Cassazione n. 16763/2022

iato la seguente ORDINANZA sul ricorso 14059-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 91, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 18, presso lo [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:SOCIETA]., rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; - controricorrente - per regolamento di giurisdizione nel giudizio n. 72/2021 pendente avanti al T.A.R. [OSCURATO:PERSONA], sede di Parma, promosso dalla Italiana [OSCURATO:SOCIETA].. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 08/03/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale conclude perché le Sezioni Unite della Corte di cassazione, in camera di consiglio, vogliano confermare la giurisdizione del giudice amministrativo. Ric. 2021 n. 14059 sez. SU - ud. 08-03-2022 -2- Rilevato che: [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. ha impugnato avanti al T.A.R. per la [OSCURATO:PERSONA], Sezione Staccata di Parma la nota del 4.3.2021 con cui il Comune di [OSCURATO:PERSONA] le ha comunicato l'intervenuta scadenza della concessione dell'area comunale su cui insiste un impianto di distribuzione di carburanti di proprietà della ricorrente ed ha prospettato la necessità di una ricognizione delle attrezzature ivi presenti, ai fini della acquisizione al patrimonio comunale; il T.A.R., affermata la giurisdizione amministrativa (sull'assunto che l'area occupata dalla stazione di rifornimento di carburanti rientrava nel patrimonio indisponibile del Comune) e ritenuta la sussistenza dei requisiti del fumus boni iuris e del pericolo di pregiudizio grave ed irreparabile, ha sospeso il provvedimento impugnato, fissando l'udienza per la trattazione del merito; nelle more, la Italiana [OSCURATO:SOCIETA]., dato atto di essersi «vista costretta ad adire in via cautelativa il T.A.R. [...], pur esplicitando i dubbi in merito alla giurisdizione del giudice adito», ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione per sentir affermare la giurisdizione del giudice ordinario; il Comune di [OSCURATO:PERSONA] ha resistito con controricorso; il T.A.R. ha sospeso il giudizio in attesa della definizione del regolamento; il Pubblico Ministero ha concluso per la conferma della giurisdizione del giudice amministrativo. Ritenuto che: non osta alla ammissibilità del regolamento la circostanza che lo stesso sia stato proposto dalla stessa parte (la Italiana [OSCURATO:SOCIETA]) che ha introdotto il ricorso avanti al T.A.R., dovendosi ritenere sussistente, «in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, in via definitiva, per evitare che vi possano essere successive modifiche della giurisdizione nel corso del giudizio così ritardando la definizione della causa, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole» (Cass. S.U. n. 32727/2018, conforme a Cass., S.U. n. 20504/2006); invero, dal ricorso proposto al T.A.R. emerge che la ricorrente ha agito avanti al giudice amministrativo «in via meramente cautelativa», ma esprimendo dubbi sulla «riconducibilità del rapporto [..] al modulo concessorio» e sulla «conseguente indicazione del Giudice amministrativo quale organo competente a conoscere di eventuali controversie relative al medesimo». Considerato che: la Italiana [OSCURATO:SOCIETA], premesso che l'impianto di distribuzione di carburanti insiste su un'area di proprietà comunale che deve intendersi concessa in locazione (ancorché il relativo atto sia stato erroneamente denominato "concessione") e che la prossima scadenza del contratto va individuata nel 14.12.2025, ha dedotto, con l'unico motivo, «difetto di giurisdizione del giudice amministrativo adito in favore del giudice ordinario»; ha evidenziato, al riguardo, che l'area in questione non appartiene al demanio comunale e neppure al patrimonio indisponibile del Comune, in quanto non assolve ad alcuna funzione pubblica, dato che, da oltre un trentennio, è adibito stabilmente ad attività di distribuzione di carburanti gestita da un soggetto privato; richiamati precedenti di questa Corte (segnatamente, le ordinanze n. 13664/2019, n. 21991/2020, n. 6019/2016 e 14865/2006) e pronunce di giudici amministrativi, ha ribadito che «il bene in esame non assolve certamente finalità di pubblico interesse» e che «tutto conduce a ritenere che si configuri nella fattispecie in esame un paritetico rapporto privatistico [...], sostanzialmente locatizio [...] la cui cognizione è rimessa [...] alla giurisdizione del giudice civile»; il controricorrente ha contestato gli assunti avversari sia in punto di fatto che di diritto; in fatto, ha rilevato che il bene era stato concesso in uso (a tale [OSCURATO:PERSONA], cui era subentrata, da ultimo, la Italiana [OSCURATO:SOCIETA]) con concessione del 14.12.1989 di durata trentennale (preceduta da deliberazione della Giunta municipale del 26.9.1989) e che si trattava di «area inserita, nel PRG all'epoca vigente, in "Zona a verde pubblico e attrezzato" nella quale [...] era consentito, tra gli altri, l'uso U.31 (attrezzature e servizi relativi alle attività di distribuzione carburanti) esclusivamente in adiacenza alla rete stradale»; ha aggiunto che il terreno, in quanto acquisito dal Comune in attuazione di un piano di zona, per effetto dell'art. 35 della I. n. 865/1971, era divenuto -ex lege- patrimonio indisponibile del Comune, di fatto adibito a verde pubblico, fruibile dalla collettività ed affidato alla competenza del [OSCURATO:PERSONA]; in diritto, ha premesso che «è la natura del bene che determina la natura del rapporto giuridico a cui si lega la gestione del bene immobile da parte del terzo» e che «il modulo pubblicistico della concessione appare l'unico pienamente compatibile con il regime dei beni pubblici in senso stretto (patrimonio indisponibile e demanio)»; ha ribadito che l'art. 35 della I. n. 865 del 1971 prevede espressamente che le aree comprese nei piani di zona entrano a far parte del patrimonio indisponibile del Comune; ha aggiunto che «la natura di patrimonio disponibile prospettata ex adverso è contraddetta, in via principale, dalla destinazione di fatto e di diritto impressa al bene (verde pubblico) e dagli usi ivi consentiti tra cui l'uso 1J31»; ha contestato, altresì, l'asserita natura privatistica (di contratto di locazione) che la ricorrente ha inteso attribuire ad un atto tipicamente concessorio quale quello il Comune aveva consentito l'utilizzo dell'area, rilevando che «nella fattispecie oggetto del presente giudizio, la riconducibilità a patrimonio indisponibile non discende dalla destinazione a distribuzione carburanti ma dalla funzione pubblica connessa alla destinazione (di fatto e di diritto) dell'area a verde pubblico in cui semmai è prevista, quale uso consentito dalla destinazione a verde, la distribuzione carburanti (tra gli usi ammessi figura infatti l'U31)»; ha sostenuto che, «posta la natura di bene indisponibile dell'area, al momento dell'adozione dell'atto l'amministrazione non poteva che adottare un tipico atto di concessione», evidenziando che la deliberazione del 26.9.1989 aveva previsto la facoltà del Comune di revocare la concessione "per sopravvenute necessità connesse con la destinazione di P.R.G. del terreno in argomento, propriamente rivolta a finalità di interesse pubblico»; ha concluso, pertanto, nel senso dell'affermazione della giurisdizione del T.A.R. [OSCURATO:PERSONA]; premesso che si controverte circa il rilascio di un'area che il Comune assume dovuto a seguito dell"avvenuta scadenza del titolo concessorio e che la ricorrente contesta la pretesa sull'assunto che il rapporto sia disciplinato da un contratto di locazione ancora in corso, ritiene il Collegio che non sussistano le condizioni per affermare la giurisdizione del giudice amministrativo; va considerato, infatti, che: la giurisdizione esclusiva che l'art. 133, lett. b) c.p.a. attribuisce al giudice amministrativo per le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici presuppone la persistente efficacia del titolo concessorio e la necessità di una verifica dell'azione autoritativa della P.A. sul rapporto sottostante, presupposti che non ricorrono quando la parte che deduce la natura concessoria del rapporto alleghi che la concessione demaniale è già scaduta; al riguardo, già Cass., S.U. n. 20749/2008 ebbe modo di affermare che, «scaduta la concessione di area demaniale comunale [...] e persistendo l'utilizzazione del bene da parte del concessionario, rientrano nella giurisdizione ordinaria sia la domanda di restituzione, che quella di risarcimento del danno per l'occupazione abusiva»; più recentemente, e con specifico riferimento all'art. 133 c.p.a., queste Sezioni Unite hanno precisato che, «in tema di concessione di costruzione e gestione di opera pubblica e di concessione di servizi pubblici, la giurisdizione del giudice ordinario, riguardante le indennità, i canoni e altri corrispettivi, nella fase esecutiva del contratto di concessione, si estende alle questioni inerenti l'adempimento e l'inadempimento della concessione, nonché le conseguenze risarcitorie, vedendosi nell'ambito di un rapporto paritetico tra le parti, ferma restando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui la P.A. eserciti poteri autoritativi tipizzati dalla legge» (Cass., S.U. n. 18267/2019; cfr. anche Cass., S.U. n. 33691/2019 e Cass., S.U. n. 24111/2020); con ciò ribadendosi che, laddove la P.A. non svolga poteri autoritativi e si verta nell'ambito di un rapporto paritetico fra le parti -ricorrente anche nella fase esecutiva di un contratto di concessione- le questioni inerenti l'adempimento o meno della concessione e le eventuali conseguenze risarcitorie appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario; lo stesso principio deve valere, a maggior ragione, quando venga dedotta l'avvenuta cessazione del rapporto concessorio e la P.A. agisca per il rilascio del bene, giacché la controversia vede le parti in rapporto paritetico e non comporta la necessità di compiere alcuna verifica sull'esercizio di poteri autoritativi; deve conseguentemente affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario; le spese di lite vanno rimesse all'esito del giudizio di merito. P.Q.M. La Corte dichiara la giurisdizione del Giudice ordinario cui ri