Corte costituzionale n. 74/1961

: Con legge 27 novembre 1960, n. 1397, in materia di previdenza e assistenza sociale sono state dettate norme concernenti la "assicurazione obbligatoria contro le malattie per gli esercenti attività commerciali". Ai sensi dell'art. 46 delle disposizioni transitorie di detta legge, che demanda ai Prefetti, per la prima attuazione della legge stessa, la nomina, in ciascuna Provincia, di un Commissario straordinario della Cassa mutua provinciale, di una Commissione provinciale per l'accertamento e la compilazione degli elenchi nominativi degli esercenti attività commerciali e di una Commissione consultiva, il Commissario del Governo in Trento e il [OSCURATO:PERSONA] del Governo in Bolzano hanno provveduto alla nomina degli organi in parola rispettivamente con i tre decreti indicati in epigrafe. Con ricorso 23 febbraio 1961, notificato il 25 successivo al Presidente del Consiglio dei Ministri e in pari data depositato nella cancelleria della Corte costituzionale, la Regione Trentino-[OSCURATO:PERSONA] in persona del Presidente debitamente autorizzato, rappresentato dall'avv. [OSCURATO:PERSONA], con elezione di domicilio in Roma presso l'avv. [OSCURATO:PERSONA], ha sollevato conflitto di attribuzione, sostenendo che la competenza ad emanare i provvedimenti in questione spetta alla Regione e non allo Stato. La difesa della Regione osserva che, a norma dell'art. 6 dello [OSCURATO:PERSONA] speciale, alla Regione è attribuita potestà legislativa integrativa delle disposizioni statali nelle materie concernenti la previdenza e le assicurazioni sociali e che, a norma dell'art. 13 dello [OSCURATO:PERSONA], nelle materie e nei limiti entro cui la Regione può emanare norme legislative è attribuita correlativa potestà amministrativa. Osserva, altresì, che tale attribuzione, nella specie, è immediata, non esistendo già uffici pubblici statali competenti nella materia per il cui passaggio alla Regione siano necessarie norme di attuazione. Ciò è confermato dal disposto dell'art. 92 dello [OSCURATO:PERSONA], il quale stabilisce che nelle materie attribuite alla competenza della Regione o delle Provincie, fino a quando non sia diversamente disposto con leggi regionali o provinciali, si applicano le leggi dello Stato; dal che si desume che la Regione può esercitare immediatamente le potestà amministrative ad essa attribuite anche se non abbia effettivamente legiferato. Deduce, pertanto, la difesa che i provvedimenti impugnati comportano violazione dell'art. 13 in relazione agli artt. 6 e 92 dello [OSCURATO:PERSONA], tanto più se si tiene conto che la potestà amministrativa, di cui hanno fatto uso il Commissario e il [OSCURATO:PERSONA] del Governo con i decreti dei quali si discute, non è attribuita, nel sistema della legge n. 1397 del 1960, al potere statale centrale, ma ad organi locali quali i Prefetti. [OSCURATO:PERSONA] ed il [OSCURATO:PERSONA] del Governo non potevano emanare tali decreti sia perché, non essendo essi "Prefetti", non ne avevano la competenza, sia perché, con l'attuazione dello [OSCURATO:PERSONA] speciale e con l'istituzione della Regione, ad essi compete di emanare soltanto gli atti già demandati al Prefetto da precedenti disposizioni, ma non anche quelli che potrebbero emanarsi in base a nuove leggi, salvo che vi sia specifica attribuzione di competenza che manca, invece, nella citata legge. Invero, l'art. 76 dello [OSCURATO:PERSONA] ha configurato il Commissario del Governo come organo di coordinamento delle attività dello Stato con quelle della Regione e di vigilanza per le funzioni ad essa delegate dallo Stato, escludendo per il futuro qualsiasi compito di amministrazione attiva. La difesa della Regione ritiene, pertanto, che, sotto questo profilo, i decreti impugnati implichino violazione anche dell'art. 76 dello [OSCURATO:PERSONA]. Conclude chiedendo che la Corte voglia dichiarare l'incompetenza dello Stato e la competenza della Regione relativamente alla nomina degli organi di cui all'art. 46 della legge n. 1397 del 1960 e, in conseguenza, annullare gli atti impugnati. Il Presidente del Consiglio dei Ministri è intervenuto nel presente giudizio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, depositando nella cancelleria deduzioni in data 16 marzo 1961. L'Avvocatura dello Stato osserva, anzitutto, che gli atti nella specie compiuti dal Commissario e dal [OSCURATO:PERSONA] del Governo trovano espressa base nella legge statale 27 novembre 1960, n. 1397, non impugnata dalla Regione. Ora, poiché la Regione non ha emanato in materia norme legislative integrative di tale legge e poiché questa attribuisce un determinato potere a un determinato organo dello Stato, non v'ha dubbio che questi, e soltanto questi, possa legittimamente esercitarlo. Tale considerazione, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, è conforme alla costante giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale ha più volte affermato che fino a quando non siano state emanate norme di attuazione o norme di legge statale, le quali trasferiscano ad organi regionali funzioni attribuite dalle leggi vigenti ad organi statali, soltanto questi ultimi possono legittimamente compiere le dette funzioni. L'Avvocatura osserva, inoltre, che la legge n. 1397 del 1960 ha attuato, su piano nazionale e con criteri unitari, una nuova e particolare forma di previdenza e assistenza non prevista dal precedente ordinamento. L'assicurazione degli esercenti attività commerciali è stata, infatti, disciplinata con il sistema delle Casse mutue provinciali riunite in una Federazione nazionale; gli organi provinciali agiscono su direttive e sotto il controllo degli organi centrali (artt. 15 e 39 della legge). D'altro canto, soggiunge l'Avvocatura, non è da trascurarsi la considerazione che l'art. 46 della legge, il quale attribuisce ai Prefetti la potestà di nominare organi provinciali, contiene una norma per la prima attuazione della legge, destinata a esaurire i suoi effetti con la prima convocazione degli organi elettivi. A parte ciò, l'Avvocatura deduce che alla Regione Trentino-[OSCURATO:PERSONA] non è attribuita in materia di assistenza e previdenza sociale normale potestà legislativa e amministrativa. L'art. 6 dello [OSCURATO:PERSONA] conferisce alla Regione soltanto la facoltà di emanare, nella detta materia, norme integrative delle leggi statali; a questa limitata attività, formalmente legislativa ma sostanzialmente regolamentare, è correlativa una limitata potestà amministrativa prevista dallo stesso art. 6, quale quella di costituire istituti autonomi o agevolarne la costituzione e di ricostituire le Casse mutue, già esistenti nella Regione e fuse nell'Istituto nazionale assistenza malattie (I. N. A. M.). All'infuori di tale limitata potestà amministrativa, nessuna funzione amministrativa è attribuita alla Regione nella materia di assistenza e previdenza sociale. Né vale il richiamo all'art. 13 dello [OSCURATO:PERSONA], il quale, riferendosi, ad avviso dell'Avvocatura, alle sole materie nelle quali è attribuita alla Regione potestà legislativa primaria o secondaria, devolve alla Regione e alle Provincie le potestà amministrative che "in base all'ordinamento preesistente" erano attribuite allo Stato, ma non esclude che "nuove funzioni amministrative" nelle materie medesime, quando in ordine ad esse abbia legiferato lo Stato, siano attribuite ad organi statali. L'Avvocatura dello Stato conclude chiedendo che la Corte voglia respingere il ricorso del Presidente della Regione Trentino-[OSCURATO:PERSONA]. Con memorie rispettivamente depositate l'11 ottobre e il 9 novembre 1961, l'Avvocatura dello Stato e la difesa della Regione hanno svolto le argomentazioni enunciate nell'atto d'intervento e nel ricorso ed hanno confermato le conclusioni già prese. Alla udienza pubblica l'avv. [OSCURATO:PERSONA] e il sostituto avvocato generale dello [OSCURATO:PERSONA], nuovamente svolte le proprie deduzioni, hanno confermato le conclusioni di cui agli scritti difensivi. : 1. - Come primo motivo del ricorso, la difesa della Regione sostanzialmente deduce che i provvedimenti impugnati (indicati in epigrafe) avrebbero dovuto essere emanati da organi regionali, e non da quelli statali, in base al disposto degli artt. 6, 13 e 92 dello [OSCURATO:PERSONA] speciale, per i quali alla Regione, nella materia concernente la previdenza e le assicurazioni sociali, spetterebbero potestà legislativa integrativa delle norme statali (art. 6) e correlativa potestà amministrativa, che potrebbe essere esercitata in modo immediato e automatico in virtù della sola fonte statutaria. Ritiene la Corte che, ai fini del decidere, non sia necessario esaminare e risolvere le questioni, prospettate con contrastanti argomenti dalla Regione e dall'Avvocatura dello Stato, circa la portata della potestà legislativa integrativa e la possibilità o meno di esercitare, e in quali limiti, correlativa potestà amministrativa. Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione può agevolmente risolversi richiamando i criteri ripetutamente e chiaramente affermati dalla Corte nella costante sua giurisprudenza in ordine al momento in cui le Regioni a [OSCURATO:PERSONA] speciale possono esercitare le potestà amministrative ad esse attribuite dagli Statuti. Invero, la mancanza di esplicite norme vieta che gli organi regionali possano esercitare competenze amministrative spettanti allo Stato sulla base delle leggi vigenti; e, proprio in relazione allo [OSCURATO:PERSONA] per il Trentino-[OSCURATO:PERSONA], per il passaggio di funzioni amministrative dallo Stato alla Regione, ai sensi dell'art. 13 dello [OSCURATO:PERSONA], occorre che per le singole materie siano dettate norme particolari che lo dispongano e ne regolino le modalità (sentenze nn. 9, 11 e 39 del 1957; n. 65 del 1959). 2. - Nella fattispecie, esiste la legge statale n. 1397 del 1960, che deve trovare piena applicazione anche nella Regione Trentino-[OSCURATO:PERSONA]. Tale legge, predisposta su piano nazionale, ha creato e disciplinato una nuova forma di assistenza e previdenza sociale: "assicurazione obbligatoria contro le malattie per gli esercenti attività commerciali", disponendo la istituzione, in ogni Provincia, di una Cassa mutua provinciale e la riunione delle medesime in una Federazione nazionale. In tale materia la Regione non ha emanato, ai sensi dell'art. 6 dello [OSCURATO:PERSONA], norme legislative integrative della legge statale, né sono state emanate norme di attuazione che abbiano regolato il trasferimento ad organi regionali di potestà amministrative attribuite dalla legge medesima ad organi dello Stato. Non può, quindi, la Regione esercitare senz'altro competenze amministrative nel campo regolato dalla legge in parola; tanto più ove si tenga conto della natura e delle finalità degli organi nominati con i decreti impugnati. Trattasi degli organi (già sopra indicati: Commissioni provinciali - Commissari straordinari delle Casse mutue provinciali - Commissioni consultive) previsti dall'art. 46, che fa parte delle disposizioni transitorie della legge; organi i quali si differenziano da quelli ordinari elettivi delle Casse mutue (artt. 17 e 23 della legge) ed hanno il limitato fine, in prima applicazione della legge, di dare inizio e impulso alla nuova organizzazione previdenziale. Deve, quindi, concludersi che, in mancanza, per la materia in esame, di particolari norme, all'autorità statale spettava di adottare i provvedimenti previsti dall'art. 46 della legge, che, predisposta, come già si è detto, su un piano nazionale, esigeva una prima attività di avviamento e di propulsione informata agli stessi criteri per tutto il territorio nazionale e tempestivamente esercitata. 3. - Una particolare doglianza, come altro motivo del ricorso, muove la Regione in ordine all'art. 76, n. 3, dello [OSCURATO:PERSONA], assumendo che il Commissario del Governo potrebbe compiere soltanto gli atti "già demandati al Prefetto" e cioè gli atti demandati da leggi anteriori all'entrata in vigore dello [OSCURATO:PERSONA] e non anche quelli attribuiti alla sua competenza da leggi posteriori. Reputa la Corte che l'art. 76, n. 3, con la locuzione sopra trascritta ("già demandati"), non ha stabilito una discriminazione tra atti demandati da leggi anteriori o posteriori allo [OSCURATO:PERSONA], ma, con riferimento alla competenza dei Prefetti quale era già delineata e stabilita dal generale ordinamento, ha inteso solo distinguere quanto di tale competenza restava al Commissario del Governo nella Regione da quanto della competenza medesima veniva attribuito dallo [OSCURATO:PERSONA] o da altre leggi ad organi regionali o ad altri organi dello Stato. Conseguentemente, ove leggi statali, anche posteriori all'entrata in vigore dello [OSCURATO:PERSONA], attribuiscano ai Prefetti nuovi compiti, questi debbono intendersi spettanti nella Regione al Commissario del Governo, salvo che, come testualmente dispone l'art. 76, n. 3, detti compiti non siano dallo [OSCURATO:PERSONA] o da altre leggi affidati a organi diversi. Pertanto, anche sotto il profilo della denunciata violazione dell'art. 76, n. 3, dello [OSCURATO:PERSONA], il ricorso si appalesa infondato. P.Q.M. per questi motivi [OSCURATO:PERSONA] dichiara la competenza del Commissario del Governo per la Regione Trentino-[OSCURATO:PERSONA] ad emanare i provvedimenti previsti dall'art. 46 della legge 27 novembre 1960, n. 1397, concernente la "assicurazione obbligatoria contro le malattie per gli esercenti attività commerciali"; respinge, in conseguenza, il ricorso del Presidente della Regione Trentino-[OSCURATO:PERSONA]. Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 dicembre 1961. [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA].