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Corte di giustizia UEsentenzaSezione I

Corte di giustizia UE n. 2022/2025

ECLI:EU:T:2025:1085
Testo integrale del provvedimento

Testo integrale del provvedimento

62024TJ0072_INF

Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 3 dicembre 2025 – UC / Consiglio (causa T‑72/24) «Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione nella Repubblica democratica del Congo – Congelamento dei fondi – Restrizioni in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Elenchi delle persone, delle entità e degli organismi ai quali si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche e sottoposti a restrizioni in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Mantenimento del nome del ricorrente negli elenchi – Ricorso di annullamento – Competenza del Consiglio – Obbligo di trasparenza – Certezza del diritto – Obbligo di motivazione – Errore di valutazione – Diritti fondamentali – Proporzionalità»

1. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Decisione di congelamento dei capitali – Sindacato giurisdizionale di legittimità – Portata – Disposizione di portata generale relativa a una misura restrittiva individuale – Inclusione per mezzo dell’eccezione di illegittimità [Art. 277 TFUE; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2022/2377; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005 e 2022/2373] (v. punto 26)

2. Atti delle istituzioni – Natura giuridica – Atto legislativo – Nozione – Atti adottati sulla base dell’articolo 29 TUE e dell’articolo 215 TFUE – Esclusione [Art. 24, § 1, 29 e 31, § 1, TUE; artt. 215 e 289, § 1, 2 e 3, TFUE; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/2377 e (PESC) 2023/2768; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005, 2022/2373 e 2023/2771] (v. punti 31‑36)

3. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Scelta della base giuridica – Fondamento sull’articolo 215 TFUE anziché sull’articolo 75 TFUE [Artt. 67, 75 e 215 TFUE; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2022/2377; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005 e 2022/2373] (v. punti 37‑39)

4. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela dell’interesse pubblico – Relazioni internazionali – Atti di esecuzione non legislativi adottati dal Consiglio in materia di politica estera e di sicurezza comune – Apertura al pubblico delle deliberazioni del Consiglio – Assenza – Violazione delle norme sulla parità di trattamento e dell’obbligo di trasparenza – Assenza [Art. 29 TUE; artt. 15, § 3, e 215 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 20, 21 e 42; regolamento del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 1, a), e 3; decisioni del Consiglio 2009/937, artt. 8, § 1, e 2010/788/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/2377 e (PESC) 2023/2768; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005, 2022/2373 e 2023/2771] (v. punti 40‑46)

5. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Riferimento alla base giuridica di una misura restrittiva adottata nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune – Omissione che non costituisce un vizio sostanziale – Limiti – Riferimento esplicito indispensabile all’esercizio del controllo giurisdizionale [Decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/2377 e (PESC) 2023/2768, art. 3, § 2, f) e g); regolamenti del Consiglio n. 1183/2005, art. 2 ter, § 1, f) e g), 2022/2373 e 2023/2771] (v. punti 52‑58, 60‑62)

6. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Congelamento dei capitali delle persone che sfruttano il conflitto armato, l’instabilità o l’insicurezza in Congo, tra l’altro attraverso lo sfruttamento o il commercio illecito di risorse naturale – Obbligo di individuare nella motivazione le ragioni individuali e specifiche alla base di tali misure – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato e che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti [Art. 296 TFUE; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/2768; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005 e 2023/2771] (v. punti 67‑71)

7. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Base giuridica – Misure restrittive previste da una decisione e da un regolamento adottati, rispettivamente, sulla base dell’articolo 29 TUE e dell’articolo 215 TFUE – Competenza del Consiglio ad adottare misure restrittive autonome e distinte da quelle raccomandate dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite – Motivazione – Obbligo – Portata [Art. 29 TUE; art. 215 TFUE; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/2768, art. 3, § 2; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005, art. 2 ter, e 2023/2771] (v. punti 72‑73)

8. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate [Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/2768; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005 e 2023/2771] (v. punti 81‑83)

9. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Portata del controllo – Inserimento del ricorrente nell’elenco allegato alla decisione impugnata a causa delle sue attività commerciali – Documenti accessibili al pubblico che dimostrano che sono stati commessi i fatti menzionati nella motivazione – Valore probatorio – Principio del libero apprezzamento della prova [Decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/2768; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005 e 2023/2771] (v. punti 85, 86, 106, 120)

10. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Portata del controllo – Valutazione della legittimità in base ai dati disponibili al momento dell’adozione della decisione [Decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/2768; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005 e 2023/2771] (v. punto 88)

11. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Portata del margine discrezionale dell’autorità competente – Pertinenza delle prove prodotte in forza di un precedente inserimento in assenza di modifica dei motivi, di cambiamenti nella situazione del ricorrente o di evoluzione del contesto in Ucraina [Decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/2768; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005 e 2023/2771] (v. punti 89, 90)

12. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Ambito di applicazione – Persone dedite allo sfruttamento o al commercio illecito di risorse naturali – Nozione – Persone che hanno commesso detti atti nel passato, nonostante l’assenza di elementi comprovanti l’implicazione o la partecipazione attuali in ordine ad atti del genere – Inclusione – Presupposti – Errore di valutazione – Assenza [Decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/2377 e 2023/2768, art. 3, § 2, f); regolamenti del Consiglio n. 1183/2005, art. 2 ter, § 1, f), 2022/2373 e 2023/2771] (v. punti 91, 93, 98, 108, 113, 116‑119, 122‑124, 128‑131)

13. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Divieto di ingresso e di transito, nonché congelamento dei fondi, delle persone che sfruttano il conflitto armato, l’instabilità o l’insicurezza in Congo, tra l’altro attraverso lo sfruttamento o il commercio illecito di risorse naturali – Restrizione del diritto di proprietà, del diritto al libero esercizio di un’attività economica, della libera circolazione nell’Unione e del diritto al rispetto della vita privata e familiare – Ammissibilità – Presupposti – Limiti previsti dalla legge – Rispetto del contenuto essenziale del diritto invocato – Perseguimento di un interesse generale riconosciuto come tale dall’Unione – Rispetto del principio di proporzionalità – Condizioni soddisfatte [Artt. 21 e 29 TUE; art. 215, § 2, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 7, 15‑17, 35, 45 e 52, § 1; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/2768, art. 4, § 1, 2 e 7, 5, § 1, 2 e 5‑7, e 9, § 2; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005, art. 3, § 1, a), e 4 ter, e 2023/2771] (v. punti 137‑149) Dispositivo 1) Il ricorso è respinto. 2) UC si farà carico delle proprie spese nonché di quelle sostenute dal Consiglio dell’Unione europea.

62024TJ0072_INF Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 3 dicembre 2025 – UC / Consiglio (causa T‑72/24) «Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione nella Repubblica democratica del Congo – Congelamento dei fondi – Restrizioni in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Elenchi delle persone, delle entità e degli organismi ai quali si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche e sottoposti a restrizioni in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Mantenimento del nome del ricorrente negli elenchi – Ricorso di annullamento – Competenza del Consiglio – Obbligo di trasparenza – Certezza del diritto – Obbligo di motivazione – Errore di valutazione – Diritti fondamentali – Proporzionalità» 1. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Decisione di congelamento dei capitali – Sindacato giurisdizionale di legittimità – Portata – Disposizione di portata generale relativa a una misura restrittiva individuale – Inclusione per mezzo dell’eccezione di illegittimità [Art. 277 TFUE; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2022/2377; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005 e 2022/2373] (v. punto 26) 2. Atti delle istituzioni – Natura giuridica – Atto legislativo – Nozione – Atti adottati sulla base dell’articolo 29 TUE e dell’articolo 215 TFUE – Esclusione [Art. 24, § 1, 29 e 31, § 1, TUE; artt. 215 e 289, § 1, 2 e 3, TFUE; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/2377 e (PESC) 2023/2768; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005, 2022/2373 e 2023/2771] (v. punti 31‑36) 3. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Scelta della base giuridica – Fondamento sull’articolo 215 TFUE anziché sull’articolo 75 TFUE [Artt. 67, 75 e 215 TFUE; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2022/2377; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005 e 2022/2373] (v. punti 37‑39) 4. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela dell’interesse pubblico – Relazioni internazionali – Atti di esecuzione non legislativi adottati dal Consiglio in materia di politica estera e di sicurezza comune – Apertura al pubblico delle deliberazioni del Consiglio – Assenza – Violazione delle norme sulla parità di trattamento e dell’obbligo di trasparenza – Assenza [Art. 29 TUE; artt. 15, § 3, e 215 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 20, 21 e 42; regolamento del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 1, a), e 3; decisioni del Consiglio 2009/937, artt. 8, § 1, e 2010/788/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/2377 e (PESC) 2023/2768; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005, 2022/2373 e 2023/2771] (v. punti 40‑46) 5. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Riferimento alla base giuridica di una misura restrittiva adottata nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune – Omissione che non costituisce un vizio sostanziale – Limiti – Riferimento esplicito indispensabile all’esercizio del controllo giurisdizionale [Decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/2377 e (PESC) 2023/2768, art. 3, § 2, f) e g); regolamenti del Consiglio n. 1183/2005, art. 2 ter, § 1, f) e g), 2022/2373 e 2023/2771] (v. punti 52‑58, 60‑62) 6. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Congelamento dei capitali delle persone che sfruttano il conflitto armato, l’instabilità o l’insicurezza in Congo, tra l’altro attraverso lo sfruttamento o il commercio illecito di risorse naturale – Obbligo di individuare nella motivazione le ragioni individuali e specifiche alla base di tali misure – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato e che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti [Art. 296 TFUE; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/2768; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005 e 2023/2771] (v. punti 67‑71) 7. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Base giuridica – Misure restrittive previste da una decisione e da un regolamento adottati, rispettivamente, sulla base dell’articolo 29 TUE e dell’articolo 215 TFUE – Competenza del Consiglio ad adottare misure restrittive autonome e distinte da quelle raccomandate dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite – Motivazione – Obbligo – Portata [Art. 29 TUE; art. 215 TFUE; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/2768, art. 3, § 2; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005, art. 2 ter, e 2023/2771] (v. punti 72‑73) 8. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate [Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/2768; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005 e 2023/2771] (v. punti 81‑83) 9. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Portata del controllo – Inserimento del ricorrente nell’elenco allegato alla decisione impugnata a causa delle sue attività commerciali – Documenti accessibili al pubblico che dimostrano che sono stati commessi i fatti menzionati nella motivazione – Valore probatorio – Principio del libero apprezzamento della prova [Decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/2768; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005 e 2023/2771] (v. punti 85, 86, 106, 120) 10. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Portata del controllo – Valutazione della legittimità in base ai dati disponibili al momento dell’adozione della decisione [Decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/2768; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005 e 2023/2771] (v. punto 88) 11. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Portata del margine discrezionale dell’autorità competente – Pertinenza delle prove prodotte in forza di un precedente inserimento in assenza di modifica dei motivi, di cambiamenti nella situazione del ricorrente o di evoluzione del contesto in Ucraina [Decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/2768; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005 e 2023/2771] (v. punti 89, 90) 12. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Ambito di applicazione – Persone dedite allo sfruttamento o al commercio illecito di risorse naturali – Nozione – Persone che hanno commesso detti atti nel passato, nonostante l’assenza di elementi comprovanti l’implicazione o la partecipazione attuali in ordine ad atti del genere – Inclusione – Presupposti – Errore di valutazione – Assenza [Decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/2377 e 2023/2768, art. 3, § 2, f); regolamenti del Consiglio n. 1183/2005, art. 2 ter, § 1, f), 2022/2373 e 2023/2771] (v. punti 91, 93, 98, 108, 113, 116‑119, 122‑124, 128‑131) 13. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica democratica del Congo – Divieto di ingresso e di transito, nonché congelamento dei fondi, delle persone che sfruttano il conflitto armato, l’instabilità o l’insicurezza in Congo, tra l’altro attraverso lo sfruttamento o il commercio illecito di risorse naturali – Restrizione del diritto di proprietà, del diritto al libero esercizio di un’attività economica, della libera circolazione nell’Unione e del diritto al rispetto della vita privata e familiare – Ammissibilità – Presupposti – Limiti previsti dalla legge – Rispetto del contenuto essenziale del diritto invocato – Perseguimento di un interesse generale riconosciuto come tale dall’Unione – Rispetto del principio di proporzionalità – Condizioni soddisfatte [Artt. 21 e 29 TUE; art. 215, § 2, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 7, 15‑17, 35, 45 e 52, § 1; decisione del Consiglio 2010/788/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2023/2768, art. 4, § 1, 2 e 7, 5, § 1, 2 e 5‑7, e 9, § 2; regolamenti del Consiglio n. 1183/2005, art. 3, § 1, a), e 4 ter, e 2023/2771] (v. punti 137‑149) Dispositivo 1) Il ricorso è respinto. 2) UC si farà carico delle proprie spese nonché di quelle sostenute dal Consiglio dell’Unione europea.