Cassazione n. 28954/2023

speciali Ad.12/9/2023 CC ORDINANZA sul ricorso 13498-2022 proposto da: [OSCURATO:PERSONA]'ENERGIA E [OSCURATO:PERSONA], in persona dell'Assessore pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA] S.P.A., in persona del Curatore pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 5, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente – nonchè contro [OSCURATO:SOCIETA].; -intimata – avverso la sentenza n. 1018/2021 del [OSCURATO:PERSONA] REGIONE SICILIANA - PALERMO, depositata il 25/11/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12/09/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte dell'Avvocato [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto dichiararsi l’inammissibilità. [OSCURATO:PERSONA] 1 [OSCURATO:PERSONA] spa nel 2010 chiese l’autorizzazione per la realizzazione, nel territorio del Comune di [OSCURATO:PERSONA], di un impianto di energia alternativa alimentato a biomassa, ex art. 12 del d.lgs. n. 387/2003 e con decreto n. 311 del 28.6.2011 l’[OSCURATO:PERSONA] all’Energia rilasciò l’autorizzazione, sottoponendola al rispetto del vincolo di approvvigionamento (le biomasse, nel rispetto delle prescrizioni dell’allora vigente [OSCURATO:PERSONA], dovevano provenire per il 50% del fabbisogno da aree dislocate nel raggio di 70 km o, in caso di indisponibilità delle biomasse entro tale perimetro, dovevano essere utilizzate solo biomasse provenienti dal territorio regionale). La società chiese in autotutela l’annullamento di tale prescrizione, ritenendola illegittima (sul presupposto che, mancando in Sicilia la capacità produttiva richiesta, il vincolo di approvvigionamento non poteva essere rispettato) e, avendo l’amministrazione opposto un diniego, propose ricorso al TAR Sicilia (ricorso iscritto al n. 2091/2011). Con sentenza n. 2484 del 18.12.2013 il TAR Sicilia, in accoglimento del ricorso, annullò il provvedimento di autorizzazione limitatamente al suddetto vincolo di approvvigionamento. 2A seguito di tale pronuncia la Curatela della società Alin (frattanto dichiarata fallita) e la D.I.T. (a cui era stato conferito il ramo di azienda) agirono in giudizio davanti al [OSCURATO:PERSONA] domandando il risarcimento dei danni derivanti dall’originario atto amministrativo illegittimo, quantificandoli nella misura di € 13.826.082,00. A sostegno della pretesa osservarono che, se l’Amministrazione regionale avesse rilasciato l’autorizzazione senza l’apposizione dell’illegittimo vincolo di approvvigionamento, l’impianto sarebbe entrato in esercizio entro il termine del 31.12.2012 e quindi entro il termine concesso per beneficiare degli incentivi previsti dal DM 18.12.2008, in attuazione dell’art. 3 del DLGS n. 387/2003 (attraverso il meccanismo dei cd. certificati verdi). Osservarono che l’entità del danno era rapportato agli utili e ai risparmi che sarebbero maturati per tutta la durata di operatività dell’impianto (dal primo ottobre 2013 fino al 31 dicembre 2026) e precisarono che la disciplina degli incentivi era successivamente mutata in senso ad esse sfavorevole. Con sentenza n. 2093/2016 il giudice amministrativo, dichiarò inammissibile il ricorso della D.I.T. per difetto di legittimazione attiva e respinse la domanda della [OSCURATO:PERSONA] per mancanza di prova del pregiudizio risarcibile, avendo la ricorrente dedotto solo mere “aspettative” di fatto. 3 Questa decisione è stata impugnata dalla Curatela fallimentare e dalla [OSCURATO:SOCIETA] davanti al Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana e il giudice di appello, confermata la pronuncia di primo grado quanto al difetto di legittimazione attiva della D.I.T., ha invece ribaltato l’esito del giudizio per la [OSCURATO:PERSONA], riconoscendo in suo favore l’esistenza di un danno, seppure nella minor somma di €. 1.380.000,00. Ad avviso del Consiglio di Giustizia Amministrativa, sulla scorta delle risultanze della “verificazione” disposta in appello e dei principi affermati da una recente pronuncia emessa dall’[OSCURATO:PERSONA] del Consiglio di Stato in fattispecie simile (sentenza n. 7/2021), doveva ritenersi che la [OSCURATO:PERSONA] fosse incorsa in responsabilità extracontrattuale da atto amministrativo illegittimo, avendo la società dimostrato la perdita della chance rappresentata dalla possibilità di accedere agli incentivi, all’epoca molto vantaggiosi, di cui avrebbe potuto fruire se l’impianto fosse entrato in funzione nel termine previsto, e che invece non era stato possibile rispettare da parte della società Alin a causa della apposizione di una “condizione impossibile”. 3Contro tale sentenza l’[OSCURATO:PERSONA] all’Energia e dei Servizi di [OSCURATO:PERSONA] propone davanti alle Sezioni Unite di questa Corte ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, affidato ad unica censura. [OSCURATO:PERSONA] fallimentare della società Alin resiste con controricorso, mentre la società DIT è rimesta intimata on questa sede. L’Avvocato Generale ha rassegnato conclusioni scritte chiedendo dichiararsi l’inammissibilità del ricorso. In prossimità dell’adunanza camerale, la parte ricorrente ha depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1 Con l’unico motivo di ricorso, proposto ex art. 111 ultimo comma Cost. e 110 Dlgs n. 104/2010 l’[OSCURATO:PERSONA] denunzia difetto assoluto di giurisdizione per erronea astratta definizione della chancelesa dall’azione amministrativa illegittima. Trasformazione di un interesse di mero fatto in diritto soggettivo o interesse legittimo risarcibile. Premessa una analisi della tematica inerente alla risarcibilità del danno da atto amministrativo illegittimo, l’Assessorato, raffrontando le argomentazioni spese dal Consiglio di Giustizia con i principi affermati dall’[OSCURATO:PERSONA] del Consiglio di Stato (v. pagg. 20 e ss del ricorso), sottolinea la necessità che l’interesse al bene della vita risulti meritevole di tutela nell’ordinamento, mentre invece nel caso di “mere aspettative”, come nel caso in esame, si sarebbe in presenza di un difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. La parte ricorrente si sofferma poi nell’esame del panorama normativo in tema di energie alternative, richiamando anche riferimenti di diritto eurocomunitario. 2Il ricorso è inammissibile. L’art. 111 comma 8 Cost. dispone che “contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti il ricorso per cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione”. L'articolo 65, primo comma, del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, sull'Ordinamento giudiziario, recita: “La Corte suprema di cassazione, quale organo supremo della giustizia, assicura l'esatta osservanza e l'uniforme interpretazione della legge, l'unità del diritto oggettivo nazionale, il rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni; regola i conflitti di competenza e di attribuzioni, ed adempie gli altri compiti ad essa conferiti dalla legge”. A norma dell’art. 360 cpc “possono essere impugnate con ricorso per cassazione, nel termine di cui all'articolo 325 secondo comma, le decisioni in grado di appelloo in unico grado di un giudice speciale, per motivi attinenti alla giurisdizionedel giudice stesso”. L'articolo 110 del codice del processo amministrativo. («Motivi di ricorso») recita: “ Il ricorso per cassazione è ammesso contro le sentenze del Consiglio di Stato per i soli motivi inerenti alla giurisdizione”. Ciò premesso, osserva il Collegio, richiamando il proprio costante e più recente orientamento, che il sindacato della Corte di cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, ex art. 111, comma 8, Cost. ed art. 362 comma 1 c.p.c., concerne le sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione per "invasione" o "sconfinamento" nella sfera riservata ad altro potere dello Stato ovvero per "arretramento" rispetto ad una materia che può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale, nonché le ipotesi di difetto relativo di giurisdizione, le quali ricorrono quando la Corte dei Conti o il Consiglio di Stato affermino la propria giurisdizione su materia attribuita ad altro giudice o la neghino sull'erroneo presupposto di quell'attribuzione. Il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione non comprende, dunque, anche il sindacato su errores in procedendoo in iudicando, il cui accertamento rientra nell'ambito del sindacato afferente ai limiti interni della giurisdizione (tra le tante, v. Sez. U, Ordinanza n. 11549 del 2022; Sez. U, Ordinanza n. 14301 del 2022; Cass. Sez. Unite, 4 giugno 2021, n. 15573; Cass. Sez. Unite, 4 dicembre 2020, n. 27770; Cass. Sez. Unite, 21 settembre 2020, n. 19675; Cass. Sez. Unite, 25 marzo 2019, n. 8311; più di recente, v. anche Sez. U, Ordinanza n. 37605 del 2022; Sez. U, Ordinanza n. 37608 del 2022). E’ stato di recentealtresì affermato che l'insindacabilità, da parte della Corte di cassazione a Sezioni Unite, per eccesso di potere giurisdizionale, ai sensi dell'art. 111, comma, 8 Cost., delle sentenze del Consiglio di Stato pronunciate in violazione del diritto dell'Unione europea, non si pone in contrasto con gli artt. 52, par. 1 e 47, della Carta fondamentale dei diritti dell'Unione europea, in quanto l'ordinamento processuale italiano garantisce comunque ai singoli l'accesso a un giudice indipendente, imparziale e precostituito per legge, come quello amministrativo, non prevedendo alcuna limitazione all'esercizio, dinanzi a tale giudice, dei diritti conferiti dall'ordinamento dell'Unione; costituisce, quindi, ipotesi estranea al perimetro del sindacato per motivi inerenti alla giurisdizione la denuncia di un diniego di giustizia da parte del giudice amministrativo di ultima istanza, derivante dallo stravolgimento delle norme di riferimento, nazionali o unionali, come interpretate in senso incompatibile con la giurisprudenza della CGUE, risultando coerente con il diritto dell'Unione la riferita interpretazione in senso riduttivo degli art. 111, comma 8, Cost., 360, comma 1, n. 1, e 362, comma 1, c.p.c. (Sez. U -, Ordinanza n. 25503 del 30/08/2022 Rv. 665455). Tale orientamento è del tutto in linea con la giurisprudenza della Corte Costituzionale. Ed infatti, con la sentenza n. 6/2018 il giudice delle leggi ha affrontato il tema in modo approfondito, superando radicalmente le precedenti oscillazioni giurisprudenziali e disattendendo la tesi, emersa in alcune pronunce di questa Corte, che propugnava un certo ampliamento del concetto di “motivi inerenti alla giurisdizione”, attraverso una interpretazione volta ad estendere il perimetro del controllo della Cassazione in ulteriori ambiti, variamente definiti dalle singole pronunce. [OSCURATO:PERSONA] ha riaffermato la tesi più tradizionale e rigorosa, tenuta ferma per lungo tempo dalle Sezioni Unite, che delinea la portata dello strumento del ricorso per Cassazione, in conformità al disegno pluralistico delle giurisdizioni, voluto dal Costituente. Secondo il giudice delle leggi “la tesi che il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, previsto dall’ottavo comma dell’art. 111 Cost. avverso le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, comprenda anche il sindacato su errores in procedendo o in iudicando non può qualificarsi come una interpretazione evolutiva, poiché non è compatibile con la lettera e lo spirito della norma costituzionale. Quest’ultima attinge il suo significato e il suo valore dalla contrapposizione con il precedente comma settimo, che prevede il generale ricorso in cassazione per violazione di legge contro le sentenze degli altri giudici, contrapposizione evidenziata dalla specificazione che il ricorso avverso le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti è ammesso per i «soli» motivi inerenti alla giurisdizione. Ne consegue che deve ritenersi inammissibile ogni interpretazione di tali motivi che, sconfinando dal loro ambito tradizionale, comporti una più o meno completa assimilazione dei due tipi di ricorso”. Secondo il giudice delle leggi,“l’intervento delle sezioni unite, in sede di controllo di giurisdizione, nemmeno può essere giustificato dalla violazione di norme dell’Unione o della CEDU” e “quanto all’effettività della tutela e al giusto processo, non c’è dubbio che essi vadano garantiti, ma a cura degli organi giurisdizionali a ciò deputati dalla Costituzione e non in sede di controllo sulla giurisdizione”, ed inoltre “l’«eccesso di potere giudiziario», denunziabile con il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, come è sempre stato inteso, sia prima che dopo l’avvento della Costituzione, va riferito, dunque, alle soleipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, e cioè quando il Consiglio di Stato o la Corte dei Conti affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all’amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); nonché a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermila propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici . Il concetto di controllo di giurisdizione, così delineato nei termini puntuali che ad esso sono propri, non ammette soluzioni intermedie, come quella pure proposta nell’ordinanza di rimessione, secondo cui la lettura estensiva dovrebbe essere limitata ai casi in cui si sia in presenza di sentenze “abnormi” o “anomale” ovvero di uno “stravolgimento”, a volte definito radicale, delle “norme di riferimento”. Attribuire rilevanza al dato qualitativo della gravità del vizio è, sul piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriero di incertezze, in quanto affidato a valutazioni contingenti e soggettive” (Corte Costituzionale sentenza n. 6/2018 cit.). Inoltre – ed è bene puntualizzarlo anche in questa sede per evidenti ragioni di chiarezza espositiva sul tema difetto assoluto di giurisdizione – non è neppure sindacabile sotto il profilo della violazione del limite esterno della giurisdizione la decisione con la quale il Consiglio di Stato abbia escluso la necessità di disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE (Sez. U, Ordinanza n. 11549 del 2022 cit; Cass. Sezioni Unite, 28 luglio 2021, n. 21641; Cass. Sezioni Unite, 30 ottobre 2020, n. 24107; Cass. Sezioni Unite, 15 novembre 2018, n. 29391; Cass. Sezioni Unite, 18 dicembre 2017, n. 30301). L’insindacabilità da parte della Corte di Cassazione ex art.111, comma 8, Cost., delle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, con riguardo alle eventuali violazioni del diritto dell'Unione europea, come al mancato rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE ad opera di tali organi giurisdizionali, è stata di recente ribadita più volte da queste Sezioni Unite anche quale conseguenza delle precisazioni contenute nella sentenza della Corte di Giustizia UE (Grande Sezione) del 21 dicembre 2021, [OSCURATO:SOCIETA] contro [OSCURATO:SOCIETA] e altri, (C-497/20), non potendo proporsi ricorso per motivi attinenti alla giurisdizione al fine di contestare lo stravolgimento di norme, seppure direttamente applicative del diritto UE, né per sollecitare la pronuncia in via pregiudiziale della Corte di Giustizia dell'Unione europea sulla illegittimità di quelle decisioni, la quale comunque non porterebbe alla loro cassazione (Sez. U, Ordinanza n. 11549 del 2022 cit; Cass. Sezioni Unite, 18 gennaio 2022, n. 1454; Cass. Sezioni Unite, 24 gennaio 2022, n. 1996; Cass. Sezioni Unite, 31 gennaio 2022, n. 2879; Cass. Sezioni Unite, 16 febbraio 2022, n. 5121; nello stesso senso,Sez. U, Ordinanza n. 37605 del 2022 cit.; Sez. U, Ordinanza n. 37608 del 2022 cit.). In definitiva, proprio sulla scorta della più recente giurisprudenza della Corte di Giustizia - intervenuta con la sentenza C-497/20 [OSCURATO:SOCIETA] contro [OSCURATO:SOCIETA] e altri, su sollecitazione di queste SSUU con l’ordinanza interlocutoria n. 19598/2020 - il controllo di giurisdizione non può estendersi al sindacato di sentenze di cui pur si contesti di essere abnormi o anomale ovvero di essere incorse in uno stravolgimento delle norme - sostanziali o processuali - di riferimento, pur quando si tratti di norme direttamente applicative del diritto dell’Unione europea (cfr. Sez. U, Ordinanza n. 14301 del 2022 cit.; Sez. U, Ordinanza n. 37605 del 2022 cit.; Sez. U, Ordinanza n. 37608 del 2022 cit.). 3 Facendo dunque applicazione dei citati recenti orientamenti, anche della Corte di Giustizia, che vanno oggi ribaditi, è evidente che la questione di diritto oggi sottoposta all’attenzione delle Sezioni Unite non ha alcuna attinenza con il difetto assoluto di giurisdizione. Il vizio segnalato dall’[OSCURATO:PERSONA] evidenzia, insomma, nonostante la formula adoperata nella rubrica del motivo, null’altro che un asserito error in iudicando in cui sarebbe incorso il giudice amministrativo di appello e consistente nell’avere ritenuto meritevole di tutela risarcitoria quella che invece, a dire del ricorrente, era solo una mera aspettativa o, se si vuole, un interesse semplice o di fatto, come tale non tutelabile. La lettura del motivo di ricorso, così come sviluppato alle pagg. 18 e ss, non offre diversi spunti per opinare diversamente ed è significativo il seguente rilievo, riportato a pag. 22 in grassetto: “Il Consiglio di Giustizia ha insomma inteso la chance in modo astrattamente e radicalmente inesatto: non come bene giuridico che indica l’occasione perduta a conseguire una utilità che afferisce alla sfera giuridica del danneggiato, ma come un bene che si lega ad un quid del tutto estraneo al suo patrimonio in senso giuridico”. Ma un siffatto errore – per quanto esposto – non può essere denunziato davanti alla Cortea Sezioni Unite, a meno di non volerne stravolgere il ruolo che l’ordinamento le assegna. Il ricorso va dunque dichiarato inammissibile, con inevitabile condanna della parte soccombente al pagamento delle spese del presente giudizio. Sussistono i presupposti processuali per il versamento - ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 -da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l'impugnazione, se dovuto. P.Q.M. la Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio che liquida in €. 8.000,00, oltre €. 200,00 per esborsi ed oltrespese forfettarienella