Cassazione n. 11309/2025

unciato la seguente O R D I N A N Z A sul ricorso n. 17312/24proposto da: -) [OSCURATO:PERSONA] -Agenzia per le Erogazioni in [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore, difesodall’Avvocatura Generale dello Stato; -ricorrente - contro -) [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] , domiciliatiex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore, difesi dall’[OSCURATO:PERSONA]; -controricorrenti - nonché -) [OSCURATO:PERSONA]; -intimata - avverso l'ordinanza del Tribunale di Roma 28 giugno 2024 , pronunciata nel giudizio R.G. n. 45014/2023; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21 gennaio 2025dal Consigliere relatore dott. [OSCURATO:PERSONA]; viste le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale dott. [OSCURATO:PERSONA],che ha concluso per il rigetto del ricorso; [OSCURATO:PERSONA] Oggetto: sospensione del processo -giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione emessa da [OSCURATO:PERSONA] per recupero di contributi comunitari - parallelo giudizio di accertamento dell’insussistenza dell’indebito proposto contro la Regione - pregiudizialità -esclusione. N.R.G.: 17312/24 Camera di consiglio del 21 gennaio 2024 1. L’antefatto. [OSCURATO:PERSONA] comunitario [OSCURATO:DATA_NASCITA] n. 2078/1992 istituì un regime di aiuti a favore degli agricoltori che avessero assunto, tra gli altri, l’impegno di ritirare dalla produzione i loro terreni seminativi per destinarli a scopi di carattere ambientale, “in particolare per la creazione di riserve di biotopi o parchi naturali, o per salvaguardare i sistemi idrologici” [art. 2, § 1, lettera (f), del suddetto Regolamento]. 1.1. Di tali aiuti fruì sin dal 1996 [OSCURATO:PERSONA]. Con provvedimento del 1° agosto 2021 la Regione Basilicata accertò che i terreni, per i quali [OSCURATO:PERSONA] aveva percepito il contributo, erano di estensione inferiore a quella dichiarata. In esito a tali accertamenti dispose la decadenza dal beneficio. [OSCURATO:PERSONA] era deceduto nel 2017, il provvedimento fu notificato ai suoi tre eredi, e cioè [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]. 2. Il giudizio dinanzi al Tribunale di Potenza. Con atto passato per la notifica il 10.9.2021 [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] convennero dinanzi al Tribunale di Potenza la Regione Basilicata, chiedendo la pronuncia d’una sentenza di accertamento, la quale stabilisse che [OSCURATO:PERSONA] aveva diritto al contributoe possedeva i requisiti di fatto per averlo. A sostegno delledomande dedussero l’erroneità dei conteggi in base ai quali la Regione aveva calcolato la superficie ammessa al contributo. Tale giudizio è ancora pendente. 3. Il giudizio dinanzi al Tribunale di Roma. Due anni dopo l’adozione del provvedimento regionale di decadenza dal beneficio, l’[OSCURATO:PERSONA] con ordinanza-ingiunzione 14.6.2023 intimò ai tre eredi di [OSCURATO:PERSONA] la restituzione di euro 141.137,85, pari agli aiuti che l’amministrazione assumeva indebitamente percepiti. N.R.G.: 17312/24 Camera di consiglio del 21 gennaio 2024 L’ordinanza fu motivata col rilievo che i contributi “erano stati indebitamente percepiti sin dalla prima annualità di impegno e che il carattere indebito dei pagamenti era dovuto alla ineleggibilità dei terreni (non erano ex seminativi)”. 4. I tre intimati hanno proposto opposizione all’ordinanza ingiunzione dinanzi al Tribunale di Roma,invocando in via preliminare la litispendenza. A fondamento dell’eccezione dedussero di avere convenuto dinanzi al Tribunale di Potenza la Regione Basilicata, chiedendo che fosse accertata la reale estensione dei terreni di [OSCURATO:PERSONA] e la loro corrispondenza ai requisiti di legge per l’ammissione al contributo. Nel merito, hanno formulato difese pressoché identiche a quelle poste a fondamento della domanda di accertamento proposta dinanzi al Tribunale di Potenza. 5. Con ordinanza 28.6.2024 il Tribunale di Roma ha sospeso il processo ai sensi dell’art. 295 c.p.c.. Il Tribunale ha rilevato che i motivi di opposizione all’ ordinanza - ingiunzione coincidevano con quelli posti a fondamento della domanda proposta dinanzi al Tribunale di Potenza; ha ritenuto tuttavia che la litispendenza o la continenza non potevanoessere dichiarate, a causa della diversità delle parti convenute nei due giudizi (a Roma l’[OSCURATO:PERSONA], a Potenza la Regione). Di conseguenza, poiché “ la legittimazione dell’[OSCURATO:PERSONA] a ingiungere il pagamento ha come presupposto la sussistenza del diritto della Regione Basilicata ad ottenere la restituzione di quell’importo”, il Tribunale ha concluso che l’accertamento demandato al Tribunale di Potenza era pregiudiziale rispetto all’esito dell’opposizione all’ordinanza-ingiunzione. 6. La suddetta ordinanza è stata impugnata dall’[OSCURATO:PERSONA] con regolamento di competenza fondato su tre motivied illustrato da memoria. [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] hannoresistito con controricorso. N.R.G.: 17312/24 Camera di consiglio del 21 gennaio 2024 [OSCURATO:PERSONA] è rimasta intimata. L’[OSCURATO:PERSONA] ha depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. Col primo motivo l’[OSCURATO:PERSONA] deduce che tra il giudizio ritenuto dal Tribunale pregiudiziale e quello odierno non vi è rapporto di pregiudizialità. Tale rapporto non vi è perché non può esservi contrasto di giudicati. Infatti - prosegue la ricorrente - se per avventura l’opposizione all’ordinanza - ingiunzione fosse rigettata, ma in seguito il Tribunale di Potenza accertasse il diritto di [OSCURATO:PERSONA] e dei suoi eredi a beneficiare del contributo, tale provvedimento comporterebbe la caducazione ipso factodell’ordinanza- ingiunzione. 1.1. Il motivo è fondatonella parte in cui vi si sostiene che l’esito del giudizio pendente dinanzi al Tribunale di Potenza non è pregiudiziale rispetto alla decisione sull’opposizione ad ordinanza-ingiunzione, sia pure per ragioni giuridiche in parte divers e ed ulteriori rispetto a quella invocata dall’Amministrazione ricorrente. Ciò tuttavia non è di ostacolo all’accoglimento del ricorso, per due ragioni. La primaragione è che questa Corte, investita dal regolamento di competenza proposto avverso un’ordinanza di sospensione, deve rilevare anche d’ufficio il rapporto esistente tra i giudizi che si assumono essere in rapporto di pregiudizialità (Sez. 6- 3, Ordinanza n. 22446 del 26/09/2017, con ampia motivazione). La seconda ragione è che, in ogni caso, in virtù del principio jura novit curia la Corte di cassazione può ritenere fondata la questione sollevata dal ricorso anche per una ragione giuridica diversa da quella specificamente indicata dalla parte, con il solo limite che tale individuazione deve avvenire sulla base dei fatti per come accertati nelle fasi di merito ed esposti nel ricorso per cassazione (Cass. Sez. 3, 22/03/2007, n. 6935 e successive conformi ) . Principio,questo, affermato con riferimento al ric orso per cassazione, ma a maggior ragione applicabile al regolamento di competenza, posto che, conformemente alla particolare natura funzionale di tale mezzo di N.R.G.: 17312/24 Camera di consiglio del 21 gennaio 2024 impugnazione, la Corte di Cassazione con esso è investita del compito di statuire sulla questione di competenza ovvero – come nella specie - sulla “questione di sospensione” proposta , e quindi con riferimento ad essa deve esaminare funditus tutti gli elementi giuridicamente rilevanti per la sua esatta corretta soluzione, e ciò a prescindere da quanto parte ricorrente ha prospettato. 2. Deve preliminarmente disattendersi la richiesta del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale, secondo cui il ricorso andrebbe rigettato sul presupposto che l’[OSCURATO:PERSONA] sarebbe “mero organo contabile della Regione ed esegue, su delega della Regione, destinataria dei fondi per il finanziamento all’[OSCURATO:SOCIETA], l’erogazione e le revoche dei contributi”. E’ vero in realtà il contrario, e cioè che nel caso di specie è l’[OSCURATO:PERSONA] il creditore dell’obbligazione restitutoria, ed in tale attività “può avvalersi, previo accordo con le regioni interessate, degli uffici regionali”,giusta la previsione dell’art. 4, comma 2, d. lgs. 74/2018. Ciò per due ragioni: a) in base alla disciplina generale concernente il recupero degli aiuti comunitari all’agricoltura indebitamente erogati; b) in base alla disciplina di settore dei contributi erogati ai sensi del Regolamento 2087/1992 3. (A) Disciplina generale. Oggetto del presente giudizio è una opposizione ad ordinanza ingiunzione. Il credito sotteso dall’ordinanza-ingiunzione qui opposta ha ad oggetto la restituzione di aiuti comunitari, che si assumono indebitamente percepiti. Nel caso di specie, si trattava di aiuti finalizzati ad incentivare un uso “non distruttivo” dell’agricoltura, favorendo la riduzione delle aree seminative. Questi aiuti furono previsti dal Regolamento 2078/1992, concessi nel 1996 e parzialmente revocati nel 2021. Si trattava dunque di aiuti erogati nell’ambito delle politiche agricole comuni dell’Unione europea. N.R.G.: 17312/24 Camera di consiglio del 21 gennaio 2024 3.1. Il sistema comunitario di [OSCURATO:PERSONA] (PAC) prevede, per quanto in questa sede rileva, che ogni Stato membro designi un “organismo pagatore”, incaricato di gestire e controllare tutte le erogazioni comunitarie destinatea sostenere il mercato agricolo o i singoli agricoltori [così l’art. 7 del Regolamento(UE) 17.12.2013 n. 1306, applicabile ratione temporis all’epoca della revoca del beneficio, oggi abrogato e trasfuso nell’art. 9 del Regolamento (UE) 2.12.2021 n. 2021/2116; in ogni caso le norme comunitarie che qui vengono in rilievo non sono mutate nel passaggio dal Regolamento del 2013 a quello del 2021]. 3.2. All’[OSCURATO:PERSONA] è assegnato, tra gli altri, il compito di provvedere a domandare la restituzione di qualsiasi pagamento che risultasse indebito, per irregolarità o negligenza (art. 54 Reg. 1306/2013) , “ e avviare procedimenti giudiziari a tal fine, se necessario” [art. 58, primo paragrafo, lettera (e), Reg. 1306/2013; art. 59, primo paragrafo, lettera (d), Reg. 2116/2021]. Dell’attività di recupero dei finanziamenti indebitamente concessi gli Stati rispondono verso l’Unione europea [cfr. il XXIV Considerando del Regolamento di esecuzione (UE) 6.8.2014 n. 908/2014: “gli Stati membri sono responsabili, attraverso i loro organismi pagatori, del recupero dei pagamenti indebitamente versati, maggiorati di interessi”]. 3.3. L’art. 7 del Regolamento 1306/2013 - reiterando una previsione già contenuta nei Regolamenti previgenti sulla medesima materia: Regolamento CE 1663/95 della Commissione e Regolamento CE 1258/95 del Consiglio - imponeva agli Stati membri di istituire un solo [OSCURATO:PERSONA] con competenze nazionali. Consentiva, tuttavia, di affiancare all’unico [OSCURATO:PERSONA] di livello nazionalealtri [OSCURATO:PERSONA] i nella misura di uno per ciascuna regione. L’Italia diede attuazione a tale previsione col d. lgs. 27.5.1999 n. 165 (in seguito abrogato dall’art. 21, comma 1, lettera (a), d.lgs. 21.5.2018 n. 74), N.R.G.: 17312/24 Camera di consiglio del 21 gennaio 2024 il quale concesse alle Regioni la facoltà di dotarsi di un proprio organismo pagatore. 3.4. [OSCURATO:PERSONA] si avvalse di questa facoltà costituendo un ente regionale (ARBEA)al quale attribuì le funzioni di [OSCURATO:PERSONA] (art. 2, comma 1, l. reg. Basilicata 12.3.2001 n. 5). 3.5. [OSCURATO:PERSONA] tuttavia, dopo avere svolto indagini sull’ARBEA, contestò all’Italia l’infrazione delle norme comunitarie disciplinanti i requisiti minimi degli organismi pagatori regionali, imponendole il recupero di oltre sei milioni di euro, ritenutiindebitamente versati all’ARBEA. L’impugnazione dei suddetti provvedimenti da parte dell’Italia fu respinta dal Tribunale dell’Unione Europea con sentenza 12.11.2015, Commissione c. Italia, in causa T-255/13. Pendente quel giudizio, all’ARBEA dapprima furono revocate le funzioni di [OSCURATO:PERSONA](con d.m. [OSCURATO:PERSONA] 12 .5. 2010 ); quindi l’ARBEA fu soppressa con l. reg. Basilicata 14.4.2014 n. 4. L’art. 3, comma 2, della suddetta legge demandò al competente Dipartimento della [OSCURATO:PERSONA] “predisporre le condizioni tecnico- amministrative e porre in essere le iniziative e le procedure necessarie per il riconoscimento, in capo all’ufficio regionale di cui al presente articolo, della funzione di [OSCURATO:PERSONA] (OPR) di cui all’art. 7 del regolamento (UE) n. 1306/2013”. Tuttavia nessuna delle parti ha dimostrato nel presente giudizio che questa delega sia stata attuata: né ovviamente i provvedimenti della Giunta regionale possono essere conosciuti d’ufficio, trattandosi di provvedimenti per i quali non vale il principio jura novit curia. Consta, nondimeno, che da allora le funzioni di [OSCURATO:PERSONA] per la Regione Basilicata sono svolte dall’[OSCURATO:PERSONA], come tale indicata in tutti i bandi regionali della Basilicata di concessione di aiuti nell’ambito della PAC (vedasi, a titolo di esempioma scelta ex permultis, la D.G.R. Basilicata 27.3.2020 n. N.R.G.: 17312/24 Camera di consiglio del 21 gennaio 2024 208, nelle cui premesse si legge che “l'[OSCURATO:PERSONA] è riconosciuta [OSCURATO:PERSONA] per la Regione Basilicata”). 3.6. In conclusione, l’[OSCURATO:PERSONA] in base alla disciplina generale è l’unico creditore dell’obbligazione avente ad oggetto il recupero delle somme indebitamente erogate nella Regione Basilicata. 4. (D) Disciplina di settore. I contributi di cui nel presente giudizio l’[OSCURATO:PERSONA] ha chiesto il recupero furono erogati, come s’è detto, ai sensi del Regolamento 30.6.1992 n. 2078/1992 [in seguito abrogato dal Regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio del 17 maggio 1999]. Dopo l’abrogazione del Regolamento 2078/1992, per disciplinare gli aiuti in corso di erogazione fu emanato il d.m. 4.12.2002(in Gazz. uff. 19.12.2002 n. 297), il quale stabilì due regole: -)per il futuro, fu previsto che gli accertamenti ed i controlli fossero svolti “dall’organismo pagatore o da enti da questi delegati” (e dunque dall’[OSCURATO:PERSONA], in mancanza di delega ad hoc); -) per il passato, fu previsto che per le misure c.d. “di accompagnamento” (scilicet, gli incentivi a ridurre le aree seminative) in corso di esecuzione, di cui al Regolamento n. 2078/1992, si applicassero “fino al completamento dell'esecuzione medesima, le disposizioni del decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali 27 marzo 1998, n. 159”. 4.1. Il d.m. 159/98, a sua volta, distinse tra attività di controllo ed attività di recupero del credito. Le prime (artt. 3 e 7 d.m. 159/98) furono affidate agli “organi competenti secondo la normativa regionale”; le seconde invece furono affidate “per competenza all'A.I.M.A. secondo le norme sulla riscossione coattiva a favore della pubblica amministrazione” (e dunque, oggidì, l’[OSCURATO:PERSONA], subentrata all’AIMA per effetto del d.lgs. 27 maggio 1999, n. 165). N.R.G.: 17312/24 Camera di consiglio del 21 gennaio 2024 5.Il complesso quadro normativo sin qui riassunto deve in definitiva ridursi a razionalità nei seguenti temini: a) agli organi Regionali spetta accertare la mancanza iniziale o sopravvenuta dei requisiti per la concessione del beneficio; b) all’[OSCURATO:PERSONA], in mancanza di delega ad [OSCURATO:PERSONA], spetta la titolarità del credito risarcitorio e la sottostante legittimazione ad causam. Da quanto esposto consegue che è l’[OSCURATO:PERSONA] l’unico soggetto legittimato a domandare in via stragiudiziale , e d eventualmente esigere in giudizio, la restituzione dell’indebito pagamento di aiuti comunitari erogati nell’ambito della PAC, con riferimento alla Regione Basilicata. Agli organi regionali la legge attribuiva il potere di eseguire verifiche sulle somme erogate e, se del caso, disporne la revoca. Solo all’[OSCURATO:PERSONA], invece, era attribuito il potere di esigere nomine proprio, e non nomine alieno, il recupero dell’indebito. 6. Dal fatto che l’[OSCURATO:PERSONA] sia l’unico titolare del credito avente ad oggetto la restituzione degli aiuti indebitamente erogati, discend ono sul piano processuale gli effetti che seguono. 6.1. Un diritto di credito è un diritto relativo: l’obbligazione che ne scaturisce non può che vincolare il creditore ed il debitore. Il debitore che intenda negare di essere tale non può convenire in giudizio – con azione di accertamento negativo - altri che il creditore : tanto è implicazione necessaria e correlata del fatto che il creditore il quale intenda esigere giudizialmentel’adempimento non può agire verso altri che il debitore. Il diritto alla restituzione di aiuti comunitari che si assumano indebitamente versati è un diritto che, per quanto esposto, sorge ope legis incapo all’[OSCURATO:PERSONA], a nulla rilevando che ad un organo regionale sia rimessa un’attività di accertamento delle condizioni per la restituzione. N.R.G.: 17312/24 Camera di consiglio del 21 gennaio 2024 6.2. Pertanto, se creditore è l’[OSCURATO:PERSONA], qualsiasi contestazione del fatto costitutivo del credito che il debitore intenda sollevare in ragione dell’attività accertativa dell’organo regionale va formulata nei confronti dell’AGEAstessa. Non sarebbe infatti concepibile che possa chiedersi nei confronti della Regione l’accertamento che l’[OSCURATO:PERSONA] nonsia il creditore dell’obbligazione restitutoria. 6.3. Nel caso oggi in esame gli aventi causa dell’originario beneficiario degli aiuti, nella lite introdotta dinanzi al Tribunale di Potenza, hanno chiesto -per quanto qui rileva - accertare “ l’illegittimità della richiesta di restituzione” ad essi notificata dal competente ufficio dell’amministrazione regionale (p. 12, § 4, dell’atto di citazione introduttivo del giudizio dinanzi al Tribunale di Potenza). Hanno formulato dunque una domanda di accertamento negativo di un credito che non sorge in capo alla Regione, ma in capo all’[OSCURATO:PERSONA]. 6.4. La domanda proposta dinanzi al Tribunale di Potenza è dunque una domanda proposta nei confronti di un soggetto passivamente nonlegittimato, nel senso che tale soggetto non è il titolare del credito la cui inesistenza gli attori hanno chiesto di accertare. Gli odierni ricorrenti, aventi causa del debitore , di fronte all’atto recante il risultato dell’attività accertativa dell’organo regionale ed in ragione della sua rilevanza individuatrice della posizione di creditore della restituzione in capo all’[OSCURATO:PERSONA], avrebbero dovuto individuare essa come legittimata passiva. 6.3. In conclusione tra il giudizio proposto dinanzi al Tribunale di Potenza, e quello di opposizione all’ordinanza-ingiunzione pendente dinanzi al Tribunale di Roma non sussiste pregiudizialità in senso giuridico, in quanto il primo di tali giudizi è stato proposto contro un soggetto privo di legittimazione passiva e dunque a tutela di una situazione giuridica inesistente nei suoi confronti. 7. Il ricorso deve pertantoessere accolto e deve ordinarsi la prosecuzione del giudizio, in applicazione dei seguentiprincìpi di diritto: N.R.G.: 17312/24 Camera di consiglio del 21 gennaio 2024 “l’[OSCURATO:PERSONA], che per l’Italia svolge i compiuti di “[OSCURATO:PERSONA]” di cui all’art. 7 Reg. UE 1306/2013, è l’unico soggetto attivamente legittimato a domandare la restituzione di contributi comunitari indebitamente versati, e passivamente legittimato rispetto alla contestazione dell’obbligo restitutorio, a meno che le funzioni di recupero dei contributi indebitamente pagati non siano state devolute ad un [OSCURATO:PERSONA] R egionale, con provvedimento ad hoc”. “Fuori di tale caso, il giudizio avente ad oggetto la legittimità della pretesa di [OSCURATO:PERSONA] di restituzione di aiuti già concessi, anche quando si fondi sull’illegittimità o erroneità degli accertamenti di fatto compiuti dagli organi regionali competenti, va proposto unicamente nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] ; ne consegue che il giudizio di accertamento dell’illegittimità del provvedimento amministrativo regionale di revoca di aiuti comunitari all’agricoltura che sia stato instaurato nei confronti della Regione, risultando introdotto contro un soggetto privo di legittimazione passiva in senso sostanziale in quanto erroneamente individuato come titolare della pretesa creditoria di cui si asserisce l’inesistenza, non è pregiudiziale rispetto al giudizio di opposizione avverso il provvedimento ex r.d. n. 639 del 1910 emesso dall’[OSCURATO:PERSONA] per il recupero dei suddetti aiuti, sul presupposto che siano stati indebitamente pagati, con conseguente illegittimità della sospensione che ne sia stata disposta”. 8. I restanti motivi proposti dall’[OSCURATO:PERSONA] restano assorbiti. 9. Le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza, ai sensi dell’art. 385, comma 1, c.p.c., e sono liquidate nel dispositivo. P.q.m. (-) ordina la prosecuzione del giudizio; (-) condanna [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], in solido, alla rifusione in fa