Cassazione n. 02189/2023

- ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 4700-2022 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 5, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], che lo rappresenta e difende; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] LOMBARDIA, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA A. BAIAMONTI 25; Ric. 2022 n. 04700 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 2 - [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] E STELLINE E [OSCURATO:PERSONA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso la [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrenti - per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 30097 della [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA]. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA] dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede alla Corte il rigetto del ricorso con l’affermazione della giurisdizione del giudice contabile. Fatti di causa 1. La vicenda in esame trae origine dall’acquisto dell’immobile sito in [OSCURATO:PERSONA] de Janeiro, 7, di proprietà del [OSCURATO:PERSONA] (PAT), da parte del dott. [OSCURATO:PERSONA] - ex Dirigente Generale dell’ASL di Milano (oggi ATS Milano – Cit tà Metropolitana) nonché conduttore dell’immobile - ad un prezzo (euro 518.670,00) inferiore al valore di mercato (euro 957.600,00) con violazione della normativa pubblicistica per la dismissione del patrimonio immobiliare degli enti pubblici. L’acquisto era avvenuto a conclusione di una trattativa privata tra il dott. [OSCURATO:PERSONA] e l’Ente -a seguito di una procedura di evidenza pubblica andata deserta -e successivamente l’acquirente aveva indicato di intestare il bene alla figlia. Della vicenda, che si inseriva nell’ambito della più ampia dismissione di plurimi immobili da parte del [OSCURATO:PERSONA], si era interessato anche il giudice penale ed all’esito del giudizio di merito il dott. [OSCURATO:PERSONA], in relazione all’immobile di [OSCURATO:PERSONA] de Janerio, 7, era stato condannato, in concorso con altri (tutti soggetti posti ai vertici del [OSCURATO:PERSONA]), per il reato di cui agli artt. 110 cod. pen., 81 cpv., 353 commi 1 e 2 cod. pen. (turbata libertà degli incanti) e la sentenza era diventata definitiva. Nelle more dell’indagine penale, la Procura regionale per la Lombardia presso la Corte dei conti aveva disposto accertamenti in ordine alla medesima Ric. 2022 n. 04700 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 3 - vicenda della dismissione del patrimonio immobiliare del [OSCURATO:PERSONA] sulla base di un esposto dell’Associazione “Caino non tocchi mai più Abele”, pervenuto il 2.2.2011, oltre che di notizie di stampa apparse sui maggiori quotidiani nazionali e quindi, acquisiti a mezzo della Guardia di Finanza gli atti del procedimento penale (fino alla sentenza conclusiva), aveva avviato il procedimento per responsabilità amministrativa nei confronti del dott. [OSCURATO:PERSONA] e degli altri soggetti coinvolti negli atti di dismissione a prezzi inferiori a quelli di mercato. Acquisite le deduzioni difensive degli incolpati, la Procura regionale aveva, quindi, emesso atto di citazione nei confronti, tra gli altri, del dott. [OSCURATO:PERSONA]. Quest’ultimo, in sede delle suddette deduzioni, aveva eccepito l’insussistenza degli elementi costitutivi della responsabilità contabile e, ancor prima, la carenza di giurisdizione della Corte dei conti, sostenendo che le condotte contestate erano state poste in essere in qualità di privato cittadino, nella totale insussistenza di un rapporto di servizio con l’Amministrazione. Le suddette eccezioni erano state considerate infondate dalla Procura regionale che, in sintesi, aveva ritenuto che: -il [OSCURATO:PERSONA] come le altre Aziende di Servizi alla persona è ente pubblico senza scopo di lucro; -esso dispone di un patrimonio immobiliare destinato ai servizi ed agli scopi per i quali è stato costituito; -l’attività di gestione di detto patrimonio è affidata agli organi dell’Ente con il vincolo del perseguimento dell’oggetto sociale prefissato; -le dismissioni costituiscono cessioni a titolo oneroso di beni pubblici per le quali è prevista una speciale procedura di asta pubblica preceduta dalla individuazione degli immobili da inserire nel piano di vendita; - nello specifico, già la selezione degli appartamenti da alienare era stata consapevolmente ancorata a criteri non trasparenti; - irregolarità erano state registrate anche con riferimento alle decurtazioni del prezzo in favore dei conduttori degli immobili; -quanto, in particolare, alla cessione in favore del dott. [OSCURATO:PERSONA], a fronte di un valore di mercato dell’appartamento di via Rio de Janeiro 7, pari ad euro 957.600,00, dopo la mancanza di offerte, nonostante la manifestazione di interesse da parte di altro soggetto (sig. [OSCURATO:PERSONA]) era stata avviata una Ric. 2022 n. 04700 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 4 - interlocuzione con il solo dott. [OSCURATO:PERSONA] procedendosi ad un ulteriore ribasso sul prezzo già ridotto per gli incanti andati deserti; - inoltre, l’aver posticipato la seconda asta a data successiva al rinnovo automatico del contratto di locazione (e quindi a circa due anni dal primo incanto) aveva reso meno appetibile l’asta indetta cui si aggiungeva l’aver ostacolato la potenziale partecipazione alla gara di almeno un altro soggetto interessato; -l’immobile era stato quindi assegnato al dott. [OSCURATO:PERSONA] (su proposta redatta dal personale dell’Ente nel cui serverera stato ritrovato il relativo file originario) al prezzo di euro 518,670,00 (bene alienato alla figlia Francesca); - sussisteva una mala gestio posta in essere mediante l’adozione di atti e comportamenti in contrasto con l’interesse pubblico dell’Ente ad attuare una vendita celere e vantaggiosa, deliberatamente finalizzati a favorire l’interesse del conduttore il quale riusciva ad ottenere l’indebito vantaggio di un acquisto a trattativa privata al prezzo voluto, con danno finanziario per l’Ente; - del suddetto nocumento dovevano essere chiamati a rispondere tutti coloro che vi avevano deliberatamente concorso, e cioè i vertici dell’Ente ed anche il [OSCURATO:PERSONA]; - quest’ultimo, all’epoca dell’inserimento dell’immobile di [OSCURATO:PERSONA] de Janeiro 7 nel piano vendite (risalente al 2007) rivestiva la carica di Direttore Generale della ASL di Milano che controllava il [OSCURATO:PERSONA] (carica cessata nel 2008) e questa circostanza corroborava la significativa ingerenza del [OSCURATO:PERSONA] nel procedimento in cui era parte interessata, ingerenza posta in essere anche dopo la cessazione della carica di Direttore Generale dell’ASL, come dimostrato dalla circostanza che la proposta d’acquisto (al prezzo di euro 518.670) presentata dal [OSCURATO:PERSONA] in data [OSCURATO:DATA_NASCITA] risultava - sulla base dell’analisi delle copie forensi del server in uso al [OSCURATO:PERSONA] - essere stata redatta da personale interno dell’ente, nel cui serverera stato ritrovato il file originario. Ad avviso della Procura regionale proprio tale ingerenza radicava in capo al [OSCURATO:PERSONA] sia il rapporto di servizio con il [OSCURATO:PERSONA] sia il ‘nesso di causalità necessaria’ tra la funzione ricoperta e il danno patrimoniale patito dall’Amministrazione. 2. Ricevuta la notificazione dell’atto di citazione, [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, ai sensi dell’art. Ric. 2022 n. 04700 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 5 - 41, comma 1, cod. proc civ. e 16, comma 1, d.lgs. 174 del 2016 insistendo per la declaratoria del difetto di giurisdizione della Corte dei conti. Si sostiene, da parte del ricorrente, che le condotte contestate sarebbero state poste in essere dal medesimo in qualità di privato cittadino, in assenza di qualsivoglia rapporto di servizio con l’amministrazione danneggiata, con conseguente difetto di giurisdizione del giudice contabile. 3. Hanno resistito il Procuratore regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Lombardia e l’Azienda di Servizi alla persona [OSCURATO:PERSONA] e Stelline e [OSCURATO:PERSONA] ed hanno chiesto il rigetto del ricorso. 4. Il PG ha chiesto dichiararsi la giurisdizione della Corte dei conti, sul rilievo che il tema posto dal ricorrente attiene alla mera proponibilità dell’azione di responsabilità davanti al giudice contabile (incidente, dunque, sui soli limiti interni della giurisdizione di tale giudice) e non ad una questione di giurisdizione, posto che ad incardinare la giurisdizione della Corte dei conti è necessaria e sufficiente l’allegazione di una fattispecie oggettivamente riconducibile allo schema del rapporto d’impiego o di servizio del suo preteso autore, mentre afferisce al merito ogni problema relativo alla sua effettiva esistenza. 5. Il ricorrente e la controricorrente [OSCURATO:PERSONA] hanno depositato memorie. Ragioni della decisione 1. Il ricorrente propone ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione sulla base di un unico motivo, con il quale deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 360, comma 1, n. 1, cod. proc. civ. e delle norme di riparto della giurisdizione (artt. 102 e 103 Cost.; art. 13, R.D. 12 luglio 1934 n. 1214; art. 1 legge 14 gennaio 1994 n. 20; art. 1 d.lgs. 26 agosto 2016 n. 174) – carenza di giurisdizione della Corte dei Conti. Assume che, al fine di dirimere la controversia in punto di giurisdizione, è necessario preventivamente chiarire quando è ravvisabile un rapporto di “servizio” con la P.A. A parere del ricorrente un “rapporto di servizio” può configurarsi solo in presenza di una relazione funzionale/gerarchica tra l’agente e l’Ente ed a prescindere dalla qualità di “pubblico funzionario” o di “soggetto privato” rivestita dall’agente (presunto autore del danno erariale). Ric. 2022 n. 04700 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 6 - Pertanto, in carenza, come nella fattispecie in esame, di tale collegamento funzionale non può essere azionato un giudizio per danno erariale dinanzi al giudice contabile. Deduce il ricorrente che, ai fini dell’accertamento della responsabilità contabile, assume rilevanza la sola circostanza che il titolo di responsabilità provenga dall’esercizio di poteri propri della P.A., intestataria della funzione. Sostiene di non aver mai avuto alcun rapporto di servizio e/o funzionale con l’Amministrazione danneggiata e di non aver mai fatto parte dell’organico dell’Ente in alcun modo. Censura l’assunto della Procura circa la rilevanza dell’incarico ricoperto da esso ricorrente, sostenendo che nel periodo in cui sono stati commessi i fatti oggetto di censura non era Dirigente Generale dell’ASL di Milano maDirettore Generale dell’Azienda ospedaliera [OSCURATO:PERSONA] di Milano e che, certamente, non può il solo fatto di essere stato amministratore di un ente diverso da quello danneggiato costituire fondamento per radicare la giurisdizione del giudice contabile. Rileva di aver ricoperto la carica di Direttore Generale precedentemente ai fatti contestati e sostiene che non potrebbe configurarsi un rapporto di servizio legittimante l’instaurazione del giudizio dinanzi alla giurisdizione contabile ed in relazione a fatti avvenuti successivamente alla cessazione della propria carica. Contesta le affermazioni della Procura regionale circa la sussistenza di un controllo sul [OSCURATO:PERSONA] da parte dell’ASL di Milano (controllo esercitato solo sulle ASP della Regione Lombardia). In ogni caso evidenzia che il poter di controllo non era affidato al Dirigente Generale e comunque non riguardava le decisioni dell’Ente circa la cessione dei suoi immobili. Assume che non sussiste alcun riscontro probatorio circa la sua condotta di influenza illecita sull’Ente per il precedente ruolo rivestito al fine di poter acquistare l’immobile, di cui era conduttore e sul quale vantava un diritto di prelazione all’acquisto. Rileva che le sue condotte sono tutte inquadrabili ne l ruolo di “privato cittadino-affittuario” e non in un ruolo pubblico inerente ad un rapporto di servizio con l’Ente alienante. Ric. 2022 n. 04700 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 7 - In sostanza, a parere del ricorrente, non sussiste la giurisdizione del giudice contabile per la fattispecie in esame perché manca un potere di influenza o di interferenza professionale o un qualunque nesso con la funzione pubblica (o un rapporto di servizio) nel comportamento tenuto dal dott. [OSCURATO:PERSONA] per la vendita dell’immobile de quo. 2. Il ricorso è infondato dovendosi ritenere sussistente la giurisdizione del giudice contabile. 3. Come già affermato da questa Corte, ad incardinare la giurisdizione contabile è necessaria e, al contempo, sufficiente l’allegazione di una fattispecie oggettivamente riconducibile allo schema del rapporto di servizio del suo preteso autore, mentre attiene al merito ogni questione riguardante l’effettiva sussistenza in concreto dello stesso, come tale non censurabile in sede di legittimità (Cass., Sez. Un., 28 maggio 2021, n. 15011; C ass., Sez. Un., 7 giugno 2012, n. 9188; si vedano anche, nel medesimo senso, Cass., Sez. Un., 31 gennaio 2008 nn. 2283 e 2287che hanno dichiarato l’inammissibilità di due regolamenti volti a contestare l’esistenza della giurisdizione contabile perché all’epoca dei fatti i ricorrenti non avevano, a loro dire, ricoperto la carica pubblica indicata dal Procuratore Generale); 4. D’altra parte, in termini generali, come pure da questa Corte già precisato (v., tra le tante, Cass., Sez. Un., 1° febbraio 2021, n. 2157) la formale estraneità alla pubblica amministrazione non è evenienza sufficiente al fine di escludere la giurisdizione contabile per danno erariale ogni qual volta sussistano concrete circostanze attestanti l’instaurazione -variamente titolata - di un rapporto di servizio tra il privato e l’ente pubblico; elemento, quest’ultimo, in grado di mutare in senso pubblicistico il ruolo dell’extraneusche, proprio in forza di tale rapporto, venga ad inserirsi (anche solo temporaneamente) nella struttura organizzativa dell’ente, nel cui ambito giunga ad operare in forza di un legame sostanzialmente equiparabile a quello dell’appartenenza organica. Si consideri, del resto, che per i fatti commessi (come nella specie) dopo la entrata in vigore della legge 14.1.1994, n. 20, art. 1, ult. comma, il dato essenziale che radica la giurisdizione contabile è rappresentato dall’evento dannoso verificatosi a carico di una p.a. e non più dal quadro di riferimento, pubblico o privato, nel quale si colloca la condotta produttiva del danno, sì che detta giurisdizione sussiste anche con riguardo a fatti posti in essere da soggetti Ric. 2022 n. 04700 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 8 - privati(Cass., Sez. Un., 1° marzo 2006, n. 4511; Cass., Sez. Un., 12 maggio 2008, n. 11654; Cass., Sez. Un., 23 settembre 2009, n. 20434). In particolare, sulla relazione funzionale tra l’ente danneggiato e l’autore dell’illecito causativo di un danno patrimoniale nella responsabilità contabile (che, come detto, può anche essere un soggetto privato), questa Corte (v. Cass., Sez. Un., 20 gennaio 2022, n. 1782) ha precisato che tale relazione, idonea a radicare la responsabilità contabile, è configurabile non solo in costanza di un rapporto d’impiego in senso proprio e ristretto, ma anche in presenza di un rapporto di servizio, per tale intendendosi una relazione funzionale in virtù della quale tale soggetto debba ritenersi inserito - in considerazione dell’attività svolta continuativamente, ancorché temporaneamente o solo in via di fatto - nell’apparato organizzativo e nell’ iter procedimentale dell’ente, sì da rendere il primo compartecipe dell’operato del secondo. Nella specie, la Procura regionale si è mossa lungo due direttrici: a) ha ritenuto che un rapporto di servizio del [OSCURATO:PERSONA] risalisse già ai fatti - prodromici alla successiva vendita dell’immobile - verificatisi nel 2007, epoca in cui il predetto era Direttore Generale dell’Asl di Milano che controllava il [OSCURATO:PERSONA] ed ha ipotizzato, sin da tale momento, una ingerenza del [OSCURATO:PERSONA] nell’iter procedimentale dell’Ente che poi ha portato alla favorevole (ma non certo oculata) aggiudicazione del bene (in tale prospettiva, il ruolo e le funzioni del predetto hanno costituito, nella prospettazione della Procura contabile, l’occasione per l’interferenza illecita); b) ha evidenziato che il [OSCURATO:PERSONA] aveva, anche nel successivo svolgersi degli eventi - come ricostruiti nella sentenza penale -, utilizzato l’influenza e le conoscenze connesse alla sua funzione pubblica per incidere direttamente sull’attività e il funzionamento del [OSCURATO:PERSONA] (con ciò, di fatto, inserendosi nell’apparato dell’ente, nelle fasi decisive della procedura di alienazione del bene a suo vantaggio). A fronte di tale prospettazione fattuale è irrilevante che il [OSCURATO:PERSONA] avesse cessato la qualità di Direttore Generale dell’ASL di Milano per ricoprire dal 1° gennaio 2008 al 31 agosto 2012 quella di Direttore Generale dell’[OSCURATO:PERSONA] e ciò sia perché la condotta contestata (come evincibile da pag. 38 dell’atto di citazione) prende le mosse dalla delibera consiliare del 5 luglio 2007 (che aveva aggiornato il piano vendite con l’inserimento dell’appartamento Ric. 2022 n. 04700 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 9 - locato al [OSCURATO:PERSONA]) risalente ad epoca precedente tale cessazione,sia perché è stato valorizzato, nel complesso, il ruolo attivo dallo stesso comunque svolto e l’utilizzazione a proprio vantaggio della funzione rivestita nell’ambito dell’Ente che aveva il potere di vigilanza (potere che, a ben guardare, non è messo in discussione dallo stesso [OSCURATO:PERSONA] che tuttavia sottolinea che si trattava di controllo non esteso alla gestione del patrimonio immobiliare), occasione per una interferenza illecita nell’attività dell’Ente vigilato con i connessi agganci, conoscenze, contatti tali da integrare quel nesso di occasionalità necessaria tra la funzione eil danno patrimoniale. È del pari irrilevante che nella sentenza penale di condanna il [OSCURATO:PERSONA], definito “importante personaggio della sanità pubblica lombarda”, non sia stato chiamato a rispondere di reati commessi nella qualità di pubblico ufficiale, atteso che anche in quella sede la condotta del predetto è risultata connotata dal ruolo di concorrente nel reato sul presupposto di un accordo illecito, espressione dell’inserimento del [OSCURATO:PERSONA] in un contesto di trattamenti di favore da parte dei vertici del [OSCURATO:PERSONA]. Nella prospettazione della Procura regionale, dunque, era stata stabilita quella relazione funzionale che caratterizza un rapporto di servizio. Ed è tale relazione e l’ipotizzata compartecipazione all’attività dell’amministrazione pubblica(a prescindere dalla natura giuridica dell’atto di investitura -provvedimento, convenzione o contratto - del soggetto che riceve: v. Cass., Sez. Un., 3 luglio 2009, n. 15599; Cass., Sez. Un., 31 gennaio 2008, n. 2289) che determinano la giurisdizione del Giudice contabile (appartenendo, come detto, al merito ogni questione circa l’effettiva esistenza del rapporto di servizio e del danno). Nello specifico, quello che rileva per incardinare la suddetta giurisdizione anche nei confronti del soggetto formalmente estraneo all’apparato amministrativo pubblico è la sua compartecipazione allo sviamento delle risorse finanziarie dalle dovute finalità d’interesse pubblico, attraverso un comportamento di reiterata ingerenza, invasivo del processo decisionale amministrativo e della gestione dei fondi pubblici, preordinato al perseguimento di un illecito lucro personale. Ed è tale titolo di responsabilità, diverso da quello ordinario contrattuale, o da illecito aquiliano e consistente, invece, nell’esercizio (attraverso l’ingerenza), Ric. 2022 n. 04700 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 10 - anche solo di fatto, di poteri propri della pubblica amministrazione intestataria della funzione, suscettibile di rendere l’estraneo compartecipe fattivo dell’operato dell’Ente pubblico,che è prospettato, in sede di edictio actionis , da parte della Procura contabile. 5. In conclusione, il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione proposto nei confronti della Procura regionale della Corte dei Conti presso la sezione giurisdizionale per la Lombardia va rigettato, con dichiarazione della giurisdizione del giudice contabile. 6. In ragione della qualità di parte solo in senso formale del Procuratore regionale presso la Corte dei conti non vi è luogo a provvedere sulle spese processuali (tra le altre, Cass., Sez. Un., n. 26995/2016; n. 11139/2017; n. 4879/2017). Al giudice del merito è demandato di provvedere sulle spese della controricorrente [OSCURATO:PERSONA] di Servizi alla persona [OSCURATO:PERSONA] e Stelline e [OSCURATO:PERSONA] (intervenuta ad adiuvandumnel g