Cassazione n. 37005/2022

o la seguente SENTENZA sul ricorso 15113–2017 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] N. 48, presso lo studio dell’AVV. [OSCURATO:PERSONA] che lo rappresenta e difende; [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliat a in ROMA, VIA G. [OSCURATO:PERSONA] N. 19 , presso lo studio dell’AVV. [OSCURATO:PERSONA] e rappresent a ta e dife sa dall’AVV. [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrenti- contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del suo legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] N. 95, presso lo studio dell’AVV. [OSCURATO:PERSONA], detto ‘NINO’, LONGOBARDI che la rappresenta e difende; -controricorrente - avverso la sentenza n. 5206/2016 della CORTE D'APPELLO di ROMA depositata il 6/12/2016 R.G.N. 2724/2014; [OSCURATO:PERSONA] pubblico impiego R.G.N.15113/2017 Cron. Rep. Ud.17/11/2022 [OSCURATO:PERSONA] Budita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17/11/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]: 1. con sentenza n. 5206 del 6 dicembre 2016, la Corte d'appello di Roma rigettava il gravame proposto da [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], nei confronti della Regione [OSCURATO:PERSONA], avverso la pronuncia di prime cure, che aveva disatteso la loro domanda diretta a ottenere il reinquadramento perequativo come dirigenti, in applicazione dellalegge reg. [OSCURATO:PERSONA] n. 25 del 1996, art. 22, comma 8, con ogni conseguente statuizione risarcitoria in ordine alle differenze retributive e ai danni patrimoniali e non patrimoniali patiti; 2. va premesso che il Centofante e la [OSCURATO:PERSONA] erano stati inquadrati nella dirigenza a seguito del regolamento reg. n. 2 del 10.5.2001 emesso, in attuazione della legge regionale cit., dalla Giunta regionale, e poi annullato dal giudice amministrativo, e avevano richiamato, nell’originario ricorso, la successiva legge reg. [OSCURATO:PERSONA] n. 14 del 2009, che aveva disposto la salvezza degli inquadramenti dirigenziali de quibus; tale ultima legge regionale era stata dichiarata incostituzionale, donde la retrocessione alla precedente posizione di funzionari (Cat. D3, posizione economica D5), con determinedirigenzial i n. A2105 e n. A2106 del 3.8.2010, di tutti i dirigenti perequati, tra cui i ricorrenti; 3. a sostegno del decisum la Corte territoriale, per ciò che ancora qui rileva, osservò quanto segue: -una volta annullato il reg. n. 2/2001, cit., l’Amministrazione aveva l’obbligo di ripristino della situazione anteatta, rimuovendo, in attuazione del giudicato amministrativo e senza che potesse entrare in gioco un profilo di disparità di trattamento, gli effetti dell’atto annullato; - la perdita della qualifica dirigenziale si riverberava sul contratto in termini di nullità sopravvenuta, stante la violazione della norma imperativa che impone il conferimento di incarichi dirigenziali a chi possiede tale qualifica, salva, beninteso, l’applicazione per il pregresso dell’art. 2126 cod. civ.; - non poteva insorgere un d iritto all’inquadramento perequativo nella qualifica dirigenziale ex art. 22, comma 8, della legge reg. [OSCURATO:PERSONA] n. 25, cit., trattandosi di «norma manifesto», di carattere programmatico e non precettivo, che non disciplinava forme, tempi e modalità dell’intervento perequativo medesimo, prevedendo solo «una direttiva che il legislatore regionale ha posto a se stesso» che non avrebbe potuto legittimare l’adozione del regolamento attuativo n. 2/01, cit., poi annullato dal giudice amministrativo; - nell’intendime nto di dare attuazione alla legge n. 25/1996, la regione [OSCURATO:PERSONA] aveva quindi emanato la legge regionale n. 14 del 16.4.2009, che faceva salva la qualifica e la posizione economica già attribuita al personale al 22.4.2009, ma la Corte costituzionale, con sentenza n. 195 del 4.6.2010, ne aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale per contrasto con il principio costituzionale del concorso pubblico, sicché la legge n. 25/1996, su cui poggiavano le rivendicazioni dei ricorrenti, era rimasta priva di ogni seguito provvedimentale; 4. avverso l'anzidetta sentenza della Corte territoriale, [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] hanno proposto distinti ricorsi per cassazione affidati, rispettivamente, a quattro e a due motivi, assistiti da memoria; l'intimata Regione [OSCURATO:PERSONA] ha resistito con controricorso.[OSCURATO:PERSONA]: 1. con il primo motivo il Centofante denuncia, ex art. 360, comma 1 n. 3 e n. 4 cod. proc. civ., violazione o falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ. per omessa pronuncia sulla domanda di cui al capo I delle conclusioni del ricorso introduttivo del giudizio, come richiamata nel primo motivo d’appello, e, in ogni caso per violazione degli artt. 21 novies legge n. 241/1990, 45,comma 2, e 52 d.lgs. n. 165/2001; si duole che la Corte territoriale non abbia preso in considerazione il fatto che il diritto azionato era riconosciuto dalla legge reg. n. 25/1996, articolo 22 comma 8, mai dichiarato incostituzionale, e che le determine adottate in via di autotutela eranointervenute, a distanza di otto anni, prima che la sentenza del [OSCURATO:PERSONA] n. 3108/08 divenisse res iudicata, in tal guisa sacrificando ingiustamente gli interessi dei destinatari e “ribaltando rapporti gerarchici consolidati”; deduce ancora, in relazione all’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 45, comma 2, e 52 d.lgs. n. 165/2011 e sostiene, in particolare, che il provvedimento di annullamento dell’inquadramento dirigenziale avrebbe «ripristinato vecchie sperequazioni, creandone di nuove», e ciò sia rispetto a chi, provenendo da altre amministrazioni, era rimasto beneficiario del più favorevole inquadramento riconosciuto da altre leggi regionali, sia rispetto a chi, in applicazione del regolamento regionale n. 2/01, era stato inquadrato in qualifica superiore non dirigenziale, senza subire, a differenza del ricorrente, retrocessioni di sorta; 2. con la seconda censura si denuncia (art. 360 n. 3 cod. proc. civ.) violazione e falsa applicazione degli artt. 1442 e 2119 5 cod. civ.; sideduce, in particolare, che «la perdita della qualifica di dirigente non è prevista quale causa di cessazione automatica dell’incarico da parte della pubblica amministrazione», la quale non avrebbe, dunque, potuto revocare unilateralmente il contratto individuale di lavoro dirigenziale: in altri termini, dal venir meno dell’atto di inquadramento dirigenziale, presupposto del contratto individuale, avrebbero potuto scaturire effetti su quest’ultimo solo a seguito di una pronuncia di annullamento ex art. 1442 cod. civ. del giudice ordinario; 3. con la terza critica il ricorrente denuncia, ex art. 360 n. 3 cod. proc. civ., violazione dellalegge reg. [OSCURATO:PERSONA] n. 25 del 1996, art. 22, comma 8, norma che riconosceva l’obbligo dell’amministrazione regionale di provvedere all’inquadramento perequativo secondo i criteri di cui alla legge reg. [OSCURATO:PERSONA] n. 15/1988 nonché il corrispondente diritto del Centofante; 4. con il quarto (ed ultimo) motivo denuncia, ex art. 360, comma 1 n. 4, o, in subordine, n. 5 cod. proc. civ., violazione o falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ. per omesso esame del quarto motivo d’appello; si duole che la Corte territoriale non abbia preso in considerazione le domande risarcitorie compendiate nel quarto mezzo di gravame con cui era stato dedotto: «Erroneo e ingiusto rigetto delle domande risarcitorie: motivazione erronea e insufficiente e contraddittoria sul punto: omessa e/o parziale ed erronea valutazione della documentazione in atti e delle emergenze istruttorie; violazione ed erronea applicazione degli artt. 2087, 2113 e 2043 cod. civ.»; 5. a sua volta, con il primo motivo di ricorso la [OSCURATO:PERSONA] lamenta, in relazione all’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 1175-1375, 2087 e 2103 cod. civ. per non avere la Corte d’appello valutato il comportamento illegittimo della Regione sotto il profilo della correttezza e buona fede, atteso che la ricorrente aveva rinunziato alla partecipazione al corso-concorso « solo ed esclusivamente perché la Regione le aveva fatto acquisire la qualifica di dirigente» mediante il regolamento n. 2/2001 (poi annullato dal TAR) attuativo della legge programmatica sulla perequazione; in definitiva, avendo la Regione «fatto in modo che la ricorrente rinunciasse al corso-concorso», costei doveva essere ristorata dei danni da perdita di chances e patrimoniali commisurati alla differenza tra « quanto percepito come funzionario e quanto avrebbe dovuto percepire come dirigente»; 6. con il secondo mezzo denuncia violazione dell’art. 132 comma 4 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360 nn. 3 , 4 e 5 cod. proc. civ., per avere la Corte territoriale ritenuto inesistenti fatti esistenti e «documentati per tabulas» (i.e. la rinuncia condizionata al corso-concorso), donde l’omesso esame di un fatto decisivo che, se analizzato , avrebbe determinato l’accoglimento della domanda di danno da perdita di chances; 7. il ricorso del Centofante e quello della [OSCURATO:PERSONA] sono in parte inammissibili in parte infondati, risolutive ai fini del presente giudizio essendo le considerazioni già svolte da questa Corte nella decisione n. 22152 del 2022, relativa a vicenda sostanzialmente sovrapponibile, alla cui motivazione si rinvia anche ai sensi dell’art. 118 disp. att. cod. proc. civ.; 8. anzitutto, essi si rivelano inammissibili nella parte in cui evocano il vizio di cui al n. 5 dell'art. 360 cod. proc. civ. e trascurano di considerare che la disposizione non può essere richiamata, ai sensi dell'art. 348 ter, ultimo comma, cod. proc. civ., con un ricorso per cassazione avverso la sentenza della Corte d’appello che conferma la decisione di primo grado (cfr. Cass. n. 23021 del 2014);in questi casi il ricorrente, per evitare l'inammissibilità del motivo di cui all’art. 360, n. 5, cod. proc. civ. deve indicare le ragioni di fatto poste a base, rispettivamente, della decisione di primo grado, e della sentenza di rigetto dell'appello, dimostrando che esse sono tra loro diverse (v., ex multis, Cass. n. 26774 del 2016; Cass. n. 20944 del 2019; Cass. n. 268 del 2021; Cass. n. 29002 del 2021; Cass. n. 25027 del 2021) e deve ovviamente farlo nell'atto introduttivo del giudizio di cassazione, non potendo il vizio essere sanato da integrazioni, aggiunte o chiarimenti contenuti nella memoria di cui all'art. 380-bis, comma2, cod. proc. civ., la cui funzione – al pari della memoria prevista dall'art. 378 cod. proc. civ., sussistendo identità di ratio– è di illustrare e chiarire le ragioni giustificatrici dei motivi debitamente enunciati nel ricorso e non già di integrarli (Cass. n. 30760 del 2018; tra le altre: Cass. n. 17893 del 2020; Cass. n. 24007 del 2017; Cass.n. 26332 del 2016); 8.1 quanto all’omesso esame del quarto motivo d’appello, denunciato dal Centofante, va premesso che il vizio diomessa pronuncia, è bensì configurabile allorquando risulti completamenteomesso il provvedimento del giudice indispensabile per la soluzione del caso concreto e non ricorre nel caso in cui, seppure manchi una specifica argomentazione, la decisione adottata si ponga in contrasto con la pretesa fatta valere dalla parte e ne comporti il rigetto (cfr., fra le tante, Cass. n. 12652/2020 e Cass. n. 2151/2021); il giudice del merito, infatti, non è tenuto ad esaminare espressamente e singolarmente ogni allegazione, prospettazione e argomentazione delle parti, atteso che ai sensi dell’art. 132 n. 4 cod. proc. civ. è necessario e sufficiente che esponga, in maniera concisa, gli elementi in fatto e in diritto posti a fondamento della sua decisione, con la conseguenza che si devono ritenere disattesi per implicito tutti gli argomenti, le tesi e i rilievi che, seppure non espressamente esaminati, siano incompatibili con la soluzione adottata e con l'iterargomentativo seguito; 8.2 ebbene, nella specie la Corte capitolina ha ritenuto «infondato anche il quarto motivo d’appello», escludendo in fatto che il punto 6 del protocollo d’intesa con le OO.SS. dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA], ove prevedeva «la decadenza dal concorso dei candidati che erano già in possesso della qualifica dirigenzialein attuazione dell’art. 22 comma 8 legge reg. n. 25/1996», fosse stato poi recepito nel bando cui il Centofante in concreto partecipònon superando la prova orale; 9. in relazione alle restanti censure, giova poi ricordare, seppur succintamente, le principali vicende legislative e giudiziarie che contraddistinguono la controversia all'esame; la legge reg.[OSCURATO:PERSONA] n. 25/1996 (Norme sulla dirigenza e sull'organizzazione regionale), previde, all'art. 22, comma 8, che «Al fine di superare le situazioni di sperequazione determinatesi nei confronti del personale non destinatario della L.R. n. 15 del 1988, L.R. n. 73 del 1988, L.R. n. 36 del 1989, L.R. n. 8 del 1990, L.R. n. 38 del 1994 eL. n. 39 del 1994 ed inquadrato presso la Regione [OSCURATO:PERSONA] ai sensi della L.R. n. 20 del 1973 e L.R. n. 21del 1973, L.R. n. 41 del 1975, L.R. n. 65 del 1976, L.R. n. 57 del 1979, L.R. n. 64 del 1979, L.R. n. 43 del 1980, L.R. n. 13 del 1983, L.R. n. 50 del 1983 e della L.R. n. 31 del 1990, art. 6 si provvederà con successivo provvedimento, in armonia con i principi di cui ald.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 1, comma 3 e art. 8, lett. b)»; con regolamento regionale n. 2/01 (poi abrogato dall'art. 559 del regolamento regionale n. 1/02), la Regione [OSCURATO:PERSONA] stabilì le modalità attraverso le quali il personale destinatario della legge reg. 1 luglio 1996, n. 25, art. 22, comma 8, in servizio alla data di pubblicazione del regolamento stesso, poteva richiedere la revisione del proprio inquadramento, prevedendo che, ai fini del nuovo inquadramento, sarebbe stata presa in considerazione la posizione giuridica posseduta, alla data del 31 gennaio 1981, presso la Regione [OSCURATO:PERSONA] ai sensi della legge reg. 24 marzo 1980, n. 18, ovvero presso l'Ente di provenienza; tale regolamento, tuttavia, è stato dichiarato illegittimo dal [OSCURATO:PERSONA], con sentenza depositata in data 11 aprile 2008, n. 3108, poi confermata dal Consiglio di Stato. Quindi la Regione [OSCURATO:PERSONA] ha emanato la legge reg. n. 14 del 2009, con la quale, all’art. 1, comma 1, ha previsto che «(...) è fatta salva la qualifica o categoria già attribuita al personale alla data di entrata in vigore della presente legge per effetto dell'applicazione della L.R. 1 luglio 1996, n. 25, art. 22, comma 8, (...) e successive modifiche, purché lo stesso abbia svolto le funzioni o mansioni corrispondenti alla predetta qualifica o categoria, conferite con atto formale ed effettivamente esercitate per almeno un triennio»; sennonché, la suddetta legge reg. [OSCURATO:PERSONA] n. 14 del 2009 è stata dichiarata incostituzionale con sentenza dellaCorte Costituzionale n.195/2010, con riferimento al principio del concorso pubblico, di cui all'art. 97 Cost., sul rilievo che il riconoscimento a un vasto numero di dipendenti regionali (ivi compresi molti dirigenti) dell'accesso a un livello superiore di inquadramento, acquisito in base ad un procedimento di «perequazione»esclusivamente ad essi riservato, rappresentava una non consentita deroga al principio del concorso pubblico, in quanto era da escludere che ragioni giustificative della deroga al predetto principio del concorso pubblico potessero essere ricollegate a un particolare interesse degli stessi dipendenti beneficiari della deroga o, comunque, ad esigenze strumentali dell'amministrazione, connesse alla gestione del personale; 10. deve allora convenirsi che è del tutto venuto meno il substrato legislativo e regolamentare sulla base del quale il ricorrente, quale destinatario della disciplina di cui all’art. 22, comma 8, legge reg. n. 25/1996, poi abrogata dall’art. 43, comma 1 lett. u), legge reg. n. 6/2002, pretende di ottenere l’inquadramento perequativo nella qualifica dirigenziale, con le differenze retributive e le correlate poste risarcitorie (v. Cass. 15 gennaio 2014, n. 685); 11. la rilevata (dal giudice amministrativo) illegittimità del regolamento n. 2/01, fonte del diritto alla qualifica dirigenziale riconosciuta ai ricorrenti, ha inciso, in via derivata, sull’atto successivo di nomina del dirigente perequato, con annullamento e rimozione –doverosa, in attuazione del giudicato – degli effetti dell’atto medesimo, in via di autotutela, senza che, come rettamente rilevato dalla Corte di merito, possa venire in considerazione un’inadempienza dell’amministrazione regionale la cui libertà d’azione in ordine alla perequazione non era influenzata da una norma (i.e., l’art.. 22, comma 8, legge reg. n. 25/96, cit.) avente carattere precettivo; la perdita della qualifica dirigenziale si riverbera in termini di nullità virtuale sull’incarico dirigenziale che può essere conferito (art. 23 d.lgs. n. 165 del 2001) a chi possiede tale qualifica, salva, beninteso, l’applicazione per il pregresso dell’art. 2126 cod. civ.(cfr. Cass. SU n. 26724 del 2007, richiamata da Cass.n. 17002 del 2019; Cass. 14809/2020); trattandosi, quindi, di comportamento con il quale si fa valere l'assenza di un vincolo contrattuale, non si pone questione di esercizio dei poteri di autotutela della [OSCURATO:PERSONA], essendo l'atto invalido ab origine e potendo e dovendo, per questa ragione , essere rimosso dal datore di lavoro, pubblico o privato che sia (Cass. n. 14809/2020 , cit.; Cass. n. 13800/2017; Cass. n. 3047/2017; Cass. n. 3826/2016; Cass. n. 19626/20915; Cass. n. 1047/2014; Cass. n. 19425/2013; Cass. n. 8328/2010; Cass. n. 25761/2008); 12. non conferenti si appalesano i richiami agli artt. 45, comma 2, e 52 d.lgs. n. 165/2001; se tale ultima disposizione suppone, ai fini della conservazione del superiore inquadramento, un diritto alla qualifica legittimamente acquisito – mentre qui la qualifica è stata conferita con atti annullati (i.e., regolamento regionale n. 2/2001 dichiarato illegittimo dal TAR [OSCURATO:PERSONA] con sentenza n. 3108/2008 e legge reg. n. 14/2009 dichiarata incostituzionale con sentenza n. 195 del 26.5.2010) –, nessuna violazione dell’art. 45 comma 2, cit., è in concreto predicabile, difettandola prova di un'effettiva e consapevole attività di irragionevole trattamento differenziato; 13. è quasi superfluo aggiungere che non è giustiziabile la pretesa a che la regione adotti il più indicato strumento normativo (legge ragionale, anziché regolamento) per attuare la legge programmatica del 1996: di riflesso, non è accoglibile l’azione risarcitoria innestata su tale doglianza , non potendo insorgere, come opina la [OSCURATO:PERSONA], posizioni soggettive tutelabili in ragione della mancata adozione dell’invocato atto legislativo, trattandosi (invero) di scelte non sindacabili e sottratte a ogni sindacato giurisdizionale; 14. per le su indicate ragioni, la sentenza impugnata si appalesa esente da censure anche laddove, previo accertamento in fatto devoluto come tale al giudice del merito, precisa , con motivazione succinta ma nondimeno adeguata, che alcuna decadenza dal corso-concorso deve intendersi qui esistente per la [OSCURATO:PERSONA], la quale autonomamente vi rinunziava – senza condizioni, ma sulla base delconvincimento, rivelatosi in seguito fallace, di aver già conseguito l’ ambito inqua dramento dirigenziale; 15. conclusivamente, entrambi i ricorsi debbono essere rigettati;le spese, nella misura liquidata in dispositivo, seguono la soccombenza ed ex art. 97, comma 1, secondo periodo, cod. proc. civ. si pongono in solido a carico dei ricorrenti. P.Q.M. La Corte rigetta entrambi i ricorsi; condanna i ricorrenti in solido fra loro al pagamento delle spese del presente giudizio di legittimità che liquida in euro €. 200,00 per esborsi ed euro 5.500,00 per compensi professionali, oltre rimborso spese generali al 15% e accessori di legge.Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, dà a