Corte di giustizia UE/2026

Edizione provvisoria CONCLUSIONI DELL’[OSCURATO:PERSONA] presentate il 17 settembre 2026 ( 1 ) Causa C ‑ 460/25 [Makran] ( i ) ST contro [OSCURATO:PERSONA] for Justice ([OSCURATO:PERSONA] della Giustizia, Irlanda) [Domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dalla [OSCURATO:PERSONA] (Corte suprema, Irlanda)] « Rinvio pregiudiziale – Diritto di circolare e di soggiornare nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri – Direttiva 2004/38/CE – Familiari di un cittadino dell’Unione – Diritto di soggiorno derivato – Articolo 35 – Frode – Decisione di revocare un titolo di soggiorno permanente – Controllo di proporzionalità – Ambito di applicazione » I. Introduzione 1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dalla [OSCURATO:PERSONA] (Corte suprema, Irlanda), solleva una semplice ma fondamentale questione: qualora un cittadino di un paese terzo tenti di ottenere un diritto di soggiorno (permanente) in uno Stato membro mediante frode, deve detto Stato membro, nel revocare i diritti conferiti dalla direttiva 2004/38/CE ( 2 ), effettuare un controllo della proporzionalità tale da assimilare detto cittadino di un paese terzo a un avente diritto ai sensi di tale direttiva, i cui diritti siano oggetto di una mera limitazione, oppure è sufficiente che la procedura volta ad accertare l’eventuale sussistenza di una frode sia conforme al principio di proporzionalità? 2. La questione non è quindi se una frode possa essere sanzionata (la risposta è affermativa), bensì, piuttosto, se il requisito di proporzionalità enunciato all’articolo 35 della direttiva 2004/38 riguardi unicamente il nesso tra la frode e la misura adottata, ovvero se esso imponga anche una valutazione delle conseguenze personali che la revoca comporta per l’interessato, autore della frode. 3. Secondo l’argomento che proporrò nelle presenti conclusioni, affinché l’articolo 35 della direttiva 2004/38 non sia privato di ogni significato, il requisito di proporzionalità cui si riferisce tale articolo riguarda esclusivamente il nesso tra la frode e la misura adottata. Un’ulteriore presa in considerazione delle conseguenze personali per la persona interessata esula dall’ambito di applicazione dell’articolo 35 ed è disciplinata in altre circostanze e da altre disposizioni del diritto dell’Unione. II. Contesto normativo A. Direttiva 2004/38 4. L’articolo 2 della direttiva 2004/38, intitolato «Definizioni», prevede quanto segue: «Ai fini della presente direttiva, si intende per: 1.       “cittadino dell’Unione”: qualsiasi persona avente la cittadinanza di uno Stato membro; 2.       “familiare”: a)       il coniuge (…)». 5. L’articolo 3 della direttiva è intitolato «Aventi diritto», e il primo paragrafo dello stesso recita come segue: «La presente direttiva si applica a qualsiasi cittadino dell’Unione che si rechi o soggiorni in uno Stato membro diverso da quello di cui ha la cittadinanza, nonché ai suoi familiari ai sensi dell’articolo 2, punto 2, che accompagnino o raggiungano il cittadino medesimo». 6. Il capo IV della direttiva 2004/38 è intitolato «Diritto di soggiorno permanente» e include l’articolo 16 ( 3 ), che recita: «1.       Il cittadino dell’Unione che abbia soggiornato legalmente ed in via continuativa per cinque anni nello Stato membro ospitante ha diritto al soggiorno permanente in detto Stato. Tale diritto non è subordinato alle condizioni di cui al capo III. 2.       Le disposizioni del paragrafo 1 si applicano anche ai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che abbiano soggiornato legalmente in via continuativa per cinque anni assieme al cittadino dell’Unione nello Stato membro ospitante. 3.      La continuità della residenza non è pregiudicata da assenze temporanee che non superino complessivamente sei mesi all’anno né da assenze di durata superiore per l’assolvimento degli obblighi militari né da un’assenza di dodici mesi consecutivi al massimo dovuta a motivi rilevanti, quali gravidanza e maternità, malattia grave, studi o formazione professionale o il distacco per motivi di lavoro in un altro Stato membro o in un paese terzo. 4.       Una volta acquisito, il diritto di soggiorno permanente si perde soltanto a seguito di assenze dallo Stato membro ospitante di durata superiore a due anni consecutivi». 7. Il capo VI di tale direttiva è intitolato «Limitazioni del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica» e include gli articoli da 27 a 33 della medesima. 8. L’articolo 27 di tale direttiva, intitolato «Principi generali», ai paragrafi 1 e 2 prevede quanto segue: «1.       Fatte salve le disposizioni del presente capo, gli [OSCURATO:PERSONA] membri possono limitare la libertà di circolazione e di soggiorno di un cittadino dell’Unione o di un suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica. Tali motivi non possono essere invocati per fini economici. 2.       I provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza rispettano il principio di proporzionalità e sono adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono applicati. La sola esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente l’adozione di tali provvedimenti. Il comportamento personale deve rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società. Giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a ragioni di prevenzione generale non sono prese in considerazione». 9. L’articolo 28 della direttiva 2004/38, intitolato «Protezione contro l’allontanamento», ai paragrafi 1 e 2 dispone quanto segue: «1.       Prima di adottare un provvedimento di allontanamento dal territorio per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, lo Stato membro ospitante tiene conto di elementi quali la durata del soggiorno dell’interessato nel suo territorio, la sua età, il suo stato di salute, la sua situazione familiare e economica, la sua integrazione sociale e culturale nello Stato membro ospitante e importanza dei suoi legami con il paese d’origine. 2.       Lo Stato membro ospitante non può adottare provvedimenti di allontanamento dal territorio nei confronti del cittadino dell’Unione o del suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, che abbia acquisito il diritto di soggiorno permanente nel suo territorio se non per gravi motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza». 10. Ai sensi dell’articolo 31 della medesima direttiva, intitolato «Garanzie procedurali»: «1.       L’interessato può accedere ai mezzi di impugnazione giurisdizionali e, all’occorrenza, amministrativi nello Stato membro ospitante, al fine di presentare ricorso o chiedere la revisione di ogni provvedimento adottato nei suoi confronti per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica. (…) 3.       I mezzi di impugnazione comprendono l’esame della legittimità del provvedimento nonché dei fatti e delle circostanze che ne giustificano l’adozione. Essi garantiscono che il provvedimento non sia sproporzionato, in particolare rispetto ai requisiti posti dall’articolo 28 (...)». 11. L’articolo 35 della direttiva 2004/38 così recita: «[OSCURATO:PERSONA] membri possono adottare le misure necessarie per rifiutare, estinguere o revocare un diritto conferito dalla presente direttiva, in caso di abuso di diritto o frode, quale ad esempio un matrimonio fittizio. Qualsiasi misura di questo tipo è proporzionata ed è soggetta alle garanzie procedurali previste agli articoli 30 e 31». 12. Ai sensi dell’articolo 36 della direttiva 2004/38, intitolato «Sanzioni»: «[OSCURATO:PERSONA] membri determinano le sanzioni da irrogare in caso di violazione delle norme nazionali adottate in attuazione della presente direttiva e adottano tutti i provvedimenti necessari per la loro applicazione. Le sanzioni previste sono effettive e proporzionate. [OSCURATO:PERSONA] membri notificano alla Commissione tali disposizioni entro il 30 aprile 2006 e provvedono a comunicare immediatamente le eventuali successive modifiche». B. Diritto irlandese 13. La direttiva 2004/38 è stata recepita nel diritto irlandese dagli [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:PERSONA] of Persons) Regulations 2015 [Normativa delle [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:PERSONA] delle Persone) del 2015], del 1º dicembre 2015 (S.I. n. 548/2015 dell’11 dicembre 2015). III. Fatti, procedimento nazionale e questioni pregiudiziali 14. ST, ricorrente nel procedimento principale, è un cittadino pakistano arrivato in Irlanda al più tardi nell’aprile 2004 con un visto per studenti. Egli non risulta noto alla [OSCURATO:PERSONA] (corpo di polizia nazionale irlandese) e ha svolto un’attività lavorativa per gran parte del tempo trascorso in Irlanda. Il 10 gennaio 2011 egli ha sposato WK, cittadina ungherese. La data esatta in cui WK è arrivata in Irlanda non è nota, ma sembra risalire al 2010. Il 6 luglio 2011, è stata concessa a ST una carta di soggiorno a seguito dell’esercizio dei diritti previsti dal diritto dell’Unione da parte di sua moglie. 15. Il 20 maggio 2016 ST ha presentato al competente [OSCURATO:PERSONA] for Justice ([OSCURATO:PERSONA] della Giustizia, Irlanda; in prosieguo: il «[OSCURATO:PERSONA]») una domanda di carta di soggiorno permanente, in conformità alle disposizioni del diritto nazionale che recepiscono l’articolo 16, paragrafo 2, della direttiva 2004/38, il quale stabilisce che il cittadino di un paese terzo, che sia coniuge di un cittadino di uno Stato membro esercitante i propri diritti di libera circolazione e che abbia «soggiornato legalmente» assieme a tale cittadino dell’Unione, ha diritto al soggiorno permanente nello Stato membro ospitante dopo avervi soggiornato per un periodo continuativo di cinque anni. 16. Per quanto riguarda la prova del soggiorno e dell’attività lavorativa di WK durante tale periodo di cinque anni, ST ha fornito al [OSCURATO:PERSONA] un registro di fatture contenente 92 voci e fatture di consumo, volte a dimostrare che WK aveva lavorato come assistente d’infanzia autonoma fino alla data di presentazione della domanda. Le fatture erano datate dal 7 dicembre 2015 al 21 maggio 2016, ed erano intese ad attestare entrate per circa EUR 3 000 nel periodo compreso tra il 4 gennaio 2016 e il 21 maggio 2016. A ST è stata quindi concessa una carta di soggiorno permanente il 14 luglio 2016. 17. Nel maggio 2018 il [OSCURATO:PERSONA] ha comunicato a ST che, a suo parere, dette fatture erano false e fuorvianti e che il matrimonio con WK avrebbe potuto essere un matrimonio fittizio. Tale conclusione è stata confermata da una decisione di primo grado adottata dai funzionari del Ministero il 19 novembre 2018. 18. ST ha successivamente chiesto il riesame di detta decisione. Nell’ambito di tale riesame ST ha dichiarato nelle sue osservazioni che WK aveva effettivamente lasciato l’Irlanda in una data imprecisata del gennaio 2016. 19. Con decisione di riesame del 13 dicembre 2021, la decisione di revocare la carta di soggiorno permanente è stata confermata con motivazioni leggermente diverse rispetto alla decisione di primo grado. [OSCURATO:PERSONA] ha ammesso che non era stato provato che il matrimonio fosse effettivamente un matrimonio fittizio. Ha tuttavia rilevato che non era stato dimostrato che WK avesse effettivamente svolto un’attività autonoma di assistente all’infanzia nel 2016 e che la maggior parte delle fatture presentate a sostegno della domanda era fraudolenta. 20. [OSCURATO:PERSONA] ha sottolineato che, nelle osservazioni presentate da ST nel procedimento di riesame, egli aveva dichiarato che WK aveva lasciato l’Irlanda nel gennaio 2016. In tali circostanze non sarebbe stato possibile presentare fatture relative all’attività di assistente all’infanzia per le date fino al maggio 2016. Dai registri del Department of [OSCURATO:PERSONA] (Dipartimento per la protezione sociale, Irlanda) risultava che WK aveva percepito un pagamento per una settimana di lavoro nel 2016, che sembrava corrispondere alla retribuzione ricevuta per un’attività lavorativa svolta nel dicembre 2015. Di conseguenza, il [OSCURATO:PERSONA] ha dichiarato di non essere convinto che WK avesse svolto un’effettiva attività autonoma di assistente all’infanzia nel 2016. 21. [OSCURATO:PERSONA] ha quindi constatato che ST aveva presentato documenti che sapeva essere falsi e fuorvianti. Ne conseguiva che, a causa di tale frode, il periodo di cinque anni non era stato completato e ST non aveva diritto al soggiorno permanente in Irlanda. Di conseguenza, il [OSCURATO:PERSONA] ha esercitato i poteri conferitigli dalla normativa nazionale che dà attuazione, nell’ordinamento giuridico irlandese, alle disposizioni dell’articolo 35 della direttiva 2004/38, segnatamente, per revocare la carta di soggiorno a motivo di frode e abuso di diritto. 22. ST ha quindi proposto ricorso avverso la decisione di riesame del 13 dicembre 2021 dinanzi alla [OSCURATO:PERSONA] (Alta Corte, Irlanda), contestando, tra l’altro, la valutazione di proporzionalità. Tale giudice ha concluso che il [OSCURATO:PERSONA] era tenuto, in forza dell’articolo 35 della direttiva 2004/38, a condurre una valutazione di proporzionalità individualizzata. 23. In appello, la [OSCURATO:PERSONA] of Appeal (Corte d’appello, Irlanda) ha dichiarato che la [OSCURATO:PERSONA] (Alta Corte) aveva erroneamente ritenuto che l’articolo 35 di tale direttiva richiedesse una siffatta valutazione di proporzionalità prima di revocare la carta di soggiorno permanente. 24. [OSCURATO:PERSONA] (Corte suprema), giudice del rinvio nella presente causa, ha autorizzato ST a proporre impugnazione avverso la decisione della [OSCURATO:PERSONA] of appeal (Corte d’Appello), limitatamente alla questione dell’interpretazione dell’articolo 35 della direttiva 2004/38. 25. Il giudice del rinvio precisa che ST non contesta la constatazione che una frode era stata commessa nell’ambito della procedura di presentazione della domanda di carta di soggiorno permanente. La questione giuridica di cui detto giudice è investito è quindi se il [OSCURATO:PERSONA], avendo concluso che ST aveva ottenuto fraudolentemente il diritto di soggiorno, fosse nondimeno tenuto, prima di adottare la decisione di revoca del diritto di soggiorno permanente, a valutare gli effetti di tale revoca sulla situazione di ST, sulla base di un insieme di fattori personali, quali la durata del suo soggiorno in Irlanda. 26. A tal proposito, il giudice del rinvio ritiene che l’articolo 35, della direttiva 2004/38, si presti a diverse interpretazioni possibili, di seguito esaminate. 27. Detto giudice ritiene che il principio di proporzionalità, in caso di revoca di un titolo di soggiorno a causa di una frode sulla base dell’articolo 35 della direttiva 2004/38, implichi che tale revoca debba essere proporzionata alla sola gravità della frode di cui trattasi. Esso riconosce, tuttavia, che è ipotizzabile un’altra interpretazione, secondo la quale il rispetto del principio di proporzionalità richiede una valutazione individuale delle conseguenze della decisione di revoca per l’interessato, tenuto conto in particolare del riferimento, contenuto nell’articolo 35 della direttiva 2004/38, alle garanzie procedurali previste agli articoli 30 e 31 della stessa. 28. Esso precisa, inoltre, che conformemente al diritto nazionale, la revoca del diritto di soggiorno permanente di ST non è stata accompagnata da un ordine di allontanamento. Prima che possa essere emesso un tale ordine di allontanamento, il [OSCURATO:PERSONA] avrebbe dovuto seguire una procedura del tutto separata, in cui ST avrebbe avuto il diritto di presentare osservazioni sulla propria situazione personale e pretendere che esse siano prese in considerazione in relazione a qualsiasi decisione di emettere un siffatto ordine. La revoca di tale diritto non comporta quindi automaticamente l’allontanamento dell’interessato; essa rende tuttavia più precario lo status di ST in Irlanda, in quanto egli rischia l’allontanamento e potrebbe anche incontrare ostacoli nella ricerca di un lavoro. 29. È in tale contesto che, con ordinanza del 27 giugno 2025, pervenuta alla cancelleria della Corte l’8 luglio 2025, la [OSCURATO:PERSONA] (Corte suprema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale: «Se, qualora nel corso di un procedimento di riesame cui il richiedente ha partecipato sia stato accertato che il richiedente, il quale ha chiesto e ottenuto un titolo di soggiorno permanente nello Stato [membro] ospitante ai sensi dell’articolo 16 della direttiva 2004/38/CE, ha fornito a sostegno di tale domanda una documentazione sostanzialmente fuorviante e fraudolenta, che ha influenzato in modo rilevante la decisione di concedere tale titolo di soggiorno permanente, lo Stato [membro] ospitante possa revocare la decisione di concedere il soggiorno permanente per questo solo motivo. Se invece l’articolo 35 della direttiva [2004/38] richieda che lo Stato ospitante conduca una valutazione individuale della proporzionalità riguardo al potenziale impatto di qualsiasi decisione di revoca del titolo di soggiorno permanente sulla situazione del richiedente in questione». IV. Procedimento dinanzi alla Corte 30. Con la sua decisione del 27 giugno 2025, il giudice del rinvio ha altresì chiesto alla Corte di sottoporre il presente rinvio pregiudiziale al procedimento accelerato previsto dall’articolo 105 del regolamento di procedura della Corte di giustizia. 31. Con ordinanza dell’8 settembre 2025 il presidente della Corte ha deciso, sentiti il giudice relatore e l’avvocato generale, di non accogliere tale domanda. 32. Il ricorrente, i governi ceco e tedesco, l’Irlanda e i governi ellenico e polacco, nonché la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte. 33. Il ricorrente, il governo tedesco, l’Irlanda, il governo ellenico e é la Commissione hanno partecipato all’udienza svoltasi il 3 giugno 2026. V. Valutazione 34. Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, di chiarire se l’articolo 35 della direttiva 2004/38 debba essere interpretato nel senso che esso impone a uno Stato membro, che intenda adottare una misura volta a rifiutare, estinguere o revocare un diritto conferito da detta direttiva a causa di una frode, di garantire che tale misura sia proporzionata alla natura e alla gravità della frode o se, in aggiunta, si debba tener conto del potenziale impatto di una siffatta decisione sulla situazione della persona in questione. A. Osservazioni preliminari 1. Ricevibilità della questione pregiudiziale 35. Nelle sue osservazioni scritte, il governo tedesco sembra nutrire dubbi quanto alla ricevibilità della questione, per il motivo che essa sembra essere formulata in termini eccessivamente ampi, in quanto il vero problema non è se sia sempre richiesta una valutazione generale di proporzionalità, bensì se, in caso di frode, sussista un fattore atipico che potrebbe rendere sproporzionata la revoca, e i fatti esposti dal giudice del rinvio non rivelerebbero alcuna circostanza tale da suggerire che la revoca della carta di soggiorno permanente potesse essere sproporzionata. Al massimo, secondo detto governo, il giudice del rinvio deve verificare l’esistenza di elementi inusuali. 36. Tali aspetti sollevati dal governo tedesco riguardano il merito della presente causa, dal momento che anticipano già l’interpretazione dell’articolo 35 della direttiva 2004/38. Essi non sono idonei a incidere sulla ricevibilità della questione pregiudiziale. 2. Principio di proporzionalità 37. Il principio di proporzionalità riveste un ruolo di primo piano in qualsiasi ordinamento fondato sullo Stato di diritto. Esso è volto a circoscrivere la discrezionalità del potere esecutivo e a tutelare la libertà individuale da ingerenze arbitrarie dei pubblici poteri. 38. L’ordinamento giuridico dell’Unione non fa eccezione. Fin dall’inizio, la Corte si è occupata di tale principio nella sua giurisprudenza ( 4 ), elevandolo progressivamente al rango di principio generale del diritto dell’Unione ( 5 ). Esso è stato successivamente codificato e introdotto nei trattati, e figura oggi nell’articolo 5, paragrafo 4, del TUE, nel protocollo (n. 2) sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, nonché nell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). Esso è definito all’articolo 5, paragrafo 4, TUE come segue: «[i]l contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati». Una valutazione di proporzionalità è quindi diretta a stabilire se un provvedimento restrittivo sia atto a garantire la realizzazione dell’obiettivo da esso perseguito e non vada al di là di quanto necessario per il suo raggiungimento ( 6 ). Tale principio si applica sia agli atti dell’Unione sia a quelli degli [OSCURATO:PERSONA] membri quando essi agiscono nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione. A tale riguardo, esso riveste un ruolo determinante nella tutela dei diritti fondamentali sancita dalla Carta. In dottrina, il principio di proporzionalità è stato opportunamente descritto come «il principio del diritto dell’Unione più spesso invocato e, in termini del suo ruolo nel sindacato di legittimità costituzionale, più influente» ( 7 ). 39. Tornerò su tale principio nel prosieguo delle presenti conclusioni. Basti a questo punto affermare che esso costituisce un principio orizzontale, che permea e incide su ogni aspetto dell’azione pubblica rientrante nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione. Un’entità pubblica non può sottrarsi all’applicazione del principio di proporzionalità quando agisce in tale ambito. 3. Principio del divieto di abuso di diritto e di frode 40. Il fatto che i singoli non possono avvalersi fraudolentemente o abusivamente delle norme di diritto dell’Unione ( 8 ) costituisce una verità assodata (o, in termini giuridici semplici, un principio generale del diritto dell’Unione) ( 9 ). Più specificamente, l’abuso del diritto come limitazione del diritto derivante da una libertà fondamentale è stato introdotto per la prima volta rispetto alla libera prestazione di servizi ( 10 ) ed è stato progressivamente esteso ad altre libertà ( 11 ). La Corte ha successivamente precisato che tale principio generale ricomprende altresì il divieto di frode ( 12 ). 41. Ciò detto, nonostante una possibile prima impressione intuitiva, il divieto di abuso di diritto e frode riguarda due fenomeni alquanto diversi. In primo luogo, la nozione di abuso di diritto è per definizione delicata, poiché presuppone, anzitutto, l’esistenza di un diritto autentico, del quale (semplicemente) ci si avvale in modo abusivo. A tale riguardo, secondo la giurisprudenza della Corte, la prova dell’abuso richiede, da una parte, un insieme di circostanze oggettive dalle quali risulti che, nonostante il rispetto formale delle condizioni previste dalla normativa dell’Unione, l’obiettivo perseguito da tale normativa non sia stato conseguito e, dall’altra, un elemento soggettivo consistente nella volontà di ottenere un vantaggio derivante dalla normativa dell’Unione per mezzo della creazione artificiosa delle condizioni necessarie per il suo ottenimento ( 13 ). Analogamente, la Comunicazione della Commissione relativa alla direttiva ( 14 ), non vincolante ma nondimeno istruttiva, definisce l’abuso come un comportamento artificioso che è stato adottato esclusivamente per ottenere il diritto di circolare e di soggiornare liberamente ai sensi del diritto dell’Unione e che, nonostante il rispetto formale delle condizioni previste dalle norme dell’Unione, non è conforme allo scopo da esse perseguito ( 15 ). Per contro, la questione è più chiara per quanto riguarda la frode: non sussisteva alcun diritto, bensì piuttosto una menzogna, una manipolazione o una falsificazione ( 16 ). La stessa comunicazione della Commissione definisce la frode come il comportamento di una persona che cerca di violare la legge presentando una documentazione fraudolenta attestante che le condizioni formali sono state debitamente soddisfatte o che è rilasciata sulla base di una falsa descrizione di un fatto sostanziale attinente alle condizioni per la concessione del diritto di soggiorno ( 17 ). A mio avviso, una volta accertata la frode, la questione deve ritenersi definita. Non è previsto alcun ulteriore criterio di valutazione analogo a quello che richiede la prova dell’abuso, come descritto nella frase precedente. B. Proporzionalità e frode con riferimento ai diritti conferiti dalla direttiva 2004/38 42. Il giudice del rinvio chiede chiarimenti circa la portata del principio di proporzionalità menzionato all’articolo 35 della direttiva 2004/38. 43. Prima di esaminare tale disposizione, ritengo utile inserirla nel contesto della direttiva 2004/38 e sottolineare la differenza fondamentale, riflessa nella direttiva, tra limitare e rifiutare ( 18 ) un diritto. 1. Limitazione di un diritto conferito dalla direttiva 2004/38 – Articoli 27 e segg. 44. La direttiva 2004/38, che mira a codificare il diritto derivato esistente ( 19 ) nonché la giurisprudenza della Corte nel settore da esso disciplinato, disciplina il ciclo di vita completo dell’esercizio della libera circolazione di un cittadino dell’Unione e dei suoi familiari dal momento del loro arrivo in uno Stato membro diverso da quello di cui tale cittadino ha la cittadinanza fino al momento della loro partenza da detto Stato membro ( 20 ). È sufficiente una semplice lettura dei diversi capi e delle diverse disposizioni della direttiva per comprendere il sistema istituito dalla stessa. Pertanto, dopo le disposizioni generali del capo I, relative all’oggetto, alle definizioni e agli aventi diritto, il capo II riguarda il «Diritto di uscita e di ingresso». A loro volta, i capi da III a V precisano ulteriormente le diverse forme del diritto di soggiorno ( 21 ), mentre il capo VI ha ad oggetto le limitazioni del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica. 45. Vale la pena soffermarsi sulle disposizioni del capo VI della direttiva 2004/38. 46. Sullo sfondo dei principi fondamentali della cittadinanza dell’Unione ( 22 ) e della libera circolazione delle persone sanciti dal Trattato FUE ( 23 ) in un mercato interno «senza frontiere interne» ( 24 ) e in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia «senza frontiere interne» ( 25 ), la libera circolazione, compresi i diritti di ingresso e di soggiorno, costituisce, in linea di principio, la regola, mentre le limitazioni al diritto di ingresso e al diritto di soggiorno costituiscono, in linea di massima, l’eccezione ( 26 ). Ne consegue che, ai sensi dell’articolo 27 della direttiva 2004/38, gli [OSCURATO:PERSONA] membri possono unicamente limitare la libertà di circolazione e di soggiorno per ragioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica ( 27 ). Inoltre, i motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza sono soggetti a un rigoroso controllo di proporzionalità; i provvedimenti sono adottati dagli [OSCURATO:PERSONA] membri esclusivamente in relazione al comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono applicati ( 28 ). Tale comportamento deve rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società. Per contro, non sono prese in considerazione ragioni di prevenzione generale ( 29 ). 47. Per quanto attiene alla questione specifica dell’allontanamento, ai sensi dell’articolo 28 della direttiva 2004/38, gli [OSCURATO:PERSONA] membri (ospitanti) devono tenere conto di elementi quali la durata del soggiorno dell’interessato nel suo territorio, la sua età, il suo stato di salute, la sua situazione familiare e economica, la sua integrazione sociale e culturale nello Stato membro ospitante e importanza dei suoi legami con il paese d’origine ( 30 ). 48. Ritengo che gli articoli 27 e 28 della direttiva 2004/38, i quali codificano peraltro la giurisprudenza precedente della Corte ( 31 ), costituiscano, almeno in parte, un’espressione concreta del principio di proporzionalità, in quanto il legislatore dell’Unione ha inteso fornire agli [OSCURATO:PERSONA] membri indicazioni precise su come limitare la libertà di circolazione. Tali disposizioni fungono da manuale per gli [OSCURATO:PERSONA] membri. Esse hanno pertanto, in parte, un valore esplicativo, nel senso che quanto ne discende fa già parte del principio di proporzionalità in quanto principio generale del diritto dell’Unione. 2. Rifiuto, estinzione o revoca di un diritto conferito dalla direttiva 2004/38 – Articolo 35 49. Limitare un diritto è ben diverso dal rifiutare, estinguere o revocare un diritto. Mentre, nel primo caso, il diritto continua a sussistere, seppure in forma ridotta, nel secondo caso il diritto non è mai esistito ovvero cessa completamente di esistere. L’articolo 35 della direttiva 2004/38 disciplina quest’ultima situazione istituendo un meccanismo diretto a sanzionare la frode ex post , vale a dire una volta che essa si sia verificata ( 32 ). 50. Tale articolo 35, intitolato «Abuso di diritto», prevede che gli [OSCURATO:PERSONA] membri possano adottare le misure necessarie per rifiutare, estinguere o revocare un diritto conferito dalla direttiva stessa, in caso di abuso di diritto o frode, quale ad esempio un matrimonio fittizio. Qualsiasi misura di questo tipo è proporzionata ed è soggetta alle garanzie procedurali previste agli articoli 30 e 31 di tale direttiva. 51. Dall’esame del tenore letterale, del contesto e delle finalità dell’articolo 35 della direttiva 2004/38 possono essere dedotti diversi elementi. 52. In primo luogo, la disposizione è diretta a contrastare l’abuso di diritto o la frode nell’ottenimento di un diritto conferito dalla direttiva ( 33 ), e costituisce un’espressione del principio generale di divieto dell’abuso di diritto ( 34 ). Inoltre, a mio avviso, che essa costituisce un’espressione concreta, ad opera del legislatore dell’Unione, del principio di leale cooperazione sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE. Tollerare o consentire l’abuso di diritto o la frode rischierebbe infatti, per riprendere i termini del terzo comma di tale disposizione, di «mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione», nella fattispecie, gli obiettivi della direttiva 2004/38, vale a dire un sistema in cui solo gli aventi diritto ai sensi dell’articolo 3 della stessa godano della libertà di circolazione e dei diritti di soggiorno. 53. In altri termini, la ratio dell’articolo 35 della direttiva 2004/38 consiste nel garantire che diritti che non avrebbero mai dovuto esistere possano essere rifiutati, estinti o revocati. Contrariamente ad altre disposizioni della direttiva, detta disposizione non limita un diritto, dal momento che tale diritto è soppresso del tutto ( 35 ). A tale riguardo, la Corte ha recentemente dichiarato che l’uso di verbi distinti («rifiutare», «estinguere», «revocare») rivela l’intenzione del legislatore dell’Unione di coprire sia le misure nazionali che consentono di estinguere un diritto ex nunc , sia quelle consistenti nel revocare un diritto ex tunc ( 36 ). Pertanto, tale disposizione consente l’adozione di misure rispetto a un diritto di cui si chiede la concessione, di un diritto attualmente esercitato o di un diritto che è stato esercitato in passato ( 37 ). 54. In secondo luogo, secondo il tenore letterale dell’articolo 35 della direttiva 2004/38, gli [OSCURATO:PERSONA] membri hanno la possibilità, ma non sono, in linea di principio, tenuti ad adottare le misure necessarie ( 38 ). Il punto di partenza è dunque che gli [OSCURATO:PERSONA] membri dispongono di un margine di discrezionalità quanto alla scelta se adottare misure e, eventualmente, quali . Tale discrezionalità non è tuttavia illimitata. In una situazione che può dar luogo all’adozione di misure, segnatamente quando gli [OSCURATO:PERSONA] membri si trovano dinanzi a una situazione di abuso di diritto o di frode, il loro margine di discrezionalità non è, di regola, illimitato. In una situazione siffatta, gli [OSCURATO:PERSONA] membri devono, piuttosto, tener conto dell’obiettivo dell’articolo 35 della direttiva 2004/38. Ciò può portare a situazioni in cui il margine di discrezionalità risulta sostanzialmente ridotto, se non addirittura azzerato ( 39 ). 55. In terzo luogo, gli [OSCURATO:PERSONA] membri sono tenuti ad adottare misure proporzionate. Poiché il principio di proporzionalità, sancito a livello costituzionale dall’articolo 5, paragrafo 4, TUE, costituisce un principio trasversale applicabile a ogni azione dell’Unione e degli [OSCURATO:PERSONA] membri quando questi ultimi agiscono nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, il riferimento a tale principio fondamentale costituisce un chiaro richiamo, rivolto agli [OSCURATO:PERSONA] membri, a rispettare tale principio fondamentale quando prendono decisioni sulla base dell’articolo 35 della direttiva 2004/38. 56. In quarto luogo, l’articolo 35 della direttiva 2004/38 fa parte del capo VII di quest’ ultima, intitolato «Disposizioni finali». Ciò è del tutto logico, in quanto conferma che un diritto che non sarebbe mai dovuto esistere cessa di esistere. 57. In quinto luogo, la genesi di tale articolo 35 rivela che, essendo l’incorporazione della giurisprudenza pertinente della Corte ( 40 ) uno degli obiettivi dichiarati di detta direttiva, non sorprende che, nella sua proposta iniziale, la Commissione abbia indicato, quale fondamento dell’esistenza del capo VI della (proposta di) direttiva «[l’integrazione della] giurisprudenza consolidata della Corte» in materia ( 41 ). L’articolo 35 della direttiva 2004/38 è stato, per contro, introdotto su iniziativa del Consiglio ( 42 ). In effetti, nella proposta di direttiva della Commissione ( 43 ) non si trova alcuna disposizione che faccia riferimento alla frode o all’abuso di diritto. Vi era, e vi è tuttora, scarsa giurisprudenza sulla materia oggetto di tale disposizione ( 44 ). 3. Controllo di proporzionalità previsto dall ’ articolo 35 della direttiva 2004/38 58. Ciò porta alla questione che è al centro della presente causa: quali sono le conseguenze giuridiche del riferimento alla proporzionalità contenuto nell’articolo 35 della direttiva 2004/38? Che cosa comporta ciò per la presente causa? 59. A questo punto, ritengo utile ricordare che la commissione di una frode nell’ambito della procedura di presentazione della domanda di carta di soggiorno permanente è stata accertata a livello nazionale, e non è contestata da ST. Nulla indica che l’accertamento della frode non sia stato preceduto da una procedura regolare nel rispetto dei diritti di tutti i soggetti coinvolti, in particolare ST. L’unica questione giuridica rimasta è quindi se il [OSCURATO:PERSONA], avendo concluso che ST aveva ottenuto fraudolentemente il diritto di soggiorno, fosse nondimeno tenuto, prima di adottare la decisione di revoca del diritto di soggiorno permanente, a valutare gli effetti di tale revoca sulla situazione di ST, sulla base di un insieme di fattori personali, quali la durata del suo soggiorno in Irlanda. a) Argomenti delle parti 60. ST sostiene che tale articolo 35 non può essere ridotto a una norma antifrode puramente astratta, poiché la direttiva si esprime in termini di proporzionalità e richiede altresì, ai sensi dell’articolo 31 della stessa, il sindacato giurisdizionale sulla legittimità della decisione, dei fatti e delle circostanze. Secondo ST, una decisione legittima di revoca del soggiorno permanente deve pertanto non solo dare atto della sussistenza della frode, ma anche spiegare le ragioni per cui la revoca è proporzionata alla luce della situazione effettiva della persona interessata, ivi compresa la durata del soggiorno, i legami familiari, l’integrazione, lo stato di salute e le altre circostanze pertinenti. Egli fa inoltre valere che l’esistenza, nel diritto nazionale, di sanzioni alternative dimostra che la revoca non costituisce l’unica risposta possibile e che è necessaria un’effettiva analisi della proporzionalità per scegliere la misura efficace meno restrittiva. 61. L’Irlanda sostiene, per contro, che l’articolo 35 della direttiva 2004/38 è diretto a tutelare l’integrità dei diritti connessi alla libera circolazione, consentendo agli [OSCURATO:PERSONA] membri di adottare misure efficaci contro le frodi e gli abusi. A suo avviso, se una persona ha ottenuto un titolo di soggiorno permanente presentando documenti materialmente falsi, l’elemento decisivo è che le condizioni legali per l’acquisizione del diritto non sono mai state effettivamente soddisfatte, per cui la revoca è semplicemente la conseguenza di tale frode piuttosto che una nuova misura punitiva che richieda un nuovo bilanciamento. L’Irlanda attribuisce inoltre rilievo al fatto che l’articolo 35 debba essere letto in combinato disposto con le garanzie procedurali previste agli articoli 30 e 31, che garantiscono la notificazione, la motivazione e la revisione; tali garanzie, a suo avviso, sono sufficienti ad assicurare l’equità del procedimento, senza che occorra mutuare i più rigorosi criteri previsti in materia di allontanamento dall’articolo 28 di detta direttiva. 62. Le osservazioni della Commissione sono sostanzialmente coerenti con tale distinzione. Essa considera l’articolo 35 come una disposizione specifica in materia di abuso, distinta dal regime che disciplina l’allontanamento per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica, previsto dagli articoli 27 e 28. Secondo tale interpretazione, il requisito di proporzionalità di cui all’articolo 35 non impone allo Stato membro ospitante di verificare se la revoca risulti gravosa alla luce dell’integrazione dell’interessato, della sua vita familiare o della durata del soggiorno; esso impone, piuttosto, di verificare se la misura adottata sia adeguata alla frode accertata e se siano state rispettate le garanzie procedurali. 63. [OSCURATO:PERSONA] membri intervenienti avallano per lo più tale interpretazione. I governi ceco, tedesco, ellenico e polacco sottolineano tutte che la frode incide sul fondamento stesso del diritto e impedisce al richiedente di avvalersi dello status di beneficiario del diritto di soggiorno permanente come se questo fosse stato validamente acquisito. Secondo il loro argomento comune, che una persona che non abbia mai effettivamente soddisfatto le condizioni per il soggiorno permanente non dovrebbe beneficiare delle norme più protettive concepite per i cittadini dell’Unione e i loro familiari legalmente soggiornanti. Il governo polacco aggiunge che i fattori di bilanciamento dettagliati previsti all’articolo 28 della direttiva 2004/38 riguardano i casi di allontanamento relativi al soggiorno legale e non i casi in cui lo status stesso sia stato acquisito mediante l’inganno. Il governo ceco sottolinea che, una volta accertata la frode, la revoca del diritto di soggiorno permanente è di per sé proporzionata, in quanto costituisce il modo logico e appropriato per annullare uno status che non avrebbe mai dovuto essere concesso. b) Analisi 64. Come rilevato in precedenza, ai sensi dell’articolo 35, seconda frase, della direttiva, qualsiasi misura adottata ai sensi dell’articolo 35 deve essere proporzionata e soggetta alle garanzie procedurali previste agli articoli 30 e 31 di detta direttiva. Sulla base della valutazione che precede, mi limito a ribadire che il riferimento alla proporzionalità è, e non può che essere, meramente dichiarativo, nel senso che la proporzionalità si applica in ogni caso, indipendentemente dal fatto che essa sia esplicitamente richiamata o meno dall’articolo 35 della direttiva. 65. Quanto alla portata del principio di proporzionalità nell’ambito dell’articolo 35 della direttiva 2004/38, sono opportune le seguenti osservazioni. 66. La Corte ha dichiarato, nella sua sentenza nella causa McCarthy e a., che, poiché la direttiva 2004/38 attribuisce diritti su base personale, i mezzi di impugnazione sono destinati a consentire alla persona interessata di fare valere circostanze e considerazioni proprie della sua posizione individuale, al fine di ottenere, dinanzi alle autorità e/o ai giudici nazionali competenti, il riconoscimento del diritto individuale ad essa spettante. Di conseguenza, le misure adottate dalle autorità nazionali sulla base dell’articolo 35 della direttiva 2004/38, aventi lo scopo di rifiutare, estinguere o revocare un diritto conferito da tale direttiva, devono fondarsi su un esame individuale del caso di specie ( 45 ). 67. Ciò implica che una valutazione individualizzata riguarda l’effettivo soddisfacimento, in ciascun caso concreto, delle condizioni di cui all’articolo 35. Nel caso di specie è stato accertato che il ricorrente aveva presentato documenti falsi, e la revoca del suo titolo di soggiorno è stata fondata su tale circostanza. Di conseguenza, è stata effettuata una valutazione individuale, e il corrispondente requisito di una valutazione individualizzata, quale enunciato nella sentenza McCarthy e a. ( 46 ), risulta pertanto soddisfatto. 68. Inoltre, l’articolo 35 della direttiva 2004/38 fa riferimento agli articoli 30 e 31 della medesima direttiva, e soltanto a questi, al fine di garantire il rispetto dei diritti procedurali delle persone interessate dalla decisione di uno Stato membro. Interpretare ciò come un rinvio implicito anche agli articoli 27 e 28 della direttiva equivarrebbe a negare all’articolo 35 della direttiva qualsiasi significato autonomo, oltre a qualsiasi effetto utile. Se è vero che l’articolo 31, paragrafo 3, della direttiva 2004/38 fa a sua volta riferimento ai «requisiti posti dall’articolo 28», esso rimanda esclusivamente alle situazioni rientranti nel capo VI. 69. A costo di ripetermi, le situazioni disciplinate dal capo VI (limitazioni di un diritto esistente) e dall’articolo 35 della direttiva (lotta contro frode e rifiuto/estinzione/revoca di un diritto) sono molto diverse. Gli articoli 27 e seguenti contengono garanzie a favore delle persone che soggiornano legalmente e che, in linea di principio, beneficiano del diritto di libera circolazione. Per contro, le persone che rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 35 della direttiva non beneficiano di un diritto soggiorno legale a causa della frode commessa. In assenza di un diritto di soggiorno legale non può sussistere, per estensione, la libera circolazione verso un altro Stato membro. Ne consegue che le garanzie contenute negli articoli 27 e seguenti della direttiva non possono, per definizione e per pura logica, trovare applicazione. Pertanto, come correttamente osservato dal governo tedesco, il riferimento alle garanzie procedurali di cui agli articoli 30 e 31 della direttiva 2004/38 serve unicamente a precisare che tali misure adottate dagli [OSCURATO:PERSONA] membri devono parimenti essere notificate per iscritto all’interessato, devono indicare i motivi su cui si fondano e sono soggette a revisione. Tale riferimento non può tuttavia comportare che l’intero sistema di valutazione previsto dal capo VI debba essere preso in considerazione per le misure adottate ai sensi dell’articolo 35 della direttiva 2004/38. 70. Ritengo, inoltre, che il ragionamento che propongo sia stato confermato nella sentenza della Corte nella causa Chenchooliah, nella quale essa ha dichiarato che l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2004/38 si riferisce unicamente all’applicazione mutatis mutandis degli articoli 30 e 31 della direttiva, mentre le altre disposizioni del capo VI della direttiva, tra cui gli articoli 27 e 28, non sono applicabili nell’ambito dell’adozione di un provvedimento ai sensi dell’articolo 15 della medesima ( 47 ). Tentare di operare una distinzione giuridica tra formulazioni solo marginalmente differenti (« mutatis mutandis » nell’articolo 15 della direttiva 2004/38 e «soggetta [a]» nell’articolo 35 della medesima) mi sembra un esercizio eccessivamente capzioso. Non ravviso alcuna differenza, al riguardo, tra i termini «mutatis mutandis» e «soggetta [a]». 71. Di conseguenza, e su questo punto posso aderire pienamente a quanto rilevato dal governo tedesco in udienza, il requisito di proporzionalità previsto all’articolo 35 della direttiva 2004/38 deve essere interpretato nel senso che occorre accertare se, in un caso particolare, sussistano circostanze specifiche tali da rendere sproporzionata una determinata misura, anche in presenza di frode. Occorre tener conto del fatto che una persona che ha agito in modo abusivo non può nutrire alcun legittimo affidamento meritevole di tutela, anche se di fatto sussiste una determinata posizione giuridica, ove tale situazione risulti creata mediante la presentazione di documenti fraudolenti. In caso contrario, l’obiettivo della disposizione, che è quello di consentire agli [OSCURATO:PERSONA] membri di combattere le frodi, risulterebbe di fatto compromesso. 72. Vorrei ora spiegare le ragioni per cui ritengo che la sentenza della Corte nella causa [OSCURATO:PERSONA] ( 48 ) non abbia alcuna incidenza sul caso in esame. 73. Occorre ricordare che tale causa concerneva un uomo [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA] la propria cittadinanza austriaca dopo essere stato naturalizzato in Germania, e che la Repubblica federale di Germania aveva successivamente inteso revocare tale naturalizzazione, in quanto ottenuta con l’inganno, il che lo avrebbe reso apolide e, di conseguenza, privo della cittadinanza dell’Unione. È in tale specifico contesto che la Corte ha dichiarato che, vista l’importanza che il diritto primario annette allo status di cittadino dell’Unione, è necessario, nell’esaminare una decisione di revoca della naturalizzazione, tener conto delle possibili conseguenze che tale decisione comporta per l’interessato e, eventualmente, per i suoi familiari sotto il profilo della perdita dei diritti di cui gode ogni cittadino dell’Unione. A questo proposito, è importante verificare, in particolare, se tale perdita sia giustificata in rapporto alla gravità dell’infrazione commessa dall’interessato, al tempo trascorso tra la decisione di naturalizzazione e la decisione di revoca, nonché alla possibilità per l’interessato di recuperare la propria cittadinanza di origine ( 49 ). 74. Tale causa riguardava quindi la tutela di un cittadino dell’Unione rispetto alla perdita della sua cittadinanza dell’Unione . Il sig. [OSCURATO:PERSONA] aveva legittimamente acquisito la cittadinanza austriaca di origine, e con essa la cittadinanza dell’Unione, mentre, nel caso di specie, ST aveva acquisito un titolo di soggiorno (di natura meramente dichiarativa) che doveva essere revocato in ragione della presentazione di documenti falsi. Quindi, nella causa [OSCURATO:PERSONA], la Corte ha riconosciuto la necessità di una valutazione di proporzionalità, questione di particolare rilievo nel diritto primario, in relazione alla cittadinanza dell’Unione. Nel caso di specie, tuttavia, il ricorrente è un cittadino di un paese terzo che invoca un diritto conferito dal diritto derivato. In una siffatta situazione, il valore di tale diritto, determinato dal diritto derivato come un mero titolo di soggiorno, non può essere posto a confronto con lo status, sancito dal diritto primario, di cittadino dell’Unione. Per tale motivo non è possibile applicare al caso di specie lo stesso ragionamento. 75. Occorre, infine, tener presente che un’interpretazione contraria si tradurrebbe in una certa incoerenza. Una persona cui sia stato riconosciuto un diritto di soggiorno con la frode potrebbe invocare le conseguenze personali della revoca proprio per conservare il vantaggio acquisito con l’inganno. Ciò comprometterebbe l’integrità del sistema della libera circolazione e indebolirebbe l’efficacia dell’articolo 35 della direttiva 2004/38. Non si tratta qui di affermare che le conseguenze per l’interessato siano, sotto ogni profilo, irrilevanti, bensì piuttosto che esse non costituiscono l’elemento determinante ai sensi dell’articolo 35 di tale direttiva. L’elemento determinante è se il diritto sia stato ottenuto con la frode e se la misura adottata costituisca una risposta necessaria e proporzionata a tale abuso o frode. Un’eventuale futura decisione di allontanamento solleverebbe questioni giuridiche distinte e sarebbe soggetta a garanzie procedurali e sostanziali proprie. Tuttavia, la presente causa riguarda unicamente la revoca del diritto di soggiorno permanente ottenuto con la frode. c) Conclusione 76. In conclusione, nel caso di specie, il problema della proporzionalità sorge quando la gravità della frode è posta a confronto con la severità della decisione adottata. Deve sussistere una proporzione tra le due, la quale rimane tuttavia parte intrinseca della valutazione individualizzata della frode: accertare se una frode sia effettivamente stata commessa e valutarne, in caso affermativo, la gravità, nonché garantire che la sanzione inflitta sia proporzionata alla gravità di tale frode. Una volta soddisfatte tali condizioni, il principio di proporzionalità, previsto dall’articolo 35 della direttiva 2004/38, sarà stato rispettato. VI. Conclusioni 77. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere alla questione proposta dalla [OSCURATO:PERSONA] (Corte suprema, Irlanda) nei seguenti termini: 1)      L’articolo 35 della direttiva 2004/38 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, deve essere interpretato nel senso che esso impone a uno Stato       membro, che intenda adottare una misura volta a rifiutare,       estinguere o revocare un diritto conferito da detta direttiva a causa       di una frode, di garantire che tale misura sia proporzionata alla       natura e alla gravità della frode. 2)      La questione se occorra, in aggiunta, tener conto del potenziale impatto di una siffatta decisione sulla situazione della persona interessata esula dall’ambito di applicazione dell’articolo 35 della direttiva 2004/38. 1 Lingua originale: l’inglese. i Il nome della presente causa è un nome fittizio. Non corrisponde al nome reale di nessuna delle parti del procedimento. 2 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 e abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU 2004 L 158 del 30.4.2004, pag. 77). 3 «Norma generale per i cittadini dell’Unione e i loro familiari». 4 V. sentenza del 29 novembre 1956, Fédération charbonnière de Belgique/[OSCURATO:PERSONA] (8/55, EU:C:1956:11, pag. 299). 5 V. sentenza del 17 dicembre 1970, [OSCURATO:PERSONA] (11/70, EU:C:1970:114, pagg. 1128 e 1129). 6 V. sentenza del 17 novembre 2011, Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, punto 40 e giurisprudenza citata). 7 V. Tridimas, T., «The principle of proportionality», in Schütze, R. e Tridimas, T., [OSCURATO:PERSONA] principles of [OSCURATO:PERSONA] law. Volume I: [OSCURATO:PERSONA] legal order, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], 2018, pagg. da 243 a 264, pag. 243). 8 V. sentenza del 5 luglio 2007, Kofoed (C‑321/05, EU:C:2007:408, punto 38 e giurisprudenza citata). V., anche, sentenza del 21 febbraio 2006, Halifax e a. (C‑255/02, EU:C:2006:121, punto 70). Per un’analisi approfondita della nozione di abuso nel diritto dell’Unione, v. conclusioni dell’avvocato generale [OSCURATO:PERSONA] nella causa Halifax e a. (C‑255/02, EU:C:2005:200, paragrafi 62 e segg.). 9 V. Hartley e T., Tridimas, T., [OSCURATO:PERSONA] of [OSCURATO:PERSONA], 9a ed., [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], 2026, pag. 205. 10 V. sentenza del 3 dicembre 1974, van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131, punto 12). 11 V., ad esempio, sentenza del 21 giugno 1988, Lair (39/86, EU:C:1988:322, punto 43) relativa alla libera circolazione dei lavoratori, e sentenza del 9 marzo 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, punto 24 e giurisprudenza citata) con riferimento alla libertà di stabilimento. V., anche, Ziegler, K.S., «“Abuse of Law” in the context of the free movement of workers», in de la Feira e R., Vogenauer, St. (a cura di), Prohibition of abuse of law: a new general principle of EU law? , [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] and Oregon, 2011, pagg. da 295 a 314. 12 V. sentenza del 18 dicembre 2014, Schoenimport «Italmoda» [OSCURATO:PERSONA] e a. (C‑131/13, C‑163/13 e C‑164/13, EU:C:2014:2455, punto 43 e giurisprudenza citata). 13 V., per una conferma recente, sentenza del 4 giugno 2026, [OSCURATO:PERSONA] for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:446, punto 49 e giurisprudenza citata). V., anche, sentenza del 18 dicembre 2014, McCarthy e a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punto 54 e giurisprudenza citata). 14 V. comunicazione della Commissione: Orientamenti sul diritto di libera circolazione dei cittadini dell’Unione e delle loro famiglie, C/2023, 1392 (GU 2023, C 22,12; in prosieguo: la «Comunicazione della Commissione»). 15 V. sezione 16.3 della Comunicazione della Commissione. Vi è fatto inoltre esplicito riferimento alle sentenze della Corte del 14 dicembre 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punti 52 e segg.), e del 9 marzo 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, punto 25). 16 V. anche, in tal senso, Bouveresse, A., «La fraude dans l’abus de droit», in Berlin, D., Martucci, F. e Picod, F., La fraude et le droit de l’[OSCURATO:PERSONA] européenne , Bruylant, Bruxelles, 2017, pagg. da 17 a 36, pag. 18. 17 V. sezione 16.2 della Comunicazione della Commissione. 18 Oppure estinguere o revocare un diritto. 19 V. considerando 3 e 4 della direttiva 2004/38. V., anche, sentenza del 19 giugno 2014, [OSCURATO:PERSONA] (C‑507/12, EU:C:2014:2007, punto 32) e conclusioni dell’avvocato generale Bot nella causa Alarape e Tijani (C‑529/11, EU:C:2013:9, paragrafo 3). 20 V. mie conclusioni nella causa Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:433, paragrafo 70). V. anche conclusioni dell’avvocato generale Norkus nella causa [OSCURATO:PERSONA] for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:11, nota 29). 21 Vale a dire il soggiorno (temporaneo) (sino a tre mesi e superiore a tre mesi) nel capo III, il soggiorno permanente nel capo IV e le disposizioni comuni al diritto di soggiorno (temporaneo) e al diritto di soggiorno permanente nel capo V. 22 V. articoli 20 e segg. TFUE. Per la Corte, lo status di cittadino dell’Unione «è destinato ad essere» (sentenze del 20 settembre 2001, Grzelczyk , C‑184/99, EU:C:2001:458, punto 31, e del 5 giugno 2018, Coman e a., C‑673/16, EU:C:2018:385, punto 30) o «costituisce» [sentenza del 29 aprile 2025 , Commissione/Malta (Cittadinanza tramite investimento) , C‑181/23, EU:C:2025:283, punto 92] «lo status fondamentale dei cittadini degli [OSCURATO:PERSONA] membri» (v. le tre sentenze indicate nella presente nota, ai rispettivi punti indicati). 23 V., in particolare, articolo 45, TFUE. 24 V. articolo 26, paragrafo 2, TFUE. 25 V. articolo 3 paragrafo 2, TUE. 26 Tali eccezioni devono peraltro essere interpretate in senso restrittivo, di guisa che la loro portata non possa essere determinata unilateralmente da ciascuno Stato membro senza il controllo delle istituzioni dell’Unione. V., ad esempio, sentenze del 10 luglio 2008 2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, punto 23 e giurisprudenza citata) e del 17 novembre 2011, Aladzhov (C‑434/10, EU:C:2011:750, punto 34). 27 V. articolo 27, paragrafo 1, della direttiva 2004/38. Lo stesso vale per le limitazioni alla libera circolazione dei lavoratori ai sensi dell’articolo 45, paragrafo 3, TFUE. 28 V. articolo 27, paragrafo 2, della direttiva 2004/38. 29 Ibid . 30 V. articolo 28, paragrafo 1, della direttiva 2004/38. 31 V. anche, in tal senso, Martucci, F., «Article 27. Principes généraux», in Iliopoulou-Penot, A. (ed.), [OSCURATO:PERSONA] 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’[OSCURATO:PERSONA] européenne et des membres de leur famille. Commentaire article par article, Bruylant, Bruxelles, 2020, pag. 421. 32 Hebert, E., «La fraude et le droit au séjour des étrangers en France: rôles et enjeux du droit de l’[OSCURATO:PERSONA] européenne», in Quaderns IEE: Revista de l’Institut d’[OSCURATO:PERSONA], Vol . 4(3) (2025), pagg. da 93 a 126, pag. 123. 33 A tale riguardo, i «matrimoni fittizi» sono espressamente menzionati a titolo di esempio. 34 V. sentenza del 4 giugno 2026, [OSCURATO:PERSONA] for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:446, punto 49). 35 È per questo motivo che, sul piano meramente semantico, non posso sottoscrivere pienamente l’affermazione della Corte secondo cui il diritto di soggiorno di un cittadino di un paese terzo «può essere limitato unicamente nel rispetto, in particolare, degli articoli 27 e 35 della [direttiva 2004/38]», v. sentenza del 10 settembre 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punto 65; il corsivo è mio). La Corte utilizza una formulazione pressoché identica nella sentenza del 25 luglio 2008, Metock e a. , (C‑127/08, EU:C:2008:449, punto 95). 36 V. sentenza del 4 giugno 2026, [OSCURATO:PERSONA] for Justice , (C‑560/24, EU:C:2026:446, punto 42). V. anche conclusioni dell’avvocato generale Norkus nella causa [OSCURATO:PERSONA] for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:11, punto 42). 37 V. sentenza del 4 giugno 2026, [OSCURATO:PERSONA] for Justice , (C‑560/24, EU:C:2026:446, punto 42). 38 Come dimostra l’uso del termine «possono». 39 Il che significa che può esservi una sola misura suscettibile di essere adottata. 40 In effetti, la relazione illustrativa della proposta iniziale della Commissione richiama la giurisprudenza della Corte non meno di 31 volte; v. Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri [COM(2001)257 final], Relazione illustrativa (GU 2001 C 270 E, 25/09/2001, pag. 150). 41 Ibid ., capo VI. 42 V. Posizione comune (CE) n. 6/2004, del 5 dicembre 2003, definita dal Consiglio, in vista dell’adozione della direttiva 2004/.../CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del (…), relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU 2004 C 54 E, 02/03/2004, pagg. da 12 a 32, in particolare pag. 32: «questo nuovo articolo è stato introdotto per chiarire che gli [OSCURATO:PERSONA] membri possono rifiutare, estinguere o revocare un diritto conferito dalla presente direttiva in caso di abuso di diritto o frode»). 43 V. nota 40 supra . 44 Si potrebbe richiamare, forse con qualche forzatura, la sentenza della Corte del 7 luglio 1992, Singh , (C‑370/90, EU:C:1992:296, punto 24). V. Guild, E., Peers, St., Tomkin, J., The EU [OSCURATO:PERSONA]: A Commentary , 3rd ed., [OSCURATO:PERSONA], 2026, Art. 35, pag. 317. 45 V. sentenza del 18 dicembre 2014, McCarthy e a ., (C‑202/13, EU:C:2014:2450; punti 51 e 52). In tale causa, una cittadina colombiana [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA], avente cittadinanza britannica e irlandese, si era vista negare l’ingresso nel [OSCURATO:PERSONA] a meno che ottenesse previamente un «permesso per familiare SEE» del [OSCURATO:PERSONA], pur essendo titolare di una valida carta di soggiorno spagnola rilasciata ai sensi della direttiva 2004/38. La Corte ha dichiarato che né l’articolo 35 della direttiva, né il protocollo (n. 20) sull’applicazione di alcuni aspetti dell’articolo 26 [TFUE] al [OSCURATO:PERSONA] e all’Irlanda (GU 2012 C 326, pag. 293), consentivano al [OSCURATO:PERSONA] di imporre tale permesso di ingresso supplementare come misura generale antiabuso; ai titolari di una carta di soggiorno valida ai sensi dell’articolo 10 deve essere consentito l’ingresso senza obbligo di visto, a meno che vi sia una constatazione individuale di abuso o frode. 46 Sentenza del 18 dicembre 2014 (C-202/13, EU:C:2014:2450). 47 V. sentenza del 10 settembre 2019, Chenchooliah , (C‑94/18, EU:C:2019:693, punto 86). In tale causa, una cittadina mauriziana che aveva risieduto in Irlanda in qualità di coniuge di un cittadino portoghese, contestava un provvedimento con cui l’Irlanda intendeva allontanarla dopo che il marito aveva fatto ritorno in Portogallo; la questione era se il suo allontanamento continuasse a essere disciplinato dalle norme dell’Unione sulla libera circolazione, ovvero se fosse applicabile esclusivamente il diritto nazionale irlandese. La Corte ha dichiarato applicabile l’articolo 15 della direttiva 2004/38, per cui l’allontanamento doveva rispettare le garanzie procedurali previste agli articoli 30 e 31 di detta direttiva, mentre gli articoli 27 e 28 della stessa non trovavano applicazione e non poteva essere imposto alcun divieto di ingresso. 48 Sentenza del 2 marzo 2010 (C-135/08, EU:C:2010:104). 49 V. sentenza del 2 marzo 2010, [OSCURATO:PERSONA] (C‑135/08, EU:C:2010:104, punto 56).