduto a nuove assunzioni sui profili di interesse. Di talché non risultava imputabile al Ministero nessun inadempimento, nessuna violazione dei doveri di correttezza e buona fede, e nessuna lesione del principio dell’affidamento. 3. Il ricorso deve essere rigettato. 4. Atteso il successivo intervento della pronuncia di questa Corte soprarichiamata (Cass. n. 16999 del 2023), rispetto al sorgere della controversia, sussistono g ravi ed eccezionali ragioni per compensare tra le parti le spese del giudizio di legittimità (v., Cass., n. 24234 del 2016). P.Q.M La Corte rigetta il ricorso. Compensa tra le parti le spese del giudizio di legittimità. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per i