Cassazione n. 16384/2025

o la seguente ORDINANZA sul ricorso (iscritto al N.R.G. 26134/2020) proposto da: [OSCURATO:PERSONA] n. 2 della Regione [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE_SOCIETA]), in persona del suo legale rappresentante pro – tempore, rappresentata e difesa, giusta procura in calce al ricorso, dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in Roma, via Ulpiano n. 47, presso lo studio dell’Avv. [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro [OSCURATO:SOCIETA]. ([OSCURATO:CODICE_FISCALE_SOCIETA]), in persona del suo legale rappresentante pro – tempore , rappresentata e difesa, giusta procura in calce al controricorso, dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], nel cui studio in Roma, via Po n. 43, ha eletto domicilio; -controricorrente - avverso la sentenza della Corte d’appello di Perugia n. 674/2019, pubblicata il 31 ottobre 2019; Fornitura farmaci –Corrispettivo R.G.N. 26134/20 C.C. 27/05/2025 udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 27 maggio 2025 dal Consigliere relatore [OSCURATO:PERSONA]; letta la memoria illustrativa depositata nell’interesse della controricorrente, ai sensi dell’art. 380-bis.1. c.p.c. [OSCURATO:PERSONA] 1.–Con decreto ingiuntivo n. 76/2012 del 31 gennaio 2012, il Tribunale di Perugia (Sezione distaccata di Foligno) intimava all’[OSCURATO:PERSONA] n. 3 della Regione [OSCURATO:PERSONA] (successivamente [OSCURATO:PERSONA] n. 2 della Regione [OSCURATO:PERSONA]) il pagamento, in favore della [OSCURATO:PERSONA] S.p.A., della somma di euro 211.389,95, oltre euro 39.990,64 per interessi moratori, a titolo di corrispettivo dovuto per le forniture di farmaci rese. Con atto di citazione notificato il 30 marzo 2012, l’[OSCURATO:PERSONA] n. 3 della Regione [OSCURATO:PERSONA] proponeva opposizione avverso il provvedimento monitorio, chiedendo che l’opposizione fosse accolta e, per l’effetto, che il decreto ingiuntivo opposto fosse revocato, poiché i prezzi dei medicinali applicati da [OSCURATO:PERSONA] erano diversi e maggiori rispetto a quelli proposti in sede di gara e poi confermati con la determina di aggiudicazione, essendosi altresì [OSCURATO:PERSONA] dimostrata inadempiente quanto all’impegno accettato in sede di gara di mantenere i prezzi fissi ed invariati per tutta la durata dell’appalto. Escludeva altresì che l’aumento dei prezzi potesse giustificarsi in ragione della facoltà prevista dal comma 796 dell’art. 1 della legge n. 296/2006 del 27 dicembre 2006 (legge finanziaria per il 2007), che aveva introdotto il meccanismo del pay back. Si costituiva in giudizio la [OSCURATO:PERSONA] S.p.A., la quale contestava le argomentazioni avversarie, esponendo che la sospensione della riduzione del prezzo del 5% dei farmaci dispensati o impiegati dal Servizio sanitario nazionale era avvenuta per effetto dell’adesione al sistema del pay back. Quindi, il Tribunale adito, con sentenza n. 2487/2016, depositata il 27 ottobre 2016, accoglieva la spiegata opposizione e, per l’effetto, revocava il decreto ingiuntivo opposto e condannava l’opponente al pagamento, in favore dell’opposta, dei medicinali forniti secondo i prezzi così come determinati dalle condizioni di gara, oltre interessi moratori così come stabiliti in contratto. 2.–Proponeva appello avverso la pronuncia di prime cure la [OSCURATO:PERSONA] S.p.A., la quale lamentava: 1) l’erronea esclusione del meccanismo del pay back in riferimento al prezzo contrattualmente convenuto; 2) l’indebito assunto secondo cui la disciplina del pay back, come introdotta dall’art. 1, comma 796, lett. g), della legge n. 296/2006, quale ius superveniens, non sarebbe stata applicabile al bando di gara precedente alla sua entrata in vigore, stante peraltro l’asserito impegno di mantenere i prezzi fissi ed invariati, come inserito nel bando di gara; 3) l’erroneo rigetto della richiesta di [OSCURATO:PERSONA] relativamente al pagamento degli interessi moratori ai sensi del disposto di cui al d.lgs. n. 231/2002; 4) l’erronea declaratoria di inammissibilità della domanda di risarcimento del maggior danno da svalutazione monetaria; 5) l’erroneo rigetto della domanda di condanna dell’Azienda sanitaria al pagamento dei costi per il recupero dei crediti; 6) la mancata determinazione dell’importo al quale l’Azienda sanitaria era stata condannata. Si costituiva in giudizio l’[OSCURATO:PERSONA] n. 2 della Regione [OSCURATO:PERSONA], la quale instava per il rigetto dell’appello e per la conseguente conferma della sentenza impugnata. Decidendo sul gravame interposto, la Corte d’appello di Perugia, con la sentenza di cui in epigrafe, accoglieva l’impugnazione e, per l’effetto, in parziale riforma della pronuncia impugnata, condannava l’Azienda sanitaria al pagamento, in favore della [OSCURATO:PERSONA], per il titolo dedotto in causa, dell’importo di euro 174.952,37, oltre interessi moratori. A sostegno dell’adottata pronuncia la Corte di merito rilevava per quanto di interesse in questa sede: a) che, attraverso il meccanismo del pay back, era stata disposta la sospensione, nei confronti del compratore, della riduzione del 5% del prezzo dei farmaci rimborsabili dal Servizio sanitario nazionale, riduzione attuata con determinazione AIFA n. 26 del 27 settembre 2006, con il versamento ex post di tale quota direttamente a vantaggio della Regione territorialmente competente; b) che tale norma era intervenuta successivamente al capitolato speciale di appalto di cui alla deliberazione dell’Azienda sanitaria del 4 ottobre 2006, che all’art. 11 aveva previsto espressamente che la ditta aggiudicataria dovesse dichiarare la propria disponibilità a mantenere fisso ed invariato il prezzo concordato nel contratto di appalto a seguito della gara, come risultante dalle fatture prodotte dalla stessa [OSCURATO:PERSONA] ed allegate fin dalla fase monitoria; c) che l’originaria riduzione dei prezzi fissati – poi sospesa – risu ltava dalla documentazione in atti, nella quale, accanto al prezzo concordato, risultava il prezzo effettivamente fatturato con la riduzione in oggetto; d) che [OSCURATO:PERSONA] aveva aderito al meccanismo previsto dalla legge finanziaria per il 2007 del pay back e ne aveva dato tempestiva comunicazione all’Azienda sanitaria, sicché aveva provveduto a versare alla Regione il 5% sui farmaci rientranti nel sistema pay backe agli atti vi era la conferma che la Regione avesse ricevuto tale pagamento; e) che, per l’effetto, venuta meno la riduzione del 5% in favore dell’Azienda sanitaria, quest’ultima era obbligata a pagare l’intero importo stabilito contrattualmente; f) che, nel caso di specie, non vi era alcun contrasto tra quanto contrattualmente convenuto tra le parti e la norma imperativa di legge intervenuta successivamente, in quanto tale norma aveva inciso esclusivamente sulla quota del 5% non disponibile dalle parti. 3.–Con atto di citazione notificato l’11 maggio 2020, l’[OSCURATO:PERSONA] n. 2 della Regione [OSCURATO:PERSONA] chiedeva la revocazione ex art. 395, n. 4, c.p.c. della sentenza d’appello, per aver considerato che il contratto di fornitura dei medicinali forniti fosse già in essere al momento della pubblicazione della delibera AIFA e della sua successiva sospensione, mentre, in realtà, tale contratto aveva cominciato a decorrere dal 1° maggio 2007, sicché nessuno sconto sarebbe stato praticato. Con successiva istanza di sospensione ex artt. 398, quarto comma, e 401 c.p.c., depositata il 15 maggio 2020 e notificata il 19 maggio 2020, l’Azienda sanitaria chiedeva la sospensione dei termini per la proposizione del ricorso in cassazione nonché la sospensione dell’efficacia esecutiva della sentenza oggetto di revocazione. Con decreto del 18 maggio 2020, la Corte d’appello disponeva inaudita altera parte la sospensione dei termini per la proposizione del ricorso in cassazione nonché la sospensione dell’efficacia esecutiva della sentenza oggetto di revocazione. Successivamente, con provvedimento del 28 luglio 2020, riteneva che non fossero sussistenti i presupposti di cui all’art. 395, n. 4, c.p.c., potendosi configurareun errore di diritto ma non di fatto, revocando così il decreto emesso inaudita altera parte quanto alla sospensione dei termini di proposizione del ricorso di legittimità. 4.–All’esito, avverso la sentenza d’appello ha proposto ricorso per cassazione, affidato a tre motivi, l’[OSCURATO:PERSONA] n. 2 della Regione [OSCURATO:PERSONA]. Ha resistito, con controricorso, l’intimata [OSCURATO:PERSONA] S.p.A. 5.–La controricorrente ha depositato memoria illustrativa. [OSCURATO:PERSONA] 1.– Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso, come proposta dalla controricorrente, per violazione dell’art. 366, primo comma, nn. 3 e 4, c.p.c. 1.1.–L’eccezione è infondata. I motivi di ricorso, infatti, risultano specificamente articolati sul modello della violazione di legge ovvero dell’omesso esame di fatto decisivo, sicché deve ritenersi che siano sufficientemente specifici. Essi riportano, seppure non in maniera integrale, il contenuto sostanziale degli atti e documenti richiamati. Pertanto, il principio di autosufficienza è rispettato. 2.– Tanto premesso, con il primo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., la violazione o falsa applicazione dell’art. 1, comma 796, lett. g), della legge n. 296 del 27 dicembre 2006 (legge finanziaria per il 2007) nonché della determina AIFA del 27 settembre 2006, per avere la Corte di merito ritenuto applicabili la riduzione dei prezzi e la sospensione della riduzione, benché tali norme fossero applicabili solo nell’ipotesi in cui i prezzi dei farmaci fossero stati quelli al pubblico e non già nell’ipotesi – attinente alla fattispecie – in cui il prezzo fosse stato determinato a seguito di una procedura di gara. Osserva l’istante che il prezzo al pubblico del farmaco – regolato da un accordo tra AIFA e aziende farmaceutiche e composto da un prezzo da corrispondere al produttore (ex factory) e le quote di spettanza del grossista e del farmacista – sarebbe un prezzo diverso rispetto a quello derivante da una procedura di evidenza pubblica, atteso che quest’ultimo si determinerebbe attraverso una procedura di gara, volta a dar luogo al giusto prezzo commerciale, come risultante dalle offerte delle ditte partecipanti alla gara. 2.1.–Il motivo è infondato. E ciò perché, in riferimento alla regolazione dei prezzi dei farmaci, la legge n. 326 del 24 novembre 2003 stabilisce che, dal 1° gennaio 2004, tutti i prezzi dei farmaci rimborsati dal Servizio sanitario nazionale sono determinati mediante contrattazione tra AIFA e aziende farmaceutiche secondo le modalità e i criteri indicati nella deliberazione CIPE del 1° febbraio 2001, n. 3. Per l’effetto, tutte le aziende farmaceutiche sono obbligate ad applicare il prezzo stabilito per legge tramite la suddetta contrattazione, così come sono obbligate ad applicare gli sconti determinati dall’AIFA mediante le deliberazioni di settore, quali appunto la determinazione AIFA n. 26 del 27 settembre 2006, in vigore al momento della presentazione dell’offerta di gara. Ne discende che [OSCURATO:PERSONA] avrebbe dovuto tenere conto, come in realtà è avvenuto, del prezzo al pubblico del farmaco, determinato mediante contrattazione AIFA, e delle determinazioni AIFA che obbligano le aziende farmaceutiche all’applicazione di uno sconto sul prezzo al pubblico. In conseguenza, [OSCURATO:PERSONA] poteva decidere di offrire il prezzo d’acquisto ritenuto più opportuno, purché tale prezzo non avesse superato il prezzo al pubblico, tenendo conto delle determinazioni AIFA sugli sconti unilateralmente introdotti dall’AIFA stessa. Il che esclude che potesse ricorrere nella fattispecie un’ipotesi di giusto prezzo commerciale, in ragione dell’imposizione alle aziende farmaceutiche del rispetto sia del prezzo del farmaco stabilito nelle contrattazioni con le autorità competenti, sia degli sconti previsti dalle determinazioni AIFA. Questa ricostruzione implica che la determinazione AIFA n. 26 del 27 settembre 2006 e il sistema del pay back erano applicabili all’Azienda sanitaria. Solo in questa logica le società farmaceutiche avrebbero avuto titolo a versare il 5% del loro fatturato rispetto ai farmaci venduti alle aziende sanitarie direttamente alla Regione territorialmente competente. Ora, nella fattispecie, al momento della presentazione dell’offerta di gara presentata successivamente alla pubblicazione in [OSCURATO:PERSONA] della determinazione AIFA n. 26 del 27 settembre 2006, la [OSCURATO:PERSONA] era obbligata ad applicare la riduzione del 5% del prezzo del farmaco offerto, poiché la suddetta determinazione era vincolante per tutte le case farmaceutiche, inclusa l’odierna controricorrente. Ebbene posteriormente all’aggiudicazione della gara di appalto, la legislazione in materia è stata modificata dall’art. 1, comma 796, lett. g), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007), la quale ha previsto che la riduzione del 5% del prezzo dei farmaci dispensati o impiegati dal servizio sanitario nazionale sia sospesa nei confronti del compratore e che esso sia versato ex post direttamente alla Regione territorialmente competente. 3.– Con il secondo motivo la ricorrente prospetta, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., la violazione dell’art. 11 del capitolato speciale di gara, in relazione all’art. 1321 c.c. e agli artt. 5, settimo comma, 81 e 82 del d.lgs. n. 163/2006, per avere la Corte territoriale tralasciato di rilevare che le prescrizioni del capitolato impedivano di modificare il prezzo offerto in sede di gara. Per l’effetto, obietta l’istante che, nel caso in cui la ditta farmaceutica aggiudicataria avesse dichiarato la disponibilità a mantenere fissi e invariati i prezzi, come nella specie, questa non avrebbe potuto pretendere alcun adeguamento in caso di variazione in aumento a qualsiasi titolo riconosciuto dalle competenti autorità governative, mentre, nel caso di variazioni in diminuzione, avrebbe dovuto comunque essere riconosciuta la percentuale di sconto proposta in offerta. Pertanto, l’impegno assunto a rispettare il capitolato speciale che disciplinava l’invarianza dei prezzi avrebbe impedito a [OSCURATO:PERSONA] di poter modificare – ovviamente in aumento – il prezzo offerto in sede di gara, con l’effetto che lo sconto non avrebbe potuto essere applicato. 3.1.–Il motivo è infondato. 3.1.1.– Ora, in tema di forniture di farmaci ad aziende sanitarie, deve escludersi che il meccanismo introdotto dalla legge n. 296/2006 (c.d. pay back ), con finalità di salvaguardia dell’autonomia delle case farmaceutiche sulla fissazione del prezzo dei farmaci al pubblico, abbia natura imperativa e sostitutiva delle previsioni negoziali in corso al momento dell’entrata in vigore della predetta legge, giacché tale disciplina non ha affatto previsto la sostituzione delle condizioni di contratto tra società farmaceutiche e aziende ospedaliere, essendosi limitata, invece, a regolare la facoltà delle prime di lasciare immodificato il prezzo dei farmaci così da bloccarne la riduzione disposta dall’Agenzia del farmaco in cambio del versamento, in favore delle Regioni competenti, di una percentuale pari all’importo di tale riduzione (Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 16031 del 07/06/2023). Detto meccanismo innovativo del pay back, al quale ogni azienda farmaceutica poteva liberamente decidere di accedere in base a quanto previsto dalla lett. g), cit., per sospendere la riduzione del prezzo dei farmaci e mantenere il prezzo pieno dei farmaci, non costituisce un’integrazione autoritativa ed imperativa delle clausole negoziali contenute nel capitolato generale regolante il contratto concluso fra l’Azienda sanitaria e [OSCURATO:PERSONA], in forza del quale la casa farmaceutica si era impegnata a non mutare i prezzi ed a mantenerli fissi ed invariabili. Tali considerazioni restano valide anche nel caso di specie rispetto al quale, come accertato dalla Corte d’appello, la [OSCURATO:PERSONA], quale aggiudicataria del contratto concluso con l’Azienda sanitaria locale, si era obbligata – ai sensi dell’art. 11 del capitolato speciale –a mantenere i prezzi fissi ed invariati per tutta la durata della fornitura, manifestando espressamente la propria disponibilità a non pretendere alcun adeguamento in caso di variazioni in aumento, a qualsiasi titolo, riconosciute dalle competenti autorità governative. Ciò a riprova dell’esigenza, manifestata espressamente nel contratto concluso con la struttura pubblica, di determinare in modo immodificabile il costo delle forniture, pur anche in caso di modifiche normative del costo dei farmaci e presidi. 3.1.2.– Tanto osservato, occorre nondimeno tenere conto della specifica situazione fattuale determinatasi nel caso di specie, ossia l’avvenuto sconto tariffario sul prezzo praticato al momento della presentazione dell’offerta (come risultante dai termini di formulazione dell’offerta medesima). Tanto giustificava, all’esito dell’adesione al sistema del pay back, la sospensione della riduzione in precedenza operata, che – in conseguenza – non ha determinato, in concreto, alcuna modificazione delle condizioni stabilite in sede di aggiudicazione, ma una semplice pretesa di praticare il prezzo integrale oggetto dell’aggiudicazione, senza lo sconto prospettato, il cui importo è stato dirottato alla Regione (sulla ricezione dello sconto tariffario, tale da legittimare la sospensione, Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 18728 del 03/07/2023). 4.–Con il terzo motivo la ricorrente lamenta, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c., l’omesso esame di un fatto decisivo, per avere la Corte distrettuale mancato di valutare che l’aggiudicazione della fornitura in favore della [OSCURATO:PERSONA] era avvenuta nel 2007 e non nel 2006, con la conseguente impossibilità di applicare lo sconto del 5% sui prezzi introdotto dalla deliberazione AIFA del 27 settembre 2006, in quanto [OSCURATO:PERSONA] aveva aderito a gennaio 2007 al sistema pay back. Deduce l’istante che la determinazione dell’AIFA non avrebbe potuto ritenersi applicabile al caso di specie, avendo [OSCURATO:PERSONA] aderito al meccanismo del pay back, a fronte di un’aggiudicazione della fornitura dei farmaci avvenuta successivamente, nello specifico, al 26 aprile 2007. 4.1.–Il motivo è infondato. Non sussiste, infatti, alcuna omissione di fatti decisivi, poiché correttamente la Corte d’appello ha ritenuto che la determinazione AIFA n. 26 del 27 settembre 2006 fosse antecedente al capitolato di gara. Ed invero, la determinazione è stata pubblicata in [OSCURATO:PERSONA] il 27 settembre 2006, con entrata in vigore, ai sensi dell’art. 5 della medesima, dal giorno successivo alla sua pubblicazione. Il bando di gara, invece, di cui alla fornitura oggetto della controversia è stato pubblicato in Gazzetta C.E.E. in data 13 ottobre 2006, con termine per il ricevimento delle offerte sino al 5 dicembre 2006. In ultimo, la legge finanziaria per l’anno 2007, di cui alla legge n. 296/2007, è stata pubblicata in [OSCURATO:PERSONA] il 27 dicembre 2006 e, ai sensi dell’art. 1364 della medesima legge, è entrata in vigore il 1° gennaio 2007, ad eccezione dei commi 966, 967, 968 e 969, entrati in vigore dalla data di pubblicazione della legge. Per l’effetto, il sistema del pay back – istituito dall’art. 1, comma 796, lett. f) e g), della suddetta legge – è entrato in vigore il 1° gennaio 2007 e [OSCURATO:PERSONA] ha dichiarato all’Azienda sanitaria di volersi avvalere del sistema del pay backper la prima volta il 30 gennaio 2007. Ne discende che, al momento della pubblicazione del bando di gara del 13 ottobre 2006 e al momento della presentazione delle offerte di gara, il cui termine scadeva il 5 dicembre 2006, la determinazione AIFA che introduceva l’obbligo di applicazione dello sconto del 5% dei farmaci era perfettamente in vigore, avendo assunto efficacia il 28 settembre 2006, con la conseguenza che era obbligatorio per [OSCURATO:PERSONA] applicare lo sconto previsto nel formulare l’offerta di gara. Così come il meccanismo del pay back, entrato in vigore il 1° gennaio 2007, era successivo sia all’emanazione del bando di gara del 13 ottobre 2006, sia alla presentazione delle offerte da parte delle concorrenti, con termine ultimo fissato al 5 dicembre 2006. Ne deriva che è smentito l’assunto della ricorrente, secondo cui l’indicazione del prezzo del farmaco oggetto della fornitura sarebbe avvenuta in un momento successivo e precisamente al momento della decorrenza del contratto di fornitura. Sul punto, è necessario precisare che, in tema di appalti pubblici, la conclusione del contratto e l’inizio della fornitura rappresentano soltanto un’appendice dell’aggiudicazione della gara, che avviene a seguito della presentazione dell’offerta. La stipulazione del contratto rappresenta, infatti, una mera formalità ricognitiva, non influente sul vinculum iuris già posto in essere con il verbale di aggiudicazione, il quale costituisce atto conclusivo, in pari tempo, del procedimento di gara e dell’accordo delle parti contraenti, fatto salvo il rinvio dell’instaurazione del vincolo negoziale ad un momento successivo (Cass. Sez. 1, Sentenza n. 9499 del 06/04/2023; Sez. 1, Ordinanza n. 29798 del 12/12/2017; Sez. 1, Sentenza n. 21592 del 13/10/2014; Sez. U, Sentenza n. 5807 del 11/06/1998; Sez. 1, Sentenza n. 5771 del 13/06/1990; Sez. 1, Sentenza n. 2255 del 04/03/1987; Sez. 1, Sentenza n. 1695 del 24/03/1979). Del resto, la circostanza che l’aggiudicazione della fornitura sia avvenuta nel 2007 e non nel 2006 è ininfluente, posto che l’aggiudicazione postula la valutazione delle offerte di gara delle concorrenti, presentate tutte prima del 5 dicembre 2006. Ciò conferma che, al momento della presentazione dell’offerta, [OSCURATO:PERSONA] era obbligata, in virtù della determinazione AIFA n. 26 del 27 settembre 2006, ad applicare lo sconto del 5%. D’altronde, che tale sconto sia stato effettivamente praticato è stato accertato, con apprezzamento in fatto non sindacabile in questa sede, dalla sentenza impugnata. Così come la pronuncia impugnata ha verificato che, all’esito dell’adesione al sistema del pay back, [OSCURATO:PERSONA] ha versato il 5% del prezzo alla Regione. Con l’effetto che l’applicazione del sistema del pay back non ha determinato alcun mutamento delle condizioni economiche oggetto di aggiudicazione, ma semplicemente l’applicazione dell’originario prezzo, una volta sospesa la riduzione. 5.– In conseguenza delle argomentazioni esposte, il ricorso deve essere respinto. Le spese e compensi di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo. Sussistono i presupposti processuali per il versamento - ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 -, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, se dovuto. P.Q.M La Corte Suprema di Cassazione rigetta il ricorso e condanna la ricorrente alla refusione, in favore della controricorrente, delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 7.700,00, di cui euro 200,00 per es