Cassazione n. 03778/2026

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n° 27636del ruolo generale dell'anno 2021, proposto da Ministero delle [OSCURATO:PERSONA], Alimentari e Forestali ([OSCURATO:CODICE_FISCALE_SOCIETA]), in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato ([OSCURATO:CODICE_FISCALE_SOCIETA] indirizzo P.E.C. per il ricevimento degli atti ags.rm @ mailcert.avvocaturastato.it) e presso la stessa domiciliato in Roma alla Via dei Portoghesi n. 12. Ricorrente contro [OSCURATO:PERSONA](C.F/P.I. 01386030488), in persona del Presidente pro tempore della [OSCURATO:PERSONA], Dott. [OSCURATO:PERSONA], a ciò autorizzato con Decreto n. 2976 del 3/7/2015, rappresentata e difesa in giudizio, come da mandato in calce al controricorso, dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:PERSONA] 65R67 A390J); P.E.C. marialetizia.falsini @ postacert.toscana.it; [OSCURATO:TELEFONO]) ed elettivamente domiciliata in Roma presso l'avv. [OSCURATO:PERSONA], dello Studio legale Pedersoli, (C.F.: [OSCURATO:PERSONA] 72T02 D969G) (PEC: sergiofienga @ ordineavvocatiroma.org, fax 06/0645218633 ), in Roma, [OSCURATO:PERSONA], 8, CAP 00196. Controricorrente avverso la sentenza della Corte d’appello di Firenze n° 1623 depositata il 24 agosto 2021. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18 febbraio 2026 dal consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1.- Il 26 novembre 2003 la Regione [OSCURATO:PERSONA] otteneva un decreto ingiuntivo contro l’Unione Nazionale per l’Incremento delle [OSCURATO:PERSONA] (UNIRE) per euro 2.331.451,71, a titolo di quota dei proventi derivanti dalle scommesse ippiche per l’anno 2001, dovuti ai sensi dell’art. 3 del d.lgs. 29 ottobre 1999 n° 449, nella misura ripartita tra tutte le Regioni con Decreto n° 24663 di prot. del 30 dicembre 2001 del Ministero delle politiche agricole e forestali. L’UNIRE proponeva opposizione e il tribunale decideva la causa con sentenza n° 3821 del 5 ottobre 2007, declinando la giurisdizione del giudice ordinario in favore della giurisdizione del giudice amministrativo. La Regione interponeva appello e – dopo la riassunzione del giudizio da parte dell’appellante nei confronti dell’Agenzia per lo Sviluppo del [OSCURATO:PERSONA] (ASSI), subentrata ad UNIRE per effetto del d.l. 98/2001 – la Corte fiorentina decideva l’impugnazione con sentenza n° 13 dell’8 gennaio 2015, con la quale dichiarava la giurisdizione del giudice ordinario e rimetteva le parti davanti al Tribunale, ai sensi dell’art 353 cod. proc. civ. (nel testo allora vigente), con termine di tre mesi dalla notificazione della sentenza per la riassunzione. Il Ministero riassumeva la causa e, all’esito, il Tribunale adito respingeva l’eccezione di giurisdizione nuovamente formulata dall’attore in riassunzione, in quanto su di essa si era formato il giudicato (non avendo il Ministero proposto ricorso per cassazione avverso la sentenza d’appello n° 13/2015) e nel merito accogliendo la domanda dell’Ente territoriale. 2.-L’appello interposto dal Ministero avverso questa sentenza, fondato su due motivi, veniva respinto dalla Corte territoriale di Firenze con la sentenza indicata in epigrafe e qui gravata. Osservava la Corte che il primo motivo di impugnazione, col quale il Ministero riproponeva eccezione di giurisdizione, era infondato. Infatti, secondo Cass., sez. un., 22 dicembre 2015, n° 25774, il Ministero avrebbe dovuto proporre ricorso per cassazione avverso la precedente sentenza della Corte fiorentina n° 13/2015, con la quale era stata dichiarata la sussistenza della giurisdizione ordinaria. Il Ministero aveva dedotto che con Cass., sez. un., n° 25774/2015 era stato introdotto un orientamento innovativo, secondo il quale la sentenza di secondo grado che decide mere questioni processuali (quali la sussistenza della giurisdizione ordinaria), rimettendo la causa al primo giudice, sarebbe immediatamente ricorribile per cassazione. Tale overruling avrebbe, quindi, legittimato la ripresentazione dell’eccezione di giurisdizione davanti al Tribunale, al quale la Corte d’appello aveva rimesso le parti. Nondimeno, la Corte riteneva che la questione della ricorribilità per cassazione di tale tipologia di sentenze fosse dibattuta anche in precedenza, donde la prevedibilità del cambiamento di indirizzo giurisprudenziale e il passaggio in giudicato della questione di giurisdizione. Nel merito, la Corte riteneva che con Decreto del Ministero delle politiche agricole era stata individuata la quota dei proventi derivanti dalle scommesse ippiche da destinare alle regioni e con successivo Decreto era stato anche determinato l’ammontare (euro 2.331.451,71) spettante alla Regione [OSCURATO:PERSONA], senza alcun residuo potere discrezionale dell’Ente erogatore. La lettura della norma suggerita dal Ministero, secondo la quale l’attribuzione delle somme sarebbe stata subordinata all’effettivo incasso da parte dell’Amministrazione delle somme derivanti dalle scommesse, era infondata, essendo dirimente la mancanza di prova, da parte del Ministero, della mancanza di provvista riconducibile ai mancati versamenti dei minimi garantiti da parte dei concessionari delle scommesse ippiche. Da ultimo, con d.l. 21 marzo 2003 n° 45 lo Stato aveva cercato di risolvere il contenzioso tra UNIRE ed i Concessionari autorizzando la Cassa depositi e prestiti a concedere un mutuo decennale di euro centocinquanta milioni con oneri a parziale carico dello Stato: sicché risultava addirittura provata l’esistenza della provvista per il versamento del contributo alla Regione. 3.-Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Ministero, affidando il gravame a cinque mezzi illustrati da memoria. Resiste la Regione con controricorso illustrato da memoria, concludendo per l’inammissibilità e, comunque, per l’infondatezza dell’impugnazione. Il ricorso è stato assegnato per la trattazione in [OSCURATO:PERSONA] ai sensi dell’art. 380-biscod. proc. civ. [OSCURATO:PERSONA] 4.- Col primo motivo il Ministero deduce violazione e falsa applicazione degli artt. 324, 353 cod. proc. civ., in relazione all'art. 360 n° 4 dello stesso codice. La Corte avrebbe erroneamente confermato la sentenza del Tribunale in punto di passaggio in giudicato della questione di giurisdizione. Al contrario, il mutamento di indirizzo di Cass., sez. un., 22 dicembre 2015, n° 25774 costituiva un vero e proprio overruling, con la duplice conseguenza che la questione di giurisdizione decisa dalla Corte fiorentina con la sentenza n° 13/2015 non era coperta dal giudicato e che essa sarebbe stata legittimamente riproposta al Tribunale e, quindi, di nuovo, al giudice d’appello. 5.-Il mezzo è infondato. Il cosiddetto overrulingè invocabile quando il successivo indirizzo di segno contrario a quello precedentemente fissato sia dotato del carattere dell'imprevedibilità (Cass., sez. I, 3 luglio 2024 n° 18246). Esso, pertanto, consiste nell'inatteso e radicale mutamento di un precedente ed “univoco” orientamento giurisprudenziale relativo alle norme regolatrici del processo, con la conseguenza che esso non è invocabile nel caso in cui le Sezioni unite della Corte risolvano un contrasto ermeneutico, consolidando una delle opzioni interpretative precedentemente seguite (Cass., sez. III, 3 febbraio 2023, n° 3436). Ora, dalla stessa lettura di Cass., sez. un., 22 dicembre 2015, n° 25774, si apprende che, pur essendo presente un indirizzo di quasi assoluta prevalenza (paragrafi 3 e 4), vi erano tuttavia pronunce di segno contrario (paragrafo 6), donde l’esistenza di un contrasto giurisprudenziale, sebbene non caratterizzato da una spaccatura verticale dell’indirizzo di legittimità. [OSCURATO:PERSONA], peraltro, è a conoscenza di Cass., sez. un. 13 settembre 2017 n° 21194 (citata dallo stesso ricorrente), la quale qualifica in termini di overrulingl’intervento di Cass., sez. un., 25774/2015 (paragrafo 2). Sennonché, tale snodo motivazionale in quella decisione era funzionale solo a rigettare la domanda di rimessione in termini formulata dal ricorrente sulla scorta del mutamento di indirizzo inaugurato dalla citata Cass., sez. un., n° 25774/2015. Tale passaggio, inoltre, non appare del tutto allineato con la motivazione di quest’ultima sentenza, che – come già sopra esposto – aveva ben chiarito (ai paragrafi 3, 4 e 6) che vi erano due distinti orientamenti giurisprudenziali, sebbene uno assolutamente minoritario. In conclusione, il mezzo in esame va respinto. 6.- Col secondo motivo , formulato in base all’art. 360 n° 1 cod. proc. civ., la ricorrente lamenta la violazione dell'art. 33, primo comma, del D.lgs. n° 80 del 1998, nel testo innovato dall'art. 7 della legge n° 205/2000, e dell'art. 133, primo comma, lettera e) del D.lgs. n. 104/2010. Le somme chieste dalla Regione sarebbero destinate, secondo l’art. 3 del d.lgs. 29 ottobre 1999 n° 449, ad un pubblico servizio, con conseguente sussistenza della giurisdizione amministrativa. 7.-Anche questo mezzo è infondato. Giova precisare che la questione di giurisdizione è esaminabile da questa sezione semplice, ai sensi dell’art. 374, primo comma, cod. proc. civ., in quanto le Sezioni Unite si sono più volte espresse in ordine al riparto di giurisdizione in materia di contributi o sussidi. È stato, infatti, stabilito che, in carenza di esercizio di poteri amministrativi che comportino una revoca o una modifica del contributo o della sovvenzione assegnata, a seguito di nuova ponderazione comparativa degli interessi valutati in sede di erogazione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, in quanto la controversia trae la sua origine dall’inadempimento di una delle parti del rapporto di sovvenzione (ex multis: Cass., sez. un. 24 gennaio 2013 n° 1710; Cass., sez. un. 25 gennaio 2013 n° 1776). Ora, come allega lo stesso ricorrente (ricorso pagine 20 e seguenti, in particolare pagina 23), nella presente vicenda l’omesso trasferimento dei fondi dal Ministero alla regione [OSCURATO:PERSONA] non è dipeso da valutazioni discrezionali o da nuova ponderazione degli interessi pubblici connessi alle erogazioni delle quote dei proventi derivanti dalle scommesse ippiche, ma dal mancato introito dei proventi stessi, che i concessionari del servizio di gioco hanno trattenuto. È, dunque, evidente che non si tratti di interessi legittimi, ma di diritti soggettivi e l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario è perfettamente coerente col dettato normativo che il ricorrente assume leso. 6.-Col terzo mezzo il Ministero deduce, sulla base dell’art. 360 n° 4 cod. proc. civ., la violazione dell'art. 132, n° 4 cod. proc. civ. e la nullità della motivazione per manifesta illogicità, perplessità e contraddittorietà. La Corte, da un lato, avrebbe riconosciuto che il versamento in favore della Regione delle quote derivanti dalle scommesse ippiche sarebbe subordinato alla relativa copertura finanziaria, come comprovava il mutuo concesso dalla Cassa depositi e prestiti; dall’altro, avrebbe predicato l’assenza di discrezionalità nell’esecuzione del pagamento. In conclusione, una volta riconosciuto che l'oggetto dell'obbligazione era costituito dagli introiti delle scommesse ippiche, la Corte di Appello avrebbe dovuto ritenere che la mancanza di quegli introiti aveva reso ineseguibile l'obbligazione. 7.-Mezzo infondato al pari dei precedenti. Le denunciata illogicità, perplessità o contraddittorietà dello snodo logico segnalato nel mezzo in esame è del tutto insussistente. La Corte, infatti, ha aderito all’interpretazione del testo normativo favorita dal primo giudice e, unitamente a quest’ultimo, ha osservato che la norma primaria, che ha introdotto l’obbligo di destinazione alle Regioni di una quota dei proventi derivanti dalle scommesse ippiche, ha anche demandato alla normativa secondaria l’esatta quantificazione del contributo, onde assicurarne in concreto la copertura finanziaria. Ne deriva che, ove sia intervenuta tale determinazione, l’ente pagatore non ha più alcuna discrezionalità in ordine all’esecuzione del pagamento. Come è dato notare dalla stessa semplice lettura della motivazione, la Corte del merito non ha mai predicato l’erogabilità del contributo condizionatamente all’effettivo introito dei proventi delle scommesse. 8.-Col quarto motivo il Ministero si duole della violazione dell’art. 2697 cod. civ., ai sensi dell’art. 360 n° 3 cod. proc. civ. La Corte avrebbe erroneamente posto a carico dell’UNIRE la prova della mancanza di fondi, mentre era la Regione a doverne dimostrare la sussistenza. 9.- Il mezzo è inammissibile, non cogliendo l’esatta ratio decidendi della sentenza. È noto, infatti (per tutte: Cass., sez. L, 28 agosto 2024 n° 23286, con menzione di altri precedenti), che il principio dell’onere della prova è un criterio residuale, con la conseguenza che la fondatezza della domanda non dipende esclusivamente dalle prove versate in atti dall’attore, ma da tutte le prove espletate o, comunque, legittimamente acquisite al processo (principio, cosiddetto, di acquisizione probatoria). È noto, inoltre (ex multis: Cass., sez. VI-3, 23 ottobre 2028 n° 26769), che la violazione dell'art. 2697 cod. civ. si configura se il giudice di merito applica la regola di giudizio fondata sull'onere della prova in modo erroneo, cioè attribuendo l'onus probandi a una parte diversa da quella che ne era onerata secondo le regole di scomposizione della fattispecie basate sulla differenza fra fatti costituivi ed eccezioni. Ora, la Corte del merito – nonostante abbia esordito affermando che era “dirimente la mancata prova a carico del Ministero, già UNIRE, della mancanza di provvista causata dal mancato versamento dei minimi garantiti, delle quote di prelievo da parte dei concessionari” (sentenza pagina 7) –ha poi aggiunto che “peraltro” tramite il d.l. 21 marzo 2003 n° 45 lo Stato aveva cercato di risolvere il contenzioso tra UNIRE e Concessionari, autorizzando la Cassa depositi e prestiti a concedere un mutuo decennale di centocinquanta milioni di euro ad UNIRE. Da tale premessa la Corte ha, poi, tratto la conclusione che non solo non era provata la mancanza di copertura finanziaria, ma, anzi, era provato il contrario, ossia l’esistenza di tale copertura. In altre parole, la Corte, grazie ad un fatto acquisito al processo (prestito ricevuto da UNIRE o, comunque, che UNIRE avrebbe potuto ricevere), ha ritenuto dimostrata l’esistenza di fondi presso il Ministero sufficienti al pagamento della quota spettante alla Regione e tale constatazione ha reso irrilevante il principio dell’onere della prova. 10.-Col quinto mezzo il ricorrente, sempre in base all’art. 360 n° 3 cod. proc. civ., si duole della violazione e della falsa applicazione dell’art. 3 del d.lgs. n° 449/1999. La Corte avrebbe ritenuto che l’Ente pagatore fosse sprovvisto di discrezionalità in ordine all’esecuzione del pagamento, mentre la Corte avrebbe dovuto considerare che l’attribuzione aveva “natura meramente previsionale”, essendo condizionata, secondo il testo di legge (art. 3, primo comma, del d.lgs. 29 ottobre 1999 n° 449), alla concreta percezione delle rimesse dei Concessionari. D’altra parte, l’interpretazione del Decreto 24633 del 30 dicembre 2001 favorita dalla Corte avrebbe provocato lo “svuotamento economico” dell’UNIRE, tenuto a versare il contributo senza previamente ricevere la provvista. 11.-Anche questo mezzo è infondato. Il testo normativo è stato correttamente interpretato dalla Corte di merito. La norma (art. 3 menzionato) stabilisce che l’UNIRE (oggi il Ministero delle politiche agricole) “destina annualmente una quota dei proventi derivanti dalle scommesse ippiche”, precisando che la misura di tale contributo regionale sia “stabilita dal Ministro per le politiche agricole e forestali”. D’altro canto, la determinazione del Ministro non è frutto di arbitrio, ma è formulata dopo aver sentito “la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano”, evidentemente per acquisire dati ed informazioni necessari al riparto delle risorse tra tutti gli Enti territoriali destinatari. Pertanto, dall’esame delle norme emerge che le Regioni, da un lato, hanno un diritto soggettivo alla destinazione di una quota degli importi derivanti dalle scommesse ippiche; dall’altro, che la concreta quantificazione del diritto, ossia dell’ammontare spettante per ogni anno, deriva dall’iniziativa congiunta Stato-Regioni per mezzo della conferenza unificata prevista dal d.lgs. 28 agosto 1997 n° 281. Sicché, anche tale aspetto rende palese la fondatezza della conclusione cui è giunta la Corte del merito, non essendo davvero comprensibile come la diversa tesi, qui sostenuta dal Ministero (ossia quella della subordinazione del trasferimento dei fondi alle Regioni alla previa percezione delle rimesse dei Concessionari), possa conciliarsi con la previsione di un luogo (la Conferenza predetta, per l’appunto) deputato a fornire le informazioni ed i dati per il riparto dei complessivi danari percepiti, tra i quali – in tutta evidenza –l’ammontare delle somme concretamente ripartibili. 12.- Alla soccombenza del ricorrente segue la sua condanna alla rifusione delle spese del presente grado di giudizio in favore della Regione [OSCURATO:PERSONA], per la cui liquidazione – fatta in base al d.m. n° 55 del 2014 ed al valore della lite (euro 2,3 milioni) –si rimanda al dispositivo che segue. Va, inoltre, dato atto della sussistenza dei presupposti di cui all’articolo 13, comma 1-quater, del decreto del presidente della repubblica 30 maggio 2002 n° 115, per il raddoppio del contributo unificato a carico della, ove dovuto. P.Q.M la Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente a rifondere alla controricorrente le spese del presente giudizio, che liquida in euro 13.000,00 per compensi ed euro 200,00 per esborsi, oltre al rimborso forfettario delle spese in ragione del 15%, oltre al cp ed all’