Cassazione n. 20460/2022

Hapronunciato la seguente ORDINANZA Sul ricorso n. 24103 - 2021 per regolamento di giurisdizione propostoda [OSCURATO:PERSONA] in persona del sindaco p.t. rappr . e dif. dagli avv. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:EMAIL] , [OSCURATO:PERSONA] claudia.micelli@avvocatiudine .it , [OSCURATO:PERSONA] R.G.N. Ad.[OSCURATO:DATA_NASCITA] S.U.Oggetto: ricorsoper regolamento di giurisdizione -questioni ricorson.24103/2021 - sez. S.U. a d. 2 1.6. 202 2 pagina 2 di 9 [OSCURATO:EMAIL],con elez. dom. presso lo studio del terzoin Roma, via B. Tortolini n.34 come da procura speciale in calce all’atto -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. , in persona del l.r.p.t., rappr. e dif. dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:EMAIL] e dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] rea Franchin [OSCURATO:EMAIL] e dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:EMAIL], con elez. dom. presso il terzo nellostudio di Roma, via [OSCURATO:PERSONA] n.5 come da procura in calce all’atto -controricorrente- lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del sostituto Procuratore Generale dott. ssa [OSCURATO:PERSONA] , che ha concluso per la dichiarazionedella giurisdizione del giudice ordinario ; lettele memorie delle parti ; uditala relazione della causa svolta nell a camera di consiglio del 2 1.6.2022 dalconsigliere relatore dott. [OSCURATO:PERSONA]; [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA] ha proposto regolamento preventivo di giurisdizionenel procedimento a R.G. n. 1182 del 2021 promosso avanti al [OSCURATO:PERSONA] da [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., che vi ha convenuto l’ente pubblico ora ricorrente chiedendone, previo acce rtamento di inadempienza contrattuale , la condanna al realizzo di tutte le opere necessarieall’ottenimento del certificato di prevenzione incendi dello sta d io Friuli indicate e quantificate come a carico del Comune ... dal CTU nella consulenzatecnica ... per ATP ; 2. nell ’atto di citazione l’attrice esponeva che: a) la società calcistica e il Comune concludevano nel 2013 il contratto di trasferimento del diritto di ricorson.24103/2021 - sez. S.U. a d. 2 1.6. 202 2 pagina 3 di 9 superficiecomprensivo della proprietà superficiaria sull’area dello sta dio, in vista della esecuzione dei lavori della nuova strutt ura secondo il progetto preliminareprodotto dalla società nel corso d i gara; b) l’art.6 comma 8 contr. garantiva “ la conformità degli impianti ... alla normativa in materia di sicurezzavigente al momento dell a loro realizzazione o della loro modifica, fattaeccezione per gli impianti in corso di adeguamento sulla base dell'opera 5151/A al fine dell'ottenimento del certificato di prevenzione incendi e dell'agibilità della commissione provinciale di vigilanza s ui locali di pubblico spettacolo,ad esclusiva cura e spese del C omune ” il quale assumeva altresì l'impegno a realizzare “ anche dopo la stipula del contratto gli interventi necessari ed utili all'ottenimento del certificato di prevenzione incendi e dell'agibilità della commissione provinciale di vigilanza sui locali di pubblico spettacolonei limiti delle somme disponibili nel quadro economico dell'opera incorso di completamento numero 5151 /A” ; c) adempiute tempestivamente le proprie obbligazioni , c on ultimazione dei lavori e collaudo nel 2016 ed approvazione del c.d.a. della società, questa non era però in grado di completarel’iter in tema di sicurezza antincendio , non potendo presentare la SCIA per l’i ntero sta d io , secondo l’art.4 d.P.R. n.151 del 2011, dovendo essereeseguite altre opere e conseguire altre certificazioni oltre a quelle rese disponibilidal Comune dopo la fine lavori ; d) in realtà il Comune non aveva utilizzato tutte le somme disponibili nel quadro e c onomico del contratto , mentre la società aveva avviato la progettazione esecutiva delle opere di adeguamento(tribuna ovest), suddividendole i due lotti, il primo completato e chiuso con agibilità nel 2018 , il secondo implicante un intervento del Comune,con un confronto tra le parti - quanto al primo lotto e nonostante il contrario a vviso della perizia in ATP – che si concludeva con sentenza di rigetto delle domande d ella società, cui seguiva appello; e) la società segnalavaa luglio 2019 le carenze delle op ere, chiedendone la realizzazione urgente con intervento riassunto in preventivo quantificato anche per anticipazione e salvo rimborso , introducendo il procedimento ex artt.696 - 696bis c.p.c. il quale a sua volta si concludeva spiegando che per aree escluse dal progetto di intervento della società [OSCURATO:PERSONA], cioè talune del ricorson.24103/2021 - sez. S.U. a d. 2 1.6. 202 2 pagina 4 di 9 progettoesecutivo dell’opera 5151/A , non si potevano intendere quelle non conformi alle norme secondo destinazione d ‘uso, con conformità degli impiantioggetto di garanzia del Comune nel contratto di trasferimento della superficie ed analoghe conseguenze dovevano darsi per aree interdette all’utilizzocirca l’impatto delle norme di sicurezza , secondo il principio per cui l’agibilitàdi prevenzio ne incendi di un’intera opera non poteva raggiungersi senzaadeguamenti su parti significative del fabbricato; f) l’ ATP concludeva , anche quantificando i costi pro quota delle opere di adeguamento, così rilevando che la differenza tra progetto definitivo e progetto esecutivo era all’origine del difetto attuale delle condizioni di coerenza con la normativa antincendi,per la rispettiva agibilità ad attività di pubblico spettacolo , senza chefosse sufficiente il collaudo tecnico amministrativo ; g) la domanda finale della [OSCURATO:PERSONA] faceva pertanto leva sul fatto che il quadro economico dell’opera5151/A – illegittimamente modificato dal Comune , nel tetto, dopo la stipula del contratto - prevedeva sin dall’origine l'ammontare di danaro pubblico stan ziato dal Comune di Udine per raggiungere la doppia finalità dell'adeguamento degli impianti e della realizzazione degli interventi per ottenereil certificato di prevenzione incendi e agibilità, obiettivi previst i in contratto,per cui il danaro sarebbe dovuto essere integralmente utilizzato atale scopo, tenuto conto che lo S tadio Friuli era o pera di interesse pubblico giàfacente parte del patrimonio del C omune e che il diritto di superficie sullo stessocomplesso era stato concesso alla [OSCURATO:PERSONA] C alcio con la salvaguardia della migliore valorizzazione del complesso sportivo in vista della ristrutturazionedello stadio e della gestione dello stesso , con retrocessione dell’immobile all’ente – salvo rinnovo – alla scadenza della concessione e finaleestinzione della superficie ; h) la mutevolezza del quadro economico contrattuale, a sua volta, derivava dalla mobilità dei suoi fattori di costo - dipendentida effetti di gara al ribasso e varianti - ma senza impedimento adinserire nuove lavorazioni necessarie, essendo sovrasta n te su ogni rigidità l’impegno comunale a provvedere ad adeguamento e messa a norma , appunto chiedendo la società la destinazione delle somme alle opere così finalizzate; ricorson.24103/2021 - sez. S.U. a d. 2 1.6. 202 2 pagina 5 di 9 3. nel ricorso il Comune di Udine contesta la violazione dell’art.4 r.d. 20 marzo 1865, n. 2248 All.E trattandosi di un inammissibile “ facere provvedimentale specifico ” cui si chiede venga condannato l’Ente e così deduce:a) il mancato rilascio delle certificaz ioni preventive circa incendi ed eserciziodel pubblico spettacolo è stato causato da interferenze da parte dei lavorieseguiti dalla [OSCURATO:PERSONA], posto che con la prima esecuzione di progetto erapervenuto il collaudo; b) il Comune aveva garantito la conformità de gli impiantial momento della stipula, salvi gli adeguamenti sulla base dell’opera 5151/A, ma senza alcun allargamento dell’impegno contrattuale oltre tale perimetro, definito altresì dal quadro economico e come riconosciuto dallo stesso Trib. Udine con s e ntenza 1.2.2021 resa nel diverso giudizio a R.G.1671/2018; c) la citata pronuncia, benché appellata da [OSCURATO:PERSONA], stabiliva infatti che l’ottenimento dei certificati sarebbe giunto se solo la società non avesse proceduto alle modifiche, con ciò escludendo l’inadempimento del Comune ; d) la seconda controversia evidenzia una carenza assoluta di giurisdizione, posto che in essa [OSCURATO:PERSONA] chiede che il Comunesia condannato ad opere da eseguirsi non in proprio bensì mediante ricorso ad imprese esterne , cioè un nuovo lavoro pubblico, con tanto di provvedimentidi gara d’appalto, scelta del professionista e approvazione di progettospecifico , dunque per fasi ed atti propriamente provvedimentali e ben oltre l’impegno contrattuale dell’ente, già esau rito e collaudato; e) la carenzadi giurisdizione, trattandosi di domanda volta a realizzare interventi nondovuti, su un bene divenuto privato , deriva dunque da una pretesa ad unfacere specifico indispensabilmente collegato ad attività amministrativa , conciò violando tanto la giurisdizione del giudice civile adito, quanto la sfera d’azioneriservata alla P.A. ; 4. il Procuratore generale , nelle conclusioni scritte, ha rilevato che il [OSCURATO:PERSONA] si è obbligato iure privatorum all’esecuzione delle opere , senzanecessità di provvedimenti amministrativi o comportamenti propri di esercizio di poteri autoritativi, essendo anche gli atti dell’ente pubblico strumentaliall’adempimento di obbligazioni già assunte con un contratto; ricorson.24103/2021 - sez. S.U. a d. 2 1.6. 202 2 pagina 6 di 9 5. la società [OSCURATO:PERSONA] si è costituita con controricorso ; entrambe le parti hannorassegnato finali memorie difensive. [OSCURATO:PERSONA] Consideratoche: 1. il regolamento è infondato, conseguendone la declaratoria di giurisdizionedel giudice ordinario, già adito dalla società [OSCURATO:PERSONA]; dall’esame delle conclusioni con cui la predetta società ha rappresentato la propria domandaal T ribunale di Udine, si evince con chiarezza ch e il titolo che vien fattovalere è un contratto tra le parti, imperniato sul trasferimento del diritto di superficie al privato su di un’area dello [OSCURATO:PERSONA], quale impianto in parteda adeguare ed in altra parte da realizzare in conformità ad un dato progetto;l’impegno così assunto dal Comune concedente era stato dunque previsto in opere coerenti con l a destinazion e impiantistica finale, a tale stregua dovendo essere conseguite, a spese del Comune stesso, le idonee certificazioniin tema di sicurezza; il relativo quadro economico contrattuale , definito per un’opera specificamente prevista (n. 5151/A) , si assume in citazione sia stato nel frattempo consumato o comunque ridotto, senza adempimento degli interventi, mentre il Comune oppone che la pretesa necessitàdi essi deriverebbe da interferenze esecutive, rispetto al progetto definitivo, attuate dalla società e al contempo implicando attività amministrativeconnotative di un nuovo lavoro pubblico, come tale estraneo allacognizione del G.O. perché, nella sostanza, appartenente alle prerogative dellaP.A.; 2. premette il Collegio che nessuna portata preclusiva all’es ame di ammissibilità del ricorso è assunta dalla invocata sentenza Trib. Udine 1.2.2021, resa nel giudizio fra le stesse parti e di cui a R.G. 1671/2018 , afferendo la relativa statuizione al merito della dedotta obbligazione (negata),con declaratoria d’in sussistenza del diritto tuttora priva di stabilità (pervia dell’appello riferito) e tanto più che in essa il giudice friulano, adito intema di risarcimento da inadempimento contrattuale, in più punti affronta questioni, e semmai, connotative di una condo tta riferibile al citato titolo contrattuale, ove esamina le interferenze esecutive di [OSCURATO:PERSONA], la non ricorson.24103/2021 - sez. S.U. a d. 2 1.6. 202 2 pagina 7 di 9 allargabilitàdel tetto d’impegno monetario già assunto i n quel contratto, il suoriferirsi agli interventi necessari di adeguamento in termini di totalità o meno, la valenza causale della condotta di [OSCURATO:PERSONA] rispetto al potenziale conseguimento,in difetto, delle certificazioni mancate; in tal modo, anche quel giudice ha implici tamente confermato proprio l a sussistenza della giurisdizioneordinaria; 3. va invero ripetuto che, per un verso, « l a giurisdizione si determinain base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il "petitum"sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione dellaconcreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzionedella "causa petendi", ossia della intrinseca natura della posizione dedottain giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed alrapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione » ( C ass. s.u. 20350/2018 , 12635/2019 ); per altro, va ribadito che , i n ordine alle questioni di giurisdizione, « le Sezioni Unite della Corte di cassazione sono anchegiudice del fatto, sicché possono e devono esaminare l'atto negoziale la cui valutazione incida sulla determinazione della giurisdizione, tenendo conto ... che le risultanze fattuali vanno apprezzate, ai sensi dell'art. 386 c.p.c., per come emergenti dalla domanda giudiziale e dalla sua eventuale precisazione,avuto riguardo alla "causa petendi" e al "petitum" sostanziale dellastessa, non assumendo rilevanz a la successiva attività istruttoria diretta a verificare il fondamento degli elementi dedotti ed allegati » ( C ass. s.u. 156/2020); 4. inquadrata la controversia nei termini sopra riassunti, non sussistono i presupposti per negare la giurisdizione del giudice ordinario, poiché la richiesta del privato, per come rivolta all’ente pubblico e con riguardo al risultato economico perseguito, muove dal la domanda di accertamentodi un inadempimento contrattuale, né rilevando – quale facere ostativo– la sequenza degli atti amministrativi cui la P . A . si a tenuta in ipotesi di condanna, essi atteggiandosi a mere modalità del proprio agire organizzativo; così, può trovare applicazione il principio, espresso sin da ricorson.24103/2021 - sez. S.U. a d. 2 1.6. 202 2 pagina 8 di 9 Cass. s.u. 5926 del 2001, per cui « l 'inosservanza da parte della P.A., nella gestione e manutenzione dei beni che ad essa appartengono, delle regole tecniche,ovvero dei canoni di diligenza e prudenza, può essere denunciata dalprivato dinanzi al giudice ordinario non solo ove la domanda sia volta a conseguirela condanna della P.A. al risarcimento del danno patrimoniale, ma ancheove sia volta a conseguire la condanna della stessa ad un "facere", giacché la domanda non investe scelte ed atti autoritativi dell'amministrazione, ma attività sog getta al rispetto del principio del "neminem laedere". Né è di ostacolo il disposto dell'art. 34 del d.lgs. 31 marzo1998, n. 80, come sostituito dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205 - che devolve al giudice amministrativo le controversie in mate ria di urbanisticaed edilizia - giacché, a seguito della sentenza n. 204 del 2004 dellaCorte costituzionale, tale giurisdizione esclusiva non è estensibile alle controversie nelle quali la P.A. non eserciti alcun potere autoritativo finalizzatoal perseg uimento di interessi pubblici alla cui tutela sia preposta » (seguitada Cass. 9318/2019 , 14323/2021, 25843/2021); 5. anche nella presente vicenda, si può ripetere, l’attore lamenta un pregiudizioche, quale prospetta to, non deriva già da scelte ed atti autoritativi dell'amministrazionebensì da una condotta materiale della medesima , di tipo inadempitivo,lesiva del l’altrui affidamento contrattuale , il cui rispetto trova fondamento nella violazione del canone dei doveri negoziali e la stessa domanda non investe in tal caso scelte ed atti autoritativi dell'amministrazione ma solo un'attività da espletarsi secondo le normali regoledi diligenza e prudenza (Cass. s.u. 416/2020); conclusivamente, v a dichiarata l a giurisdizione del giudice ordinario , ava