Cassazione n. 10110/2023

Numero registro generale 24354/2020 Numero sezionale 159/2023 l’opposizione proposta dalla ASL ed ha revocato il decreto Numero di raccolta generale 10110/2023 Data pubblicazione 17/04/2023 monitorio n. 218/2019 emesso dal Tribunale di Lanciano, con il quale era stato ingiunto il pagamento in favore di [OSCURATO:PERSONA], medico convenzionato addetto al servizio di continuità assistenziale, dell’indennità di rischio, prevista dall’art. 13 dell’[OSCURATO:PERSONA] (AIR) e pari ad € 4,00/ora, non corrisposta a partire dal luglio 2017 per le ragioni indicate nella delibera della Giunta regionale n. 398/2017; 2. la Corte distrettuale ha ritenuto affetta da nullità la clausola dell’[OSCURATO:PERSONA] che l’indennità aveva riconosciuto, perché in contrasto con le previsioni dell’[OSCURATO:PERSONA] che, nel determinare la struttura del compenso dei medici convenzionati, ha consentito l’intervento della contrattazione regionale nei soli limiti dell’attuazione dell’art. 8, lettere b) c) ed e), che riguardano compensi di carattere incentivante o legati a prestazioni aggiuntive e condizionati, quindi, da presupposti non ricorrenti in relazione all’indennità di rischio; 3. ha aggiunto che l’art. 14 dell’A.C.N. ha demandato agli accordi regionali anche la definizione di «parametri di valutazione di particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà di espletamento dell’attività convenzionale» ma su questa previsione non può essere fondata l’asserita legittimità dell’AIR perché il compenso aggiuntivo era stato previsto esclusivamente in relazione alla tipologia dell’incarico e riconosciuto in modo automatico ed indifferenziato a tutti i medici impegnati nella continuità assistenziale, la cui attività, quanto alla gravosità ed ai rischi derivanti dall’esecuzione di prestazioni in orario notturno e nei giorni prefestivi e festivi, presenta caratteristiche comuni a tutto il territorio italiano, delle quali la contrattazione nazionale ha evidentemente tenuto conto ai fini della determinazione del compenso onnicomprensivo; 4. per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso [OSCURATO:PERSONA] sulla base di tre motivi; 5. l'[OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA]Aquila ha resistito con controricorso all’impugnazione principale, contenente ricorso incidentale affidato a sette censure, poi seguito da memoria, alle quali [OSCURATO:PERSONA] ha replicato con controricorso; F i r m a t o D a : T O R R I N I S I M O N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 3 9 d 8 a e d 1 2 0 2 a c 6 7 0 1 c 4 b 0 6 6 a 9 9 6 d 2 7 - F i r m a t o D a : M A N N A A N T O N I O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 6 e 2 3 e 8 5 e 2 6 b 5 2 8 5 2 9 3 1 d 0 5 2 6 b 3 8 9 5 c f 2 Numero registro generale 24354/2020 Numero sezionale 159/2023 Numero di raccolta generale 10110/2023 [OSCURATO:PERSONA] Data pubblicazione [OSCURATO:DATA_NASCITA] 1. con il primo motivo del ricorso principale, formulato ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., è denunciata la violazione e falsa applicazione dell’art. 4, comma 9, della legge n. 412/1991, come modificato dall’art. 52, comma 27, della legge n. 289/2002, degli artt. 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, dell’art. 8 del d.lgs. n. 502/1992, dell’art. 48 della legge n. 833/1978; il ricorrente principale sostiene, in sintesi, che la nullità dell’accordo regionale è predicabile solo a fronte di un irriducibile contrasto con le previsioni della contrattazione nazionale, contrasto non ravvisabile nella fattispecie in quanto, pur nel rispetto del principio della tendenziale uniformità del trattamento economico e normativo del personale parasubordinato, è stata consentita la previsione di compensi ulteriori in considerazione delle peculiarità proprie del servizio del singolo ambito regionale; 2. con il secondo motivo del ricorso principale è dedotta, sempre ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 8,14 e 72 dell’A.C.N. sottoscritto il 20 gennaio 2005 ed il ricorrente addebita alla Corte distrettuale di avere erroneamente valorizzato la previsione di onnicomprensività dell’importo orario contenuta nell’art. 72, perché con la stessa le parti collettive avevano solo inteso superare la quadripartizione contenuta nel precedente Accordo del 2000, non già escludere la possibilità di ulteriori compensi, anche se non legati a prestazioni aggiuntive o al raggiungimento di obiettivi determinati; richiama giurisprudenza di merito per sostenere che l’indennità di rischio istituita dall’art. 13 dell’A.I.R. valorizza le difficoltà e i disagi nell’espletamento dell’incarico nell’ambito del territorio abruzzese e, pertanto, la sua previsione è espressione del potere attribuito ai contraenti regionali dall’art. 14 dell’A.C.N.; 3. infine con il terzo motivo del ricorso principale è denunciata, ex art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la violazione degli artt. 1362 e 1344 cod. civ. nonché degli artt. 115 e 416 cod. proc. civ. e si sostiene che l’accordo regionale è frutto di una valutazione operata, quanto alle condizioni di rischio e di disagio, su tutte le F i r m a t o D a : T O R R I N I S I M O N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 3 9 d 8 a e d 1 2 0 2 a c 6 7 0 1 c 4 b 0 6 6 a 9 9 6 d 2 7 - F i r m a t o D a : M A N N A A N T O N I O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 6 e 2 3 e 8 5 e 2 6 b 5 2 8 5 2 9 3 1 d 0 5 2 6 b 3 8 9 5 c f 2 Numero registro generale 24354/2020 sedi di continuità assistenziale operanti nel territorio regionale, Numero sezionale 159/2023 Numero di raccolta generale 10110/2023 valutazione confermata dalle risultanze di causa, ed in Data pubblicazione 17/04/2023 particolare dalla documentazione prodotta, nonché, indirettamente, dallo stesso legislatore regionale che con la legge n. 14/2018; 4. la ricorrente incidentale antepone alla formulazione delle censure la ricostruzione del quadro normativo e, con il primo motivo, formulato ai sensi dell'art. 360 n. 3 cod. proc. civ., denuncia l’erroneità della sentenza per violazione e/o falsa applicazione della L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, dell'art. 6 dell'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, della L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281, della L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b), dell'art. 12 delle Disposizioni sulla legge in generale, degli artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 cod. civ.; 4.1. sostiene, in sintesi, che le delibere del D.G. dell'ASL e quelle del Commissario ad acta hanno natura autoritativa ed inderogabile e sono state adottate sulla base delle disposizioni richiamate in rubrica che hanno imposto alle Regioni di perseguire l'obiettivo del contenimento della complessiva spesa sanitaria e dell'equilibrio economico nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza; 4.2. deduce che la Regione Abruzzo, in quanto soggetta al Piano di Rientro, non poteva erogare servizi sanitari ulteriori rispetto a quelli previsti nei L.E.A., secondo i principi enunciati dalla Corte Costituzionale (dec. n. 117/2018) e rileva che nella fattispecie di causa erano in questione incentivi facoltativi e volontari, che esulavano dai L.E.A. e che, come tali, non potevano essere erogati nella loro interezza; 5. con il secondo motivo la ricorrente incidentale denuncia, sotto altro profilo e sempre ai sensi dell'art. 360 cod. proc. civ., n. 3, la violazione e/o falsa applicazione della L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, dell'art. 6 dell'intesa [OSCURATO:PERSONA] del 23 marzo 2005, della L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281, della L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b) dell'art. 12 disposizioni sulla legge in generale; 5.1. censura la sentenza nella parte in cui la Corte territoriale ha tratto conferma della necessità di una modifica consensuale F i r m a t o D a : T O R R I N I S I M O N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 3 9 d 8 a e d 1 2 0 2 a c 6 7 0 1 c 4 b 0 6 6 a 9 9 6 d 2 7 - F i r m a t o D a : M A N N A A N T O N I O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 6 e 2 3 e 8 5 e 2 6 b 5 2 8 5 2 9 3 1 d 0 5 2 6 b 3 8 9 5 c f 2 Numero registro generale 24354/2020 dell'A.I.R. dai contenuti della Delib. di [OSCURATO:PERSONA] n. 592 Numero sezionale 159/2023 Numero di raccolta generale 10110/2023 del 2008 e della successiva Delib. Commissariale n. 27 del 2011, Data pubblicazione 17/04/2023 ed evidenzia che in detti atti si faceva riferimento alla sola riapertura dei tavoli di concertazione - nella specie avvenuta - e non anche alla modifica dell'A.I.R.; la delibera Commissariale, poi, faceva espressamente salvi i contenimenti di spesa effettuati fino a quel momento dalle ASL e, dunque, anche di quelli adottati con la Delib. n. 563 del 2009 (poi modificata, in recepimento della Delib. del Commissario ad acta n. 24 del 2012, con la Delib. n. 150 del 2013); 5.2. rileva la contraddittorietà tra il riconoscimento del carattere vincolante del tetto di spesa fissato dal Commissario ad acta e dalla Regione e la conclusione secondo cui per la sua attuazione sarebbe stato necessario il consenso dei sindacati; 6. la medesima rubrica è anteposta al terzo motivo del ricorso incidentale, con il quale l’Azienda torna a sostenere che la rimodulazione dei compensi poteva essere disposta unilateralmente a livello aziendale perché imposta dai provvedimenti regionali, non sindacabili, a loro volta emanati in attuazione del piano di rientro dal deficit in materia di spese sanitarie; 7. con il quarto motivo, formulato sempre i sensi dell’art. 360 n.3 cod. proc. civ., la ricorrente incidentale addebita alla sentenza impugnata la violazione dell’art. 1326 cod. civ. e deduce che la riduzione aveva interessato prestazioni facoltative, non rientranti nei livelli essenziali di assistenza (LEA), sicché il medico convenzionato avrebbe potuto decidere di non accettare le nuove condizioni, astenendosi dal rendere le prestazioni accessorie perché non adeguatamente compensate; 7.1. il diverso comportamento concludente tenuto doveva essere valorizzato perché sintomatico della conclusione di un nuovo accordo fra le parti; 8. la quinta critica dell’impugnazione incidentale, ricondotta al vizio di cui all’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., denuncia la violazione e/o falsa applicazione delle disposizioni contenute nell'accodo collettivo nazionale 23 marzo 2005 per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale ai sensi della L. n. 421 del 1992, art. 1 e del D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8 come modificato F i r m a t o D a : T O R R I N I S I M O N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 3 9 d 8 a e d 1 2 0 2 a c 6 7 0 1 c 4 b 0 6 6 a 9 9 6 d 2 7 - F i r m a t o D a : M A N N A A N T O N I O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 6 e 2 3 e 8 5 e 2 6 b 5 2 8 5 2 9 3 1 d 0 5 2 6 b 3 8 9 5 c f 2 Numero registro generale 24354/2020 dal D.Lgs. n. 517 del 1993 ed in particolare dell'art. 54, nonché Numero sezionale 159/2023 Numero di raccolta generale 10110/2023 dell'art. 5 dell'[OSCURATO:PERSONA]; Data pubblicazione [OSCURATO:DATA_NASCITA] 8.1. l’Azienda contesta la qualificazione dei compensi previsti dall’Accordo e rileva che le voci reclamate si sostanziano in un incentivo economico, privo di diretta corrispettività, riconosciuto per prestazioni non obbligatorie che il medico convenzionato avrebbe anche potuto non rendere una volta che l’Azienda aveva reso nota la riduzione dell’ammontare del compenso; 9. con il sesto motivo è denunciata ex art. 360 n. 3 cod. proc. civ. la violazione e falsa applicazione degli artt. 40 e 40 bis del d.lgs. n. 165/2001 perché la Corte d’Appello avrebbe dovuto ritenere nulle le clausole del contratto decentrato comportanti oneri economici non più compatibili con gli strumenti di programmazione economica ed in particolare con l’Accordo sottoscritto il 6 marzo 2007 dalla Regione Abruzzo con il Governo; 10. la settima censura, egualmente ricondotta al vizio di cui al n. 3 dell’art. 360 cod. proc. civ., addebita alla sentenza impugnata la violazione e falsa applicazione della L. n. 2248 del 1865, allegato E, art. 5, perché non potevano essere disapplicati gli atti amministrativi con i quali la [OSCURATO:PERSONA], intervenendo sulla base di quanto disposto dalla Regione Abruzzo con D.G.R. n. 592 del 2008, aveva, in concreto, realizzato i risparmi di spesa; 10.1. la ricorrente richiama giurisprudenza di questa Corte (Cass. n. 2244/2015) per sostenere che il potere di disapplicazione può essere esercitato unicamente nei giudizi tra privati e nei soli casi in cui l'atto non costituisca il fondamento del diritto dedotto in giudizio bensì rappresenti un mero antecedente logico, sì da integrare un pregiudiziale in senso tecnico; 11. il ricorso principale è infondato; 12. in proposito basterà richiamare, ex art. 118 disp. att. cod. proc. civ., la motivazione della sentenza n. 29137 del 2022 con la quale, in fattispecie esattamente sovrapponibile a quella oggetto di causa, è stato enunciato il principio di diritto secondo cui: « in tema di rapporto di lavoro dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta, l'art. 2-nonies del d.l. 29 F i r m a t o D a : T O R R I N I S I M O N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 3 9 d 8 a e d 1 2 0 2 a c 6 7 0 1 c 4 b 0 6 6 a 9 9 6 d 2 7 - F i r m a t o D a : M A N N A A N T O N I O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 6 e 2 3 e 8 5 e 2 6 b 5 2 8 5 2 9 3 1 d 0 5 2 6 b 3 8 9 5 c f 2 Numero registro generale 24354/2020 Numero sezionale 159/2023 marzo 2004, n. 81, convertito in legge 26 maggio 2004, n. 138, Numero di raccolta generale 10110/2023 Data pubblicazione 17/04/2023 rimette agli accordi nazionali ivi previsti, anche attraverso il richiamo all'articolo 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 e quindi al sistema comune del pubblico impiego contrattualizzato ivi contenuto, la disciplina della contrattazione di ambito regionale ed aziendale, sicché la contrattazione collettiva decentrata non può validamente disporre in senso contrastante rispetto a quanto stabilito in ambito nazionale; è pertanto nulla la previsione di cui all’art. 13 dell’[OSCURATO:PERSONA] per la Regione Abruzzo del 9.8.2006, con cui, a fronte di una disciplina dell’[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:DATA_NASCITA], che consente di valorizzare, anche a fini incentivanti, specifiche condizioni di disagio e difficoltà di espletamento dell’attività, è stato previsto in modo generalizzato un compenso aggiuntivo orario (indennità di rischio) per tutti i medici di continuità assistenziale operanti sul territorio regionale»; 13. il Collegio intende dare continuità all’orientamento già espresso, perché il ricorso e la memoria depositata ex art. 380 bis 1 cod. proc. civ. non prospettano argomenti che possano indurre a rimeditare le conclusioni alle quali la Corte è pervenuta sulla base di un percorso motivazionale qui pienamente condiviso; 14. in particolare il ricorrente principale, nell’insistere sulla generalizzata condizione di pericolosità di tutte le sedi di continuità assistenziale del territorio abruzzese, oltre a sollecitare inammissibilmente un giudizio di merito diverso da quello espresso dalla Corte territoriale, non coglie pienamente la ratio decidendi della sentenza impugnata nella quale, correttamente, si evidenzia che al livello regionale è stato consentito dall’art. 14 dell’A.C.N. la «definizione di parametri di valutazione di particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà di espletamento dell’attività convenzionale», definizione che difetta nella fattispecie con la conseguenza che, in sua assenza, l’indennità si risolve in una non consentita maggiorazione del compenso orario; la contrattazione nazionale è chiara nel richiedere la specificazione di particolari condizioni di disagio e difficoltà nell’espletamento della prestazione ed è anche evidente che F i r m a t o D a : T O R R I N I S I M O N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 3 9 d 8 a e d 1 2 0 2 a c 6 7 0 1 c 4 b 0 6 6 a 9 9 6 d 2 7 - F i r m a t o D a : M A N N A A N T O N I O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 6 e 2 3 e 8 5 e 2 6 b 5 2 8 5 2 9 3 1 d 0 5 2 6 b 3 8 9 5 c f 2 Numero registro generale 24354/2020 Numero sezionale 159/2023 detta specifica indicazione è funzionale alla verifica della Numero di raccolta generale 10110/2023 Data pubblicazione 17/04/2023 compatibilità della maggiorazione con il principio dell’uniformità del trattamento economico dei medici convenzionati sancito dall’art. 48 della legge n. 833/1978, sicché la sua mancanza determina la nullità della clausola, la cui validità non può essere predicata sollecitando accertamenti di fatto sulle caratteristiche delle singole sedi, una volta che queste non sono state indicate e valorizzate dall’accordo regionale; 15. neppure può essere avallata la tesi, esposta nel ricorso per cassazione, secondo cui la contrattazione regionale esprimerebbe l’apprezzamento di merito per cui tutto il territorio abruzzese sarebbe caratterizzato da condizioni idonee a giustificare quel rischio, per giunta in modo diffusamente differenziato per tutti i medici di continuità assistenziale della Regione, rispetto a ciò che accade nel resto del Paese; 16. si tratta infatti di assunto apodittico e tutt’altro che notorio, oltre che smentito dalle valutazioni di fatto svolte dalla Corte territoriale in ordine alla sostanziale uniformità di base delle attività in questione su tutto il territorio nazionale, considerazioni rispetto alle quali non assumono portata decisiva in senso contrario, anche in ipotesi ai sensi dell’art. 360 n. 5 c.p.c. e per la loro genericità, le circostanze addotte sul trovarsi gli ambulatori e le strutture in condizioni di seria pericolosità a causa della particolare struttura oro-geografica del territorio, non potendosi poi riferire ad un insindacabile scelta di “merito” ciò che attiene ad un dato di fatto, se vi sia un’incoerenza rispetto all’effettiva realtà, la quale palesemente non consente di affermare che le condizioni territoriali dell’intera Regione fossero invariabilmente tali da giustificare una uniforme valutazione del menzionato disagio e rischio; 17. non diversamente, è puramente affermato che la scelta di attribuire quell’indennità fosse consequenziale alle condizioni delle sedi di [OSCURATO:PERSONA], asserite come insicure e non dotate delle misure prevenzionistiche necessarie, senza distinzione alcuna tra sede e sede e senza che – come indirettamente ammette lo stesso ricorrente, a pag. 11, penultimo periodo, e 14, penultimo periodo, del ricorso – quelle condizioni e giustificazioni fossero state esplicitate nell’accordo appunto come F i r m a t o D a : T O R R I N I S I M O N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 3 9 3 9 d 8 a e d 1 2 0 2 a c 6 7 0 1 c 4 b 0 6 6 a 9 9 6 d 2 7 - F i r m a t o D a : M A N N A A N T O N I O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 6 e 2 3 e 8 5 e 2 6 b 5 2 8 5 2 9 3 1 d 0 5 2 6 b 3 8 9 5 c f 2