Cassazione n. 25567/2026

ioni e le notificazioni relative al presente procedi-mento agli indirizzi di posta elettronica certificata ind icati, con essi eletti-vamente domiciliato in Roma, Piazza del Popolo, n. 18- ricorrente -22877287/2019controR.G.N. 11368/2017Comune di Pietrabbondante, in persona del Sindaco pro tempore, rappre-sentato e difeso, giusta procura speciale in calce al controricorso, dall'Avv.[OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che le comunicazioni e le notificazionirelative al presente procedimento siano effettuate presso l'indirizzo di po-sta elettronica certificata indicato.- controricorrente -1 RG n. 23785/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23785/2021Numero sezionale 3265/2026Numero di raccolta generale 25567/2026Muccillo Luca, rappresentato e difeso, giusta procura speciale in caDalctae p uabbl licazione 19/09/2026controricorso, dall'avv. [OSCURATO:PERSONA], il quale dichiara di volerricevere le comunicazioni e le notificazioni relative al presente procedi-mento all'indirizzo di posta elettronica certificata indicato- controricorrente -[OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso, giusta procura speciale in calceal controricorso, dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato inRoma presso lo studio Lioi in [OSCURATO:PERSONA] n. 34, il quale dichiara divoler ricevere le comunicazioni e le notificazioni relative al presente pro-cedimento all'indirizzo di posta elettronica certificata indicato- controricorrente -avverso la sentenza della Corte di appello di Campobasso n. 55/2021,depositata il 12/2/2021.Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del11/9/2026 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio1. La Corte d'appello di Campobasso, con sentenza n. 55/2021,depositata il 12/2/2021, rigettava l'appello proposto da [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] avverso la sentenza del Tribunale diIsernia n. 367/2015, che aveva rigettato l'azione ex art. 9 del d.lgs.n. 267 del 2000 proposta dagli appellanti (originali attori), unita-mente ad altri cittadini elettori del Comune di Pietrabbondante, neiconfronti di [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], che avevano ricopertol'incarico di RUP ([OSCURATO:PERSONA] del procedimento) nel contrattodi appalto stipulato tra il Comune e la società Cipriani, per lavori direalizzazione del locale museo archeologico, al fine di far accertarela responsabilità dei convenuti per la mancata conclusione dei lavori,con condanna al risarcimento in favore del Comune nella misura di2 RG n. 23785/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23785/2021Numero sezionale 3265/2026Numero di raccolta generale 25567/2026Data pubblicazione 19/09/2026euro 1.363.102,47, a titolo di danni patrimoniali, nonché ulteriorerisarcimento pari ad euro 100.000,00, a titolo di danni non patrimo-niali, ivi compreso il danno alla lesione dell'immagine e perdita dichances.Gli attori popolari avevano dichiarato di agire allo scopo di sop-perire all'inerzia del Comune, il quale, convenuto in giudizio dall'im-presa Cipriani, affidataria dei lavori, per la risoluzione del contrattod'appalto e per la condanna dell'ente al risarcimento danni per com-plessivi euro 610.774,33, aveva omesso di chiamare in causa in ri-valsa il Muccillo e il Tesone, rispettivamente dipendente e Sindacodel Comune, i quali al tempo dei lavori relativi all'appalto avevanoricoperto la funzione di RUP, e - ad avviso degli attori - erano statiresponsabili di negligenze tali da determinare il blocco dei lavori.Il Tribunale, dopo la costituzione anche del Comune, il quale nonaveva aderito alla domanda degli attori, aveva dichiarato inammis-sibile l'azione popolare, in quanto avente natura correttiva, essendovolta a sostituirsi ad una volontà già regolarmente espressa dall'entenell'ambito del giudizio civile.La Corte territoriale, per quel che ancora qui rileva, confermavala sentenza di prime cure, chiarendo che l'azione di cui all'art. 9 deld.lgs. n. 267 del 2000 è di tipo sostitutivo o suppletivo, essendo voltaa favorire la tutela dei diritti e degli interessi dell'ente in caso di iner-zia dei suoi amministratori, non potendo svolgere alcuna funzionecorrettiva, allorché gli attori assumano un ruolo in contrasto conl'ente stesso al fine di rimuovere gli errori o le illegittimità da que-st'ultimo commesse a danno dell'interesse collettivo.Per la Corte territoriale, quindi, gli attori avevano inteso censu-rare, non già il comportamento inerte dell'Amministrazione comu-nale, che si era costituita in giudizio per resistere alla domanda dellasocietà Cipriani, proponendo anche domanda riconvenzionale per3 RG n. 23785/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23785/2021Numero sezionale 3265/2026Numero di raccolta generale 25567/2026Data pubblicazione 19/09/2026danni nei confronti di quest'ultima, ma le modalità con le quali ilComune aveva espresso in concreto la propria volontà.Il rimedio di cui all'art. 9 TUEL era stato concepito in termini so-stitutivi e non correttivi, in ossequio al principio democratico di cuiall'art. 1 della Costituzione, sicché tale doglianza si appuntava, nellasostanza, sulla strategia processuale prescelta dal Comune nel giu-dizio promosso dalla Cipriani, giungendo a suggerire la chiamata incausa di terzi soggetti asseritamente responsabili.Ed infatti il Comune aveva proposto domanda riconvenzionale neiconfronti della società proprio al fine di tutelare gli interessi e diritti,patrimoniali e non dell'ente, per far accertare l'illegittimità dell'inter-ruzione dei lavori di realizzazione del museo archeologico da partedell'appaltatrice, chiedendone la condanna al pagamento dei danni acausa dell'inadempimento censurato e della illegittima sospensionedei lavori.Anzi, il Comune aveva ribadito e provato, con le difese spiegatenel giudizio civile, anche la correttezza dell'operato dei soggetti in-terni al proprio apparato organizzativo e coinvolti nella realizzazionedell'opera pubblica.Non vi era stata alcuna inerzia da parte del Comune, ma esclu-sivamente la valutazione della insussistenza di alcun profilo di re-sponsabilità in capo ai dipendenti dell'ente territoriale.Si trattava, quindi, di una valutazione diversa da quella degli at-tori-appellanti e, anzi, opposta e incompatibile.Non era in alcun modo possibile l'azione popolare in contrastocon la volontà dell'ente.Tale volontà era stata «espressa, ritualmente consacrata nelladeliberazione di conferimento dell'incarico di costituzione in giudizioper resistere alla domanda risarcitoria promossa dalla ditta Cipriani4 RG n. 23785/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23785/2021Numero sezionale 3265/2026Numero di raccolta generale 25567/2026Data pubblicazione 19/09/2026e proporre domanda riconvenzionale, imputando ad essa, e solo adessa, la responsabilità dei danni provocati all'ente comunale».Tale volontà non poteva certo essere sostituita da quella dei po-chi cittadini elettori, non potendo l'azione popolare avere finalità cor-rettive o integrative della volontà già espressa dall'ente.2. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione [OSCURATO:PERSONA], depositando anche memoria.3. Hanno resistito con controricorso il Comune di Pietrabbon-dante, [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA].4. [OSCURATO:PERSONA] ha depositato memoria.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo di impugnazione si deduce la «violazionee falsa applicazione dell'art. 9 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, inrelazione all'art. 360, primo comma, nn. 3 e 5, c.p.c. violazione efalsa applicazione dell'art. 32 e dell'art. 106 c.p.c., in relazione all'art.360, primo comma, nn. 3 e 5.Per il ricorrente, la ratio dell'azione popolare è quella di agire atutela di diritti ed interessi collettivi in luogo dell'Amministrazione,quando quest'ultima sia rimasta silente in ordine all'esercizio di taletutela.Tale azione è ammissibile solo se diretta a riparare alle omissionidegli organi amministrativi nella tutela di diritti ed interessi legittiminon esercitata dall'ente amministrativo competente.Tuttavia, nella specie, ad avviso del ricorrente, la Corte territo-riale non avrebbe considerato che non esisteva alcun provvedimentoamministrativo o pronuncia espressa, con cui l'Amministrazioneavrebbe valutato ed escluso di dover agire nei confronti dei RUP peri danni da essi arrecati.5 RG n. 23785/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23785/2021Numero sezionale 3265/2026Numero di raccolta generale 25567/2026Data pubblicazione 19/09/2026Inoltre, per il ricorrente, l'azione popolare, nella specie, non hacostituito un'azione di impugnazione della delibera con cui il Comuneha deciso di costituirsi in giudizio e di formulare domanda riconven-zionale con la società Cipriani, al fine di modificarla o correggerlaperché legittima, sostituendo così la volontà democraticamenteespressa dall'ente con quella dei cittadini elettori.Alcuna delibera era stata adottata dalla Giunta comunale in or-dine alla posizione che il Comune avrebbe dovuto assumere nei con-fronti dei due RUP.Peraltro, per il ricorrente, il silenzio dell'Amministrazione su taleaspetto non può essere colmato dalle difese poi articolate in causadal Comune, in quanto il silenzio dell'ente traeva origine da una cir-costanza ben precisa, costituita dal fatto che il Sindaco, che avrebbedovuto decidere in merito a eventuali azioni di responsabilità nei con-fronti dei RUP, era anch'egli un RUP, trovandosi dunque in paleseconflitto di interessi.Da un lato, dunque, mancherebbe qualsiasi provvedimento for-male da parte del Comune in ordine alla proposizione di un'azioneverso i RUP; dall'altro, al silenzio dell'Amministrazione non può es-sere attribuito alcun significato, sia perché le azioni svolte in sedeprocessuale, e quindi riferibili solo al difensore, non sono incompati-bili con l'azione nei confronti dei RUP; sia perché esisteva un conflittodi interesse che rendeva compatibile il silenzio dell'Amministrazionecon l'obbligo di astensione.La Corte territoriale avrebbe «mal interpretato» e violato l'art. 9TUEL, laddove ha riconosciuto che nella comparsa di costituzione erisposta del Comune e nella formulazione della domanda riconven-zionale potesse rinvenirsi un'attività del Comune sufficiente ad esclu-dere l'azione popolare.6 RG n. 23785/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23785/2021Numero sezionale 3265/2026Numero di raccolta generale 25567/2026Data pubblicazione 19/09/2026Inoltre, l'azione nei confronti dei RUP sarebbe fondata su diversacausa petendi e petitum.La responsabilità dei RUP si fonderebbe esclusivamente sulla cat-tiva gestione amministrativa dei lavori. Per il ricorrente, quindi, sia ilTribunale che la Corte d'appello avrebbero «omesso di considerareun fatto decisivo ai fini del giudizio, cioè la diversità, innanzi eviden-ziata, fra le azioni proposte».Entrambi i Giudici di merito avrebbero omesso altresì di conside-rare «quale fatto decisivo la circostanza che le due domande giudi-ziali esercitate - quella del Comune quella degli elettori - fossero,oltre che differenti, anche fra di loro compatibili, non determinandol'esercizio dell'una l'esclusione dell'altra».2. Il motivo è infondato.3. Deve muoversi dalla considerazione che l'azione popolare co-munale consente a ciascun elettore di «far valere in giudizio le azionie i ricorsi che spettano al Comune».Si tratta, quindi, di un'azione a carattere sostitutivo e non cor-rettivo: non è utilizzabile al fine di rimuovere errori o irregolaritàcommessi in danno dell'interesse di cui l'ente portatore, può essereesperita contro un soggetto terzo e non contro il Comune per farvalere l'illegittimità di atti riferibili a detto ente, e risulta quindi am-missibile solo in caso di inerzia dell'ente locale e non qualora essoabbia provveduto. Diversamente opinando, il cittadino si verrebbe asostituire all'espressa volontà di un ente elettivo rappresentativodella volontà dei cittadini, con un evidente vulnus del principio de-mocratico (Cass., Sez. Un., 1/6/2023, n. 15601; Cass., sez. 1, 19/9/2023, n. 26801).Il presupposto necessario dell'azione popolare va rinvenuto sol-tanto nell'omissione da parte dell'ente dell'esercizio delle proprieazioni o nell'inerzia da vicariare (Cass., Sez. Un., n. 15601 del 2023)7 RG n. 23785/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23785/2021Numero sezionale 3265/2026Numero di raccolta generale 25567/2026Data pubblicazione 19/09/2026sicché tale azione non può essere diretta a contestare la validità degliCiò in conformità anche con la giurisprudenza amministrativa,per la quale l'azione popolare è di tipo sostitutivo o suppletivo e noncorrettivo, in cui l'attore si pone in contrasto con l'ente stesso al finedi rimuovere gli errori o le illegittimità da quest'ultimo commessi(Cons. Stato, sez. V, 8 settembre 2003, n. 5034, sia pure con riferi-mento all'art. 7 della legge [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 142).Per la giurisprudenza amministrativa, il presupposto necessariodell'azione popolare è che il Comune o la Provincia abbiano omessodi esercitare le azioni di ricorsi che loro competono, posto che lasostituzione dell'attore popolare al Comune o alla Provincia costitui-sce una grave limitazione dell'autonomia dell'ente, sicché non è con-figurabile in mancanza di un serio e fondato motivo (Cons. Stato,sez. V, 28/5/2001, n. 2889).L'azione popolare è consentita solo in caso di inerzia degli ammi-nistratori (Cons. Stato, sez. V, 29 aprile 2010, n. 2457), non potendoammettersi tale azione in contrasto con la volontà dell'ente, ma soloper il caso della sua inerzia, essendo destinata a favore della tuteladei diritti e degli interessi dell'ente; il presupposto necessario va rin-venuto soltanto nell'omissione, da parte dell'ente, nell'esercizio delleazioni e dei ricorsi che gli competono.Tra l'altro, per la giurisprudenza amministrativa, l'azione popo-lare riguarda atti adottati da altri organi amministrativi, e non già dalmedesimo ente locale, non essendo ipotizzabile un ricorso del Co-mune avverso i propri atti (Cons. Stato, sez. 1, parere 14/4/1999,n. 3143/1996); non è infatti possibile che l'elettore insorga, in luogodell'ente (da lui considerato inadempiente), avverso atti adottatidall'ente medesimo, potendo in tali casi quest'ultimo, ove sussistano8 RG n. 23785/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23785/2021Numero sezionale 3265/2026Numero di raccolta generale 25567/2026Data pubblicazione 19/09/2026i presupposti, agire in autotutela, e non essendo l'azione ex art. 9TUEL di tipo correttivo (TAR Roma-Lazio, sez. II, 6/6/2017, n. 6662).Non è dunque consentito proporre l'azione popolare avversoprovvedimenti adottati da organi del Comune stesso, trattandosidell'ipotesi in cui l'ente locale ha provveduto esprimendo la propriavolontà, sicché l'esercizio dell'azione popolare, sostitutiva, finirebbeinammissibilmente per sostituirsi a volontà già espressa ed imputa-bile appunto all'ente (TAR Napoli. Sez. VIII, 7/4/2016, n. 1766).Allo stesso modo, l'azione popolare non spetta all'elettore qua-lora il Comune, titolare principale dell'azione giurisdizionale, non siarimasto inerte ma abbia, invece, in qualche modo - anche prestandoacquiescenza - rinunziato ad adire il giudice dismettendo la relativafacoltà (TAR Puglia-Bari, sez. 1, 10 aprile 2002, n. 1735).Si tratta di uno dei casi in cui, in deroga al criterio della titolaritàpropria e diretta delle posizioni giuridiche azionate in giudizioespresso dall'art. 81 c.p.c., è riconosciuta una forma straordinaria dilegittimazione processuale ex lege fondata sul presupposto dell'es-sere il ricorrente un cittadino elettore (TAR Roma-Lazio, sez. II, 4/2/2022, n. 1328).Per la giurisprudenza amministrativa, quanto alla natura solo so-stitutiva dell'azione popolare, l'inerzia dell'ente territoriale può rica-varsi «anche in forma implicita, cioè attraverso il proprio contegnosostanziale e processuale».4. Nella specie, la Corte d'appello ha fatto corretta applicazionedei principi giurisprudenziali sopra richiamati, avendo ritenuto che ilComune non sia rimasto in alcun modo inerte nell'ambito del con-tratto d'appalto stipulato con la società Cipriani, che lo aveva conve-nuto in giudizio.In sostanza, il Comune non si era limitato a depositare una com-parsa di costituzione con cui chiedeva il rigetto della domanda di9 RG n. 23785/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23785/2021Numero sezionale 3265/2026Numero di raccolta generale 25567/2026Data pubblicazione 19/09/2026risarcimento danni avanzata dalla società appaltatrice, ma aveva an-che proposto domanda riconvenzionale nei confronti di quest'ultimaper i danni dalla stessa asseritamente procurati per interruzione ille-gittima dei lavori.Correttamente, al riguardo, la Corte d'appello ha chiarito che «lavolontà dell'ente è stata espressa, ritualmente consacrata nella de-liberazione di conferimento dell'incarico di costituzione in giudizio perresistere alla domanda risarcitoria promossa dalla ditta Cipriani eproporre domanda riconvenzionale, imputando ad essa, e solo adessa, la responsabilità dei danni provocati all'Ente comunale».In sostanza, quindi, la Corte territoriale ha interpretato, non soloil contenuto della determina comunale che ha autorizzato la costitu-zione in giudizio del Comune e la proposizione della domanda ricon-venzionale nei confronti della società appaltatrice, ma anche il con-tenuto degli atti processuali, e segnatamente proprio della domandariconvenzionale.Per la Corte di merito, dunque, se il Comune ha proposto do-manda riconvenzionale per i danni subiti dall'appaltatrice in ragionedi asseriti inadempimenti di questa, implicitamente ha ritenuto l'in-sussistenza di inadempimenti collegati ad azioni od omissioni delRUP.5. Va, poi, precisato che è inammissibile il motivo di ricorso nellaparte in cui si deduce l'omesso esame di fatti decisivi, che vengonoperò rappresentati dalla asserita diversità delle azioni (quella eserci-tata dal Comune, con la domanda riconvenzionale, nei confronti dellasocietà appaltatrice e quella, diversa, proposta dagli attori popolari,in sostituzione del Comune, nei confronti dei due RUP) oltre che dallacompatibilità delle domande che il Comune avrebbe potuto proporresia contestualmente che separatamente, cioè la domanda riconven-10 RG n. 23785/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23785/2021Numero sezionale 3265/2026Numero di raccolta generale 25567/2026Data pubblicazione 19/09/2026zionale nei confronti della società appaltatrice e quella di rivalsa neiconfronti dei RUP.Non si tratta, evidentemente, dell'omesso esame di fatti storicinaturalistici, come richiesto dall'art. 360, primo comma, n. 5 c.p.c.(Cass., Sez. Un., n. 8053 del 2014), ma esclusivamente dell'omessavalutazione di argomentazioni difensive (Cass., 18/10/2018, n.26305).6. Con il secondo motivo di impugnazione si deduce la «viola-zione e falsa applicazione dell'art. 9 del d.lgs. 18 agosto 2000, n.267, in relazione all'art. 360, primo comma, nn. 3 e 5, c.p.c.».Per il ricorrente l'art. 9 TUEL non consente al Comune di costi-tuirsi in giudizio al fine di paralizzare l'azione popolare, contestan-done addirittura la fondatezza.Il Comune potrebbe esclusivamente aderire all'azione popolare.Nella specie, invece, il Comune, pur dichiarando di non aderireall'azione popolare proposta dai cittadini elettori, si è costituito ingiudizio, partecipando ed articolando le proprie difese contro la pro-spettazione degli attori popolari.7. Il motivo è infondato.Ed infatti, l'art. 9 TUEL prevede, al primo comma, che «ciascunelettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano alComune e alla Provincia», precisando al secondo comma che «il giu-dice ordina l'integrazione del contraddittorio nei confronti del Co-mune ovvero della Provincia. In caso di soccombenza, le spese sonoa carico di chi ha promosso l'azione o il ricorso, salvo che l'ente co-stituendosi abbia aderito alle azioni e ai ricorsi promossi dall'elet-tore».In sostanza, la norma prevede unicamente la sussistenza di unlitisconsorzio processuale tra gli attori elettori ed il Comune, mentre,in caso di soccombenza, le spese di lite sono poste a carico del sog-11 RG n. 23785/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23785/2021Numero sezionale 3265/2026Numero di raccolta generale 25567/2026Data pubblicazione 19/09/2026getto che ha promosso l'azione o il ricorso; a meno che l'ente terri-toriale, costituendosi, abbia aderito alle azioni e ricorsi. In tale ultimocaso è evidente che le spese saranno a carico dell'ente territoriale.La norma, però, non esclude affatto che il Comune possa costi-tuirsi in giudizio non aderendo all'azione promossa dagli elettori.8. Le spese del giudizio di legittimità vanno poste, per il principiodella soccombenza, a carico del ricorrente si liquidano come da di-spositivo. P.Q.Mrigetta il ricorso.Condanna il ricorrente a rimborsare in favore del Comune lespese del giudizio di legittimità che si liquidano in complessivi euro3.000,00, oltre euro 200,00 per esborsi, rimborso forfettario dellespese generali nella misura del 15%, Iva e cpa.Condanna il ricorrente a rimborsare in favore di [OSCURATO:PERSONA] lespese del giudizio di legittimità che si liquidano in complessivi euro3.500,00, oltre euro 200,00 per esborsi, rimborso forfettario dellespese generali nella misura del 15%, Iva e cpa.Condanna il ricorrente a rimborsare in favore di [OSCURATO:PERSONA] spese del giudizio di legittimità che si liquidano in complessivi euro3.000,00, oltre euro 200,00 per esborsi, rimborso forfettario dellespese generali nella misura del 15%, Iva e cpa.Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dàda parte del ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributounificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 1, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell'11 settembre202612 RG n. 23785/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 23785/2021Numero sezionale 3265/2026Numero di raccolta generale 25567/2026Data pubblicazione 19/09/2026Il PresidenteGuido Mercolino13 RG n. 23785/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio