Cassazione n. 10424/2026

69T55H223U) che lo rappresentae difende;-ricorrente-contro[OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]-controricorrente-nonchè contro[OSCURATO:PERSONA];-intimato-avverso la SENTENZA della [OSCURATO:PERSONA] DELL’[OSCURATO:PERSONA], in BOLOGNA. n. 31/2023depositata il 04/01/2023.Numero registro generale 6986/2023Numero sezionale 896/2026Numero di raccolta generale 10424/2026Data pubblicazione 20/04/2026Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 29/01/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].1. La contribuente ha impugnato davanti alla CommissioneTributaria Provinciale di Bologna la cartella esattoriale n.02020130017529371000 ricevuta da [OSCURATO:PERSONA], con la qualele è stato intimato il pagamento dell’importo di € 3.882,00, ed ilsottostante ruolo n. 2013/000572 emesso dal consorzio strade vicinalirelativo al pagamento di contributi consortili attinenti allamanutenzione della strada vicinale sita in via della Collina in Pianoro(BO), ed alla gestione del consorzio a consuntivo dell’anno 2011 ed apreventivo dell’anno 2012.2. Con sentenza n. 21 del 2018 pubblicata in data 12 gennaio2018, la [OSCURATO:PERSONA] di Bologna ha accolto ilricorso ed annullato l’atto impugnato.3. Il consorzio ha interposto appello e la CTR, con la sentenza inepigrafe indicata, ha rigettato l’appello.3.1. In particolare, la Corte ha respinto le eccezioni preliminarisollevate dal Consorzio, ritenendo che l’interesse ad agire dellacontribuente derivasse direttamente dalla richiesta di pagamento e chel’impugnazione del ruolo fosse implicita nella contestazione dellacomproprietà della strada e dell’illegittima inclusione nel Consorzio. Lequestioni di giurisdizione, inoltre, erano state rinunciate nel primogrado di giudizio.3.2. Nel merito, la Corte ha concentrato l’analisi sull’onere dellaprova e sulla qualificazione della strada come vicinale. Ha chiarito chel’inserimento della via nell’elenco comunale delle strade vicinali ha solovalore ricognitivo e non costitutivo, per cui non determina alcuntrasferimento di proprietà: una strada può dirsi vicinale solo serealizzata su terreni dei proprietari frontisti, e spetta al Consorziodimostrare tale circostanza. Nel caso concreto, ha dedotto che tale2 di 11Numero registro generale 6986/2023Numero sezionale 896/2026Numero di raccolta generale 10424/2026Data pubblicazione 20/04/2026prova mancava del tutto, atteso che i dati catastali indicavano la stradacome pubblica e non di proprietà privata. [OSCURATO:PERSONA] aveva dunqueerroneamente dedotto la proprietà dei frontisti dalla semplicecontiguità dei loro fondi alla strada, compiendo un’inversione logica,poiché è la prova della proprietà privata a determinare la naturavicinale della via, e non il contrario. In assenza di prova che lacontribuente fosse proprietaria di un tratto di “via della Collina”, lastrada non poteva perciò essere qualificata come vicinale ai finiconsortili. Pertanto, l’inclusione della contribuente nel Consorzio e laconseguente richiesta di pagamento degli oneri sono state dichiarateillegittime.4. Avverso la suddetta sentenza di gravame il consorzio haproposto ricorso per cassazione affidato a quattro motivi, cui haresistito con controricorso la contribuente.5. Successivamente parte ricorrente ha depositato memoriaillustrativa.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo di ricorso, si deduce l’eccezione digiudicato interno ed esterno, atteso l’intervenuto passaggio ingiudicato della sentenza n. 1481 del 2015 pubblicata in data 12 maggio2015 e resa dal tribunale civile di Bologna, con conseguenteinammissibilità e/o improcedibilità delle domande svolte dallacontroparte nel giudizio tributario che ci occupa.1.1. In sintesi, il Consorzio sostiene che la controversia sia giàstata definitivamente risolta — o comunque non più contestabile pereffetto di acquiescenza — a seguito di un precedente giudizio civile trale stesse parti.1.2. In particolare, evidenzia che la signora [OSCURATO:PERSONA] avevagià promosso un giudizio dinanzi al Tribunale di Bologna (R.G. n.9039/2011), nel quale aveva sollevato le stesse questioni poiriproposte in sede tributaria: l’illegittimità dell’inclusione della “via della3 di 11Numero registro generale 6986/2023Numero sezionale 896/2026Numero di raccolta generale 10424/2026Data pubblicazione 20/04/2026Collina” nel Consorzio, l’inesistenza della sua comproprietà della stradae la nullità delle delibere comunali e consortili relative alla costituzionedel Co.Stra.Vi. e ai criteri di riparto delle spese.Il Tribunale, con sentenza n. 1481 del 2015, aveva accoltol’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Consorzio,dichiarando competente in via esclusiva il giudice amministrativo,poiché la controversia riguardava l’esercizio di poteri autoritativi dellaPubblica Amministrazione.1.3. Poiché la contribuente non ha impugnato tale decisione nériassunto la causa davanti al TAR, la sentenza è divenuta definitiva.Secondo il Consorzio, ciò ha reso inoppugnabili le delibere comunali econsortili, con conseguente formazione di un giudicato esterno suipresupposti della pretesa tributaria, ossia la natura vicinale dellastrada, la comproprietà di [OSCURATO:PERSONA], la legittimità della sua iscrizione alConsorzio e dei criteri di riparto delle spese. Pertanto, il Consorzioritiene che il ricorso tributario di [OSCURATO:PERSONA], fondato sulla contestazione ditali presupposti ormai definitivi, dovesse essere dichiaratoinammissibile o improcedibile, e che la sentenza della Corte di GiustiziaTributaria che lo ha accolto sia infondata e debba essere cassata.1.4. La censura non merita accoglimento.1.5. Si tratta di decisione in rito, in materia di giurisdizione, chenulla ha detto nel merito della controversia e che non risulta dunqueaffatto preclusiva per un accertamento incidentale da parte del giudicetributario, che è pregiudiziale rispetto a quello relativo alla debenza deltributo.2. Con il secondo motivo di ricorso, parte ricorrente contesta laviolazione e/o falsa applicazione degli artt. 101, 112, 113, 115, 116,183, 324 c.p.c. e seguenti e dell’art. 2697 c.c. per omessa, errata e/oinsufficiente motivazione rispetto a un fatto decisivo per il giudizio, anorma dell’art. 360, 1° comma, nn. 3 e 5 c.p.c.4 di 11Numero registro generale 6986/2023Numero sezionale 896/2026Numero di raccolta generale 10424/2026Data pubblicazione 20/04/20262.1. Il secondo motivo di ricorso si fonda dunque sulla mancanzadi motivazione da parte della Corte di Giustizia Tributaria di secondogrado in merito all’eccezione di giudicato sollevata dal Consorzionell’atto di appello e nuovamente proposta nel primo motivo di questoricorso di legittimità. [OSCURATO:PERSONA] sottolinea che aveva dedotto inappello l’intervenuto passaggio in giudicato della sentenza civile delTribunale di Bologna (R.G. n. 9039/2011), la quale aveva dichiarato lagiurisdizione del giudice amministrativo sugli atti costitutivi delConsorzio e che tale decisione, non era stata impugnata né riassuntadavanti al TAR, ed era quindi divenuta definitiva. Nonostante ciò, laCorte di Giustizia Tributaria regionale non ha fornito alcunamotivazione o riferimento alla questione del giudicato, omettendo diesaminare un fatto decisivo che, secondo il Consorzio, aveva carattereassorbente e poteva definire il giudizio.2.2. La censura risulta irrilevante, poiché, per le ragioni giàillustrate in sede di esame del primo motivo, essa si fonda supresupposti giuridici e fattuali non condivisibili e, in definitiva, su unadoglianza infondata nel merito sottostante.2.3. Anche a voler ritenere che la Corte di Giustizia Tributaria disecondo grado non abbia espressamente affrontato l’eccezione digiudicato esterno, tale omissione non sarebbe pertanto idonea, in ognicaso, a determinare la cassazione della sentenza impugnata. Infatti, laquestione stessa – come già chiarito – non incide in modo determinantesull’esito della controversia, essendo basata su un presupposto (ilpreteso giudicato formatosi sulla sentenza del Tribunale di Bologna)che non possiede la valenza e la portata assorbente prospettata dalConsorzio.2.4. La sentenza civile richiamata, infatti, si è come osservatolimitata a dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e lacompetenza del giudice amministrativo, senza risolvere nel meritoalcuna delle questioni sostanziali poste a fondamento della pretesa5 di 11Numero registro generale 6986/2023Numero sezionale 896/2026Numero di raccolta generale 10424/2026Data pubblicazione 20/04/2026tributaria consortile, né accertare in via definitiva la natura giuridicadella strada, la comproprietà della contribuente o la legittimitàdell’inclusione nel Consorzio. Da ciò discende che non si è formatoalcun giudicato esterno avente efficacia preclusiva nel presente giudiziotributario, mancando una pronuncia di merito su tali aspetti.2.5. Pertanto, la doglianza del Consorzio, oltre a non cogliere nelsegno, non è idonea a incidere sulla correttezza finale del decisum. Neconsegue che la censura, anche se astrattamente configurabile comeomessa pronuncia o omessa motivazione, è comunque irrilevante ai finidella decisione, poiché si risolve in una contestazione meramenteformale e priva di reale incidenza sull’esito del giudizio.2.6. In definitiva, la doglianza deve essere rigettata.3. Con il terzo motivo di ricorso, si lamenta la violazione e/o falsaapplicazione degli artt. 101, 112, 113, 115, 116, 183, 324 c.p.c. e 2697c.c. per omessa, errata e/o insufficiente motivazione rispetto a un fattodecisivo per il giudizio, ai sensi dell’art. 360, 1° comma, nn. 3 e 5 c.p.c.3.1. Il terzo motivo di ricorso per cassazione, riguarda, più nellospecifico, la violazione di norme processuali e la motivazioneinsufficiente o erronea della Corte di Giustizia Tributaria di secondogrado in relazione all’eccezione di carenza di interesse ad agire einammissibilità del ricorso originario.3.2. [OSCURATO:PERSONA] sostiene che la Corte abbia rigettato in modoconciso e illogico l’eccezione sollevata in appello, confondendo lacontestazione preliminare relativa all’omessa impugnazione del titoloesecutivo con il contenuto delle doglianze mosse dalla contribuente. Inparticolare, la contribuente aveva impugnato solo la cartellaesattoriale, senza contestare l’avviso di pagamento/ruolo sottostante,che costituiva il vero titolo esecutivo. Secondo il Consorzio, ciò hadeterminato la decadenza dalle contestazioni: le doglianze dellacontribuente relative alla natura della strada, alla legittimità dellacostituzione del Consorzio e alla validità delle delibere e dei criteri di6 di 11Numero registro generale 6986/2023Numero sezionale 896/2026Numero di raccolta generale 10424/2026Data pubblicazione 20/04/2026riparto attengono all’an debeatur, ossia all’esistenza del debito, e nonalla cartella impugnata e, poiché l’avviso di accertamento non era statotempestivamente contestato, la contribuente non poteva più sindacaregli atti da cui originava il debito.3.3. In sostanza, il Consorzio invoca la violazione degli articoli101, 112, 113, 115, 116, 183, 324 c.p.c. e 2697 c.c., lamentandoomessa, errata o insufficiente motivazione su un fatto decisivo per ilgiudizio, e sostiene che la sentenza impugnata sia gravemente errata,avendo omesso di rilevare l’inammissibilità o l’improcedibilità delricorso della contribuente per mancata impugnazione tempestiva deltitolo esecutivo sottostante.3.4. Il motivo è inammissibile.3.5. Parte ricorrente è incorsa in vizio di autosufficienza nonindicando gli atti ove la censura sarebbe stata proposta a fronte, tral’altro, della espressa contestazione di controparte sulla falsità di talericostruzione.3.6. Invero, per giurisprudenza pacifica di questa Corte, qualoracon il ricorso per cassazione siano prospettate questioni di cui non visia cenno nella sentenza impugnata, il ricorso deve, a pena diinammissibilità, non solo allegare l'avvenuta loro deduzione dinanzi algiudice di merito, ma anche indicare in quale specifico atto del giudizioprecedente lo abbia fatto in virtù del principio di autosufficienza delricorso, onde dar modo alla Corte di controllare ex actis la veridicità ditale asserzione, prima di esaminare nel merito la questione stessa; imotivi del ricorso per cassazione devono investire, a penad'inammissibilità, questioni che siano già comprese nel tema deldecidere del giudizio di appello, non essendo prospettabili per la primavolta in sede di legittimità questioni nuove o nuovi temi dicontestazione non trattati nella fase di merito né rilevabili d'ufficio (trale tante: Cass., Sez. 2^, 9 agosto 2018, n. 20694; Cass., Sez. 2^, 18settembre 2020, n. 19560; Cass., Sez. 5^, 9 dicembre 2020, n. 28036;7 di 11Numero registro generale 6986/2023Numero sezionale 896/2026Numero di raccolta generale 10424/2026Data pubblicazione 20/04/2026Cass., Sez. 6^-5, 23 marzo 2021, n. 8125; Cass., Sez. 5^, 5 maggio2021, n. 11708; Cass., Sez. 6^-5, 18 ottobre 2021, n. 28714; Cass.,Sez. 5^, 29 ottobre 2021, n. 30863; Cass., Sez. 5^, 24 novembre2021, n. 36393; Cass., Sez. 2^, 21 dicembre 2021, n. 40984; Cass.,Sez. 5^, 15 marzo 2022, n. 8362; Cass., Sez. 5^, 6 dicembre 2022,n. 35885) (Cass. 28/05/2024, n. 14846, punto 3.2.).3.7. Inoltre la doglianza risulta infondata: va osservato chel’avviso di pagamento non costituiva atto impositivo a impugnazionenecessaria perché il d.lgt. 1 settembre 1918, n. 1446, art. 7, prevedeche I contributi degli utenti si esigono nei modi e coi privilegi stabilitiper la riscossione delle imposte dirette, mediante ruoli compilati in baseal piano di ripartizione approvato dal Consiglio comunale, tenuto contodelle modificazioni disposte dal CO.RE.CO. Detti ruoli sono pubblicatiper la durata di quindici giorni e resi esecutivi dal prefetto e l'esattorecomunale è tenuto alla riscossione con lo stesso aggio che gli spettaper le imposte .Quindi l’iscrizione a ruolo non poteva essere impugnata se non aseguito della notifica della cartella di pagamento.3.8. Il motivo non può quindi essere accolto.4. Con il quarto motivo di ricorso, si deduce la violazione e/o falsaapplicazione degli artt. 101, 112, 113, 115, 116, 183, 324 c.p.c. e 2697e 2727 c.c., dell’art. 20 della l. n. 2248 del 1865, dell’art. 2 del d. lgs.30 aprile 1992, n. 285, dell’art. 19 della l. n. 475 del 1925 per omessa,errata e/o insufficiente motivazione rispetto a un fatto decisivo per ilgiudizio, a norma dell’art. 360, 1° comma, nn. 3 e 5 c.p.c.4.1. La sentenza di secondo grado aveva rigettato l’appellostabilendo che il Consorzio non aveva provato la proprietà della stradain capo alla contribuente. [OSCURATO:PERSONA] sostiene che la Corte di GiustiziaTributaria abbia errato nell’interpretazione dell’onere della prova enella valutazione della presunzione legale della natura vicinale dellastrada. In particolare, l’inserimento della “via della Collina” negli8 di 11Numero registro generale 6986/2023Numero sezionale 896/2026Numero di raccolta generale 10424/2026Data pubblicazione 20/04/2026elenchi comunali delle strade vicinali fin dal 1969, confermato dasuccessive delibere, genera una presunzione iuris tantum della naturavicinale, che dovrebbe spostare sull’avversaria l’onere di dimostrare ladiversa natura comunale della strada. Inoltre, secondo il Consorzio, lastrada non possiede gli indici tipici delle strade comunali e non esistealcun atto che trasferisca il dominio al Comune, confermando che sitratta di strada vicinale soggetta a servitù pubblica.4.2. [OSCURATO:PERSONA] critica inoltre una palese inversione logicacommessa dalla Corte, la quale ha richiesto al Consorzio di provare laproprietà privata di [OSCURATO:PERSONA] per stabilire la natura vicinale della strada.Secondo il Consorzio, invece, la natura vicinale presunta della stradafa derivare automaticamente la comproprietà pro quota dei frontisti, equindi la qualità di consorziata, senza necessità di ulteriore provapreliminare.4.3. Il motivo è fondato.4.4. I rilievi della CTR sono del tutto inconferenti rispetto allafattispecie.La giurisprudenza ha chiarito che l'iscrizione di una stradanell'elenco delle vie pubbliche o gravate da uso pubblico rivestefunzione puramente dichiarativa della pretesa del Comune e pone unasemplice presunzione di pubblicità, superabile con la prova contrariadella natura della strada stessa o dell'inesistenza di un diritto digodimento da parte della collettività; ne consegue che la controversiacirca la proprietà, pubblica o privata, di una strada o l'inesistenza didiritti di uso pubblico di una strada privata è devoluta alla giurisdizionedel giudice ordinario, giacché investe l'accertamento di dirittisoggettivi, dei privati o della pubblica amministrazione, anche quandola domanda ha formalmente ad oggetto l'annullamento deiprovvedimenti di classificazione della strada, atteso che il petitumsostanziale, non essendo diretto a sindacare un provvedimentoautoritativo della P.A., ha in realtà natura di accertamento petitorio9 di 11Numero registro generale 6986/2023Numero sezionale 896/2026Numero di raccolta generale 10424/2026Data pubblicazione 20/04/2026(Cass. Sez. U., 20 giugno 2024, n. 17104; Cass. Sez. U., 23 dicembre2016, n. 26897).4.5. Inoltre, la Corte ha analogamente affermato che l'iscrizionedi una strada nell'elenco delle vie pubbliche o gravate da uso pubbliconon ha natura costitutiva e portata assoluta, ma riveste funzionepuramente dichiarativa della pretesa del Comune, ponendo unasemplice presunzione di pubblicità dell'uso, superabile con la provacontraria della natura della strada e dell'inesistenza di un diritto digodimento da parte della collettività mediante un'azione negatoria diservitù. Ne consegue che la controversia circa la proprietà, pubblica oprivata, di una strada, o circa l'esistenza di diritti di uso pubblico suuna strada privata, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario,giacché investe l'accertamento dell'esistenza e dell'estensione di dirittisoggettivi, dei privati o della pubblica amministrazione (Cass.27/01/2010, n. 1624 (Rv. 611364 - 01)).4.6. In punto di giurisdizione, però, come osservato, è maturatoil giudicato in rito nella controversia svoltasi innanzi al giudice civile,sicché la decisione sulla debenza del tributo deve prendere inconsiderazione, sul punto, il sindacato incidentale che verrà espressodal giudice tributario.4.7. Sul punto, si osserva, la via vicinale di uso pubblico nondoveva necessariamente essere costituita ab origine sui suoli frontisti: Le strade vicinali private non sono soltanto quelle formulate con ilconferimento di parti di proprietà fronteggiantesi, ma anche quelle lacui sede è formata mediante conferimento di tratti successivamentesvolgentisi per intero su ciascun fondo dei proprietari confinanti. Nèpuò escludersi il carattere vicinale solo perchè la strada risulti formatain alcuni tratti da conferimenti di frontisti e in altri medianteconferimento di parti di fondi che si succedono. Eccezionale è soltantoche la strada risulti formata ex collatione privatorum agrorum edestinata all'uso comune, per la necessità stessa delle comunicazioni e10 di 11Numero registro generale 6986/2023Numero sezionale 896/2026Numero di raccolta generale 10424/2026Data pubblicazione 20/04/2026delle culture dei fondi lambiti o attraversati (Sez. 2, Sent. n. 444 del1957). (Cass., 30 aprile 2021, n. 11466).4.7. La CTR ha addebitato l’omessa prova contraria, pur a frontedel riconoscimento della valenza ricognitiva dell’inserimento nell’elencodelle strade vicinali (circostanza che il giudice del gravame sottolineaessere contestata dalla contribuente) al consorzio, laddove invecel’erroneità e la conseguente irrilevanza della inclusione nell’elenco deveessere dimostrata dalla contribuente.4.8. Ne consegue che tale accertamento, che non può che esserecompiuto in sede di merito, è difettato nel caso di specie, in quantoerroneamente escluso nella sua necessità in base ad erroneadistribuzione dell’onere della prova.4.9. Il motivo va quindi accolto.5. In conclusione, il ricorso va accolto limitatamente al motivo n.4, e la sentenza impugnata va cassata, con rinvio della causa alla Cortedi giustizia tributaria di secondo grado della Emilia-Romagna in diversacomposizione, che provvederà anche in ordine alle spese di legittimità. P.Q.MLa Corte accoglie il quarto motivo di ricorso e rigetta i residui motivi;cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto, con rinviodella causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado dellaEmilia-Romagna in diversa composizione, che provvederà anche inordine alle spese di legittimità.Così deciso in Roma, il 29/01/2025.Il PresidenteLIBERATO PAOLITTO11 di 11