Cassazione n. 04553/2026

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.6690/2020 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'Avvocato [OSCURATO:PERSONA] con domicilio digitale [OSCURATO:EMAIL] ; -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], ex lege rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio [OSCURATO:EMAIL]; -controricorrente- nonché contro [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'Avvocato [OSCURATO:PERSONA] unitamente agli A vvocati [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] con domicilio digitale [OSCURATO:EMAIL]; -ricorrente incidentale- avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO FIRENZE n. 2240/2019 depositata il 24/09/2019. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13/11/2025 dal la consiglieraAnnamaria Casadonte. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il sig. [OSCURATO:PERSONA] conveniva in giudizio avanti al Tribunale di Grosseto il commissario delegato al risanamento della laguna di Orbetello, sig. [OSCURATO:PERSONA] e il sig. [OSCURATO:PERSONA], vice commissario delegato al risanamento ambientale della laguna di Orbetello, per far valere il proprio diritto a percepire il pagamento del compenso pari ad euro 108.761,22 per la prestazione professionale svolta su incarico verbale affidatogli dal commissario delegato per l’emergenza ambientale nella persona del vice commissario [OSCURATO:PERSONA] ed avente ad oggetto l'esecuzione del progetto per il potenziamento e l’adeguamento del depuratore di Terrarossa. 2. Il sig. [OSCURATO:PERSONA] chiedeva, in prima battuta, la condanna del commissario delegato o, in sua vece, della Presidenza del Consiglio dei ministri e, nel caso in cui l'incarico venisse considerato non formalmente consentito, che venisse, invece, condannato il sig. [OSCURATO:PERSONA] al pagamento dell'importo dovuto. Costituitasi nel giudizio, la Presidenza del Consiglio dei Ministri eccepiva l’incompetenza funzionale dell’adito Tribunale di Grosseto per violazione della regola erariale. 3. Il Tribunale di Grosseto accoglieva l’eccezione e dichiarava la propria incompetenza. 4.Il sig. [OSCURATO:PERSONA] riproponeva la domanda avanti al Tribunale di Firenze e , costituendosi, la Presidenza del Consiglio eccepiva preliminarmente la propria carenza di legittimazione passiva sul rilievo che il commissario delegato fosse organo straordinario istituito per fronteggiare lo stato di emergenza cessato il 30 settembre 2012; in subordine la Presidenza eccepiva la prescrizione del diritto e l'infondatezza della domanda. 5. Il sig. [OSCURATO:PERSONA] eccepiva, a sua volta, la propria carenza di legittimazione passiva e l'infondatezza della domanda. 6.Il Tribunale fiorentino, respinte le eccezioni preliminari della Presidenza del Consiglio dei ministri,osservava, con riferimento alla carenza di forma scritta che, pur vigendo tale regola generale, nel caso di specie doveva applicarsi il regime derogatorio previsto dall'articolo 5, commi 2 e 5, l. n. 225 del 1992 che consentiva di procedere anche mediante ordinanza; in tale contesto normativo il Commissario delegato era stato autorizzato mediante l'ordinanza del 31 marzo 1994, art. 3 a derogare alle disposizioni di cui al r.d. 2440/1923 e pertanto l'incarico doveva considerarsi validamenteconferito. 7.Il Tribunale riconosceva il diritto dell’attore e condannava la Presidenza del Consiglio dei ministri al pagamento della somma indicata oltre alle spese processuali, mentre condannava il sig. [OSCURATO:PERSONA] alla rifusione delle spese di lite a favore del sig. [OSCURATO:PERSONA], non riconosciuto passivamente legittimato, liquidandole in euro 11.500,00. 7.1. Inoltre il giudice di prime cure rigettava la domanda riconvenzionale proposta dal sig. [OSCURATO:PERSONA] nei confronti dell'attore per il rimborso delle spese sostenute nel giudizio svoltosi dinanzi al Tribunale di Grosseto in quanto dallo stesso già compensate nella sentenza declaratoria dell’incompetenza. 8. La sentenza veniva impugnata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri che lamentava (i) la carenza di legittimazione passiva, atteso che il commissario agiva quale organo interno della Presidenza del Consiglio dei ministri in virtù della competenza concorrente, limitatamente, però, al periodo di vigenza dello stato di emergenza, cessato il quale l'ente ordinariamente competente, e cioè la Regione, rientrava nelle sue funzioni; (ii) l’inderogabilità della forma scritta nei contratti conclusi con la pubblica amministrazione trattandosi di principi o general e dell'ordinamento; (iii) l'assenza di prove in merito all'asserita esistenza e contenuto del contratto, attesa la genericità delle testimonianze rese al Tribunale di Grosseto ed accolte come prove atipiche dal Tribunale di Firenze. 9. Nel giudizio d'appello si costituiva l’originario attore sig. [OSCURATO:PERSONA] che rilevava l‘infondatezza del gravame reiterando le difese svolte nel primo grado e chiedendo, in caso di accoglimento dell'appello della Presidenza del Consiglio dei Ministri, la condanna della stessa per l'illecito arricchimento e per la contestuale diminuzione patrimoniale, nonché la compensazione delle spese di lite con il sig. [OSCURATO:PERSONA], nei confronti del quale formulava, per il caso di ritenuta invalidità del contratto verbale, la condanna al pagamento della somma di euro 108.761,22, a titolo di compenso professionale,oltre alle spese di lite. 10. Quest’ultimo, costituitosi in giudizio , eccepiva la tardività ed inammissibilità dell’appello incidentale del sig. [OSCURATO:PERSONA] nonché l’infondatezza delle pretese dallo stesso azionate. 11. La Corte fiorentina in accoglimento del primo motivo, ritenuto assorbente rispetto alle altre contestazioni, dichiarava la carenza di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri a favore della Regione Toscana, rientrata nello svolgimento delle sue competenze e funzioni per effetto dell’ordinanza n.31 del 13 dicembre 2012 emessa dal Capo del dipartimento della Protezione civile, ai sensi dell’art. 5,comma 4 d, l. 225/1992 (legge istitutiva del Servizio nazionale della protezione civile),una volta cessato lo stato di emergenza che era stato fronteggiato con poteri e risorse straordinarie dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri. La conclusione veniva argomentata sulla scorta dell’art. 1, comma 442, della legge di stabilità del 2014 , che aveva espressamente disposto che, alla cessazione delle strutture commissariali , seguisse il subentro a titolo universale degli enti ordinariamente competenti in tutti i rapporti attivi e passivi. 12.La Corte d’appello osserva pure, subordinatamente, che la Presidenza del Consiglio non era stata direttamente destinataria delle prestazioni del sig. [OSCURATO:PERSONA] di cui aveva beneficiato la Regione. 13. Con riguardo alle domande del sig. [OSCURATO:PERSONA] nei confronti della Presidenza del Consiglio veniva giudicata inammissibile quella ai sensi dell’art. 2041 cod. civ. 14.Con riguardo alle domande svolte dal sig. [OSCURATO:PERSONA] nei confronti del sig. [OSCURATO:PERSONA] che le stesse non fossero tardive perché la comparsa di costituzione era stata depositata 20 giorni prima della data di udienza fissata al 24/09/2019 (ex art. 343 cod. proc. civ.) , ma il loro contenuto andava limitato alla condanna alle spese giudiziali e non all’importo del compenso per l’attività professionale in merito al quale non veniva allegato alcunché. 15. In relazione alle spese del giudizio di appello , la Corte di merito, all’esito della riforma della sentenza di primo grado, le compensava integralmente. 16. La cassazione della sentenza d’appello è chiesta in via principale dal sig. [OSCURATO:PERSONA] con ricorso notificato il 13.2.2020 affidato a tre motivi, a cui resistono , con distinti controricorsi , la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il sig. [OSCURATO:PERSONA], quest’ultimo articolando altresì ricorso incidentale sulla base di due motivi. [OSCURATO:PERSONA] 17. Con il primo motivo del ricorso principale si deduce la violazione e falsa applicazione dell'articolo 310 cod. proc. civ.,nella versione anteriore alla riforma introdotta con la legge 18.6.2009 n. 69, per non avere la Corte d'appello, negando la legittimazione del Presidenza del Consiglio dei ministri, considerato che il Tribunale di Grosseto aveva definitivamente accertato che il commissario ha natura di organo statale e che tale accertamento costituiva giudicato interno per il principio della sopravvivenza della sentenza relativa alla competenza, cosicché doveva ritenersi errata la statuizione di difetto di legittimazione passiva enunciata dalla Corte d’appello in accoglimento dell’appello della medesima Presidenza del Consiglio dei Ministri. 18. Preliminarmente occorre pronunciarsi sull’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla Presidenza del Consiglio sull’assunto che la Corte d’appello avrebbe deciso sulla base di due distinte rationes decidendi, la seconda delle quali relativa alla circostanza che i lavori erano a beneficio della Regione e tale ratio decidendi non sarebbe stata aggredita. 18.1. L’eccezione in esame è infondata. La considerazione che la Presidenza del Consiglio non fosse “stata direttamente destinataria della prestazione dei lavori realizzati dal [OSCURATO:PERSONA], in quanto lo Stato agisce temporaneamente quale ente dotato di maggiori poteri e risorse utilizzate in favore della Regione che beneficia degli interventi posti in essere” non integra un’autonoma ratio decidendi , quanto, invece, un’affermazione diretta a rafforzare l’affermazione in punto al rilevato difetto di legittimazione passiva , questa costituendo il nucleo decisorio di principio, rispetto al quale l’affermazione di che trattasi ha funzione di corredo e supporto. 19. Ciò detto, il primo motivo di ricorso è infondato. 19.1. Costituisce principio consolidato che (Cass. 3291/2013; id. 26178/2017) le sentenze che statuiscono sulla competenza - ad eccezione delle decisioni della Suprema Corte in sede di regolamento di competenza - non sono suscettibili di passare in cosa giudicata in senso sostanziale, poiché la decisione sulla questione di competenza, emessa dal giudice di merito con sentenza non più impugnabile, dà luogo soltanto al giudicato formale, il quale si concreta in una preclusione alla riproposizione della questione soltanto davanti al giudice dello stesso processo, ma non fa stato in un distinto giudizio promosso dalle stesse parti dinanzi ad un giudice diverso. 19.2. Conseguentemente non può ravvisarsi se non un giudicato interno che impedisce la riproposizione della questione sulla competenza davanti ad un giudice diverso da quello che l’ha pronunciata. A maggior ragione non vi è, come chiarito anche dall’art. 44 cod. proc. civ., alcun altro effetto preclusivo rispetto alla statuizione di difetto di legittimazione passiva. 20.Con il secondo motivo del ricorso principale si deduce la violazione e falsa applicazione della legge 225/1992,sia nella versione originale che in quella risultante all’esito della modifica introdotta con il d.l. 59/2012 conv. con mod. con legge 31.12.2012,nonché dell’art. 1 comma 422 della legge di stabilità del 2014e del l’ OCDPCM n. 31 del 13 dicembre 2012 , per avere la Corte d’appello erroneamente ritenuto che alla PCM fosse subentrata la Regione per effetto dell’ordinanza n. 31 del 13 dicembre 2012, ai sensi dell’art. 5, comma 4 , l. 225/1992 (legge istitutiva del Servizio nazionale della protezione civile), mentre ad avviso del ricorrente essa non poteva ritenersi applicabile anche perché entrata in vigore l’8 gennaio 2013 quando la causa era già stata iscritta a ruolo. 20.1. Il motivo è inammissibile perché ferma la ritenuta successione della gestione ordinaria da parte della Regione una volta cessata l’emergenza, la censura finisce per riproporre la stessa doglianza articolata nel primo motivo e peraltro formula una contestazione non specifica perché non censura in modo pertinente l’assunto decisorio. 21.Con il terzo motivo del ricorso principale si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 346 cod. proc. civ. e l’omesso esame di un fatto decisivo del giudizio che è stato oggetto di discussione fra le parti. 21.1. Parte ricorrente censura la sentenza impugnata per non avere la Corte d’appello esaminato la domanda proposta nei confronti del sig. [OSCURATO:PERSONA] per l’ipotesi di mancata condanna della Presidenza del Consiglio dei Ministri al pagamento della somma di euro 108.761,22, domanda che non poteva costituire oggetto di appello incidentale in quanto l’esito del giudizio in primo grado era stato del tutto vittorioso per l’attore [OSCURATO:PERSONA]. La domanda era stata perciò riproposta in appello ai sensi dell’art. 346 cod. proc. civ. Ad avviso del ricorrente,la Corte d'appello non avrebbe considerato la domanda proposta in via di ipotesi in primo grado e che, secondo il ricorrente principale, sarebbe stata assorbita dalla sentenza di prime cure, e successivamente riproposta in appello con conseguente onere della Corte distrettuale di esaminarla in sede di gravame ai sensi dell'articolo 346 cod.proc. civ. 22. L’esame di detto terzo motivo è connesso con quello del primo motivo di ricorso incidentale proposto da [OSCURATO:PERSONA]. 23. Infatti, con il primo motivo del proprio ricorso, quest’ultimo deduce la violazione e/o falsa applicazione degli articoli 325, 327 e 343 cod. proc. civ.,nonché dei principi in tema di elementi costitutivi della cosa giudicata e, comunque , l'omessa ed insufficiente motivazione su un punto decisivo della controversia relativo al contenuto concreto della pronuncia di primo grado. 24. Il ricorrente incidentale eccepisce che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente principale il tribunale non aveva affatto ritenuto assorbita la domanda nei confronti del signor [OSCURATO:PERSONA], ma l'aveva esplicitamente esaminata concludendo per la sua virtuale infondatezza, non risultando il titolo della richiesta di pagamento poiché il signor [OSCURATO:PERSONA] non poteva comunque essere ritenuto parte del rapporto contrattuale né beneficiario di eventuale arricchimento senza causa (cfr. pag. 6 della sentenza di primo grado come precisato nel controricorso del sig. [OSCURATO:PERSONA] a pag. 8). 24.2.Orbene, sostiene il ricorrente incidentale che , per poter impugnare il convincimento espresso dal giudice di prime cure nella parte motiva e superare il dispositivo di condanna in favore del signor [OSCURATO:PERSONA], il signor [OSCURATO:PERSONA] avrebbe dovuto proporre un appello incidentale assistito da tutti i requisiti previsti a pena di inammissibilità, ai sensi dell'art. 342 cod. proc. civ., notificandolo al medesimo [OSCURATO:PERSONA]. Conseguentemente, prosegue il ricorrente incidentale , l'invocata violazione dell'articolo 346 cod. proc. civ. appare infondata,dal momento che il ricorrente principale non era risultato pienamente vittorioso in primo grado atteso che il tribunale aveva giudicato la sua domanda nei confronti del signor [OSCURATO:PERSONA] priva di fondamento e, per questo , lo aveva condannato a rifondergli le spese. 24.3. Su tali eccezioni si innesta il ricorso incidentale del medesimo sig. [OSCURATO:PERSONA], con cui si censura l’erroneità della sentenza d’appello per avere ritenuto rituale l’impugnazione incidentale proposta da [OSCURATO:PERSONA] mediante comparsa di costituzione, con la quale si è ribadit a la domanda subordinata proposta in primo grado di condanna del sig. [OSCURATO:PERSONA] per avere conferito un incarico verbale al [OSCURATO:PERSONA] senza poterlo fare. 24.4. Si tratta, ad avviso del ricorrente incidentale, di una domanda autonoma rispetto a quella proposta dal sig. [OSCURATO:PERSONA] nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che avrebbe dovuto essere proposta nei termini di cui agli artt. 325 e 327 cod. proc. civ., con la conseguenza che l’appello incidentale avrebbe dovuto ritenersi inammissibile e che la sentenza d’appello andava perciò cassata. 24.5. La censura di cui al primo motivo del ricorso incidentale è fondata con la conseguenza che la censura di cui al terzo motivo del ricorso principale è infondata dal momento che la domanda verso il sig. [OSCURATO:PERSONA] avrebbe dovuto essere autonomamente e tempestivamente formulata e poiché ciò non è avvenuto, nessuna pronuncia avrebbe potuto essere accolta in proposito dalla Corte territoriale (Cass.8864/1987). 24.6 La norma dell'art. 343, comma 1, cod. proc. civ., secondo cui l'appello incidentale si propone nella prima comparsa o, in mancanza di costituzione in cancelleria, nella prima udienza o in quelle previste dagli artt. 331 e 332 - senza che sia necessaria, quindi, la notifica dell'atto di impugnazione - è applicabile all'appello incidentale rivolto contro l'appellante principale o contro altra parte già costituita o che si costituisca prima del decorso dei termini d'impugnazione, ma non quando l'appello incidentale sia proposto nei confronti di parti non presenti nel giudizio di secondo grado. In tal caso, se l'impugnazione ha per oggetto una sentenza pronunciata in causa inscindibile o in cause tra loro dipendenti, il giudice deve assegnare all'appellante incidentale (che abbia tempestivamente proposto l'impugnazione con la comparsa o in udienza, nei confronti dell'appellante principale) il termine per integrare il contraddittorio nei confronti degli avversi litisconsorti necessari, a norma dell'art. 331 cod. proc. civ.; se, invece, l'impugnazione ha per oggetto una sentenza resa in cause scindibili, l'appellante incidentale deve provvedere alla notifica dell'impugnazione nei termini perentori di cui agli artt. 352 o 327 cod. proc. civ. (Cass. 7127/1994). 24.7. Nel caso di specie poiché l’impugnazione riguarda solo la decisione sulle spese cui il sig. [OSCURATO:PERSONA] è stato condannato a favore del sig. [OSCURATO:PERSONA] e , cioè , una domanda scindibile, trova applica zione il richiamato principio interpretativo eva dunque afferma ta l’inammissibilità del gravame del primo, il che assorbe il secondo motivo di ricorso incidentale. 25. Con il secondo motivo del ricorso incidentale si deduce, infatti, la violazione e falsa applicazione dell’art. 342 cod. proc. civ., nonché d ella cosa giudicata, oltre all’omessa e/o insufficiente motivazione su un punto decisivo della controversia relativo al concreto contenuto della sentenza di primo grado. 25.1. La censura è assorbita dall’accoglimento del primo motivo. 26. In conclusione il ricorso principale va rigettato , mentre va accolto il primo motivo del ricorso incidentale con assorbimento del secondo. La sentenza impugnata va quindi cassata in relazione al motivo accolto e , decidendosi nel merito , non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, ai sensi dell’art. 384, comma 2 cod. proc. civ., va dichiara ta l’inammissibilità della domanda proposta con l’appello incidentale dal sig. [OSCURATO:PERSONA]. 27. Atteso l’esito del giudizio, in applicazione del principio della soccombenza, il ricorrente principale va condannato alla rifusione delle spese di lite, a favore del la controricorrente [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio dei Ministri ed a favore del ricorrente incidentale sig. [OSCURATO:PERSONA] nella misura liquidata in dispositivo. 29. Sussistono i presupposti processuali per il versamento - ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115 -, da parte del ricorrenteprincipale, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l'impugnazione. P.Q.M La Corte rigetta il ricorso principale, accoglie il primo motivo del ricorso incidentale e dichiara assorbito il secondo motivo di detto ricorso ; cassa nei limiti del motivo accolto la sentenza impugnata e , decidendo nel merito, dichiara inammissibile la domanda proposta con l’appello incidentale dal [OSCURATO:PERSONA]. Condanna il ricorrente principale alla rifusione delle spese che liquida in favore della Presidenza del Consiglio dei Ministri in euro 4000,00 , oltre spese prenotate a debito ed in favore del ricorrente incidentale [OSCURATO:PERSONA] in euro 4000,00 oltre euro 200,00 per esborsi per il giudizio di cassazione ed in euro 4800,00 per compensi ed euro 200,00 per esborsi per il giudizio di appello, oltre, in entrambi i casi, al 15% per rimborso spese generali eagli accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quaterdel d.p.r. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versam