Cassazione n. 22777/2024

6/2024 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 16039/2022 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco in carica, elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA], presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA] – UNITA ’ TECNICA AMMINISTRATIVA, in persona del Presidente del Consiglio in carica, elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (ADS80224030587) che larappresenta e difende -controricorrente- nonchécontro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, V.[OSCURATO:PERSONA] 38, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) -controricorrente e ricorrente incidentale- [OSCURATO:SOCIETA]., [OSCURATO:PERSONA] -intimate- avverso la SENTENZA del CONSIGLIO DI STATO n. 8559/2021 depositata il 23/12/2021. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 11/06/2024 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. Lette le conclusioni del [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto dichiararsi inammissibile il ricorso. Fatti di causa [OSCURATO:PERSONA] ha proposto dinanzi al Tar per la Campania un giudizio di risarcimento dei danni per l’avvenuta illegittima occupazione di alcuni terreni, avvenuta nell’ambito della gestione emergenziale del ciclo dei rifiuti della regione per effetto della costruzione di una strada di accesso al sito di stoccaggio denominato “[OSCURATO:PERSONA]”. Nel corso del giudizio, il Tar ha disposto l’integrazione del contraddittorio anche nei confronti della Città metropolitana di Napoli. Con sentenza n. 1048 del 2021, il detto giudice ha accolto la domanda di restituzione dei suoli e di risarcimento del danno, in tal guisa condannando il Commissario straordinario per l’emergenza rifiuti della regione Campania e la Presidenza del Consiglio dei ministri. Sugliappelli principale e incidentale dei menzionati soccombenti , nonché su quello parimenti incidentale del Russo , la sentenza è stata riformata dal Consiglio di Stato. Il Consiglio di Stato ha ritenuto chei motivi di gravame dedotti in via principale e incidentale consentissero il riesame dell’intera controversia e che al fondo della stessa vi fossero due essenziali questioni: (i) quella relativa all’individuazione dell’autorità amministrativa chiamata a emanare il provvedimento di restituzione del bene previa riduzione in pristino, oppure il decreto di acquisizione sanante (art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001); (ii) quella relativa all’individuazione dell’autorità amministrativa tenuta al risarcimento del danno per l’occupazione illegittima patita dal proprietario alla scadenza dei decreti di occupazione di urgenza. Dal primo punto di vista il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’amministrazione competente a valutare l’eventualità dell’acquisizione del bene, oppure la sua restituzione, fosse la [OSCURATO:PERSONA] di Napoli, quale soggetto utilizzatore dell’immobile. Dal secondo punto di vista ha rilevato che fino alla decisione circa l’esercizio o meno del potere in questione da parte dell’amministrazione citatanessuna statuizione giudiziale potesse essere emanata sui profili risarcitori derivanti dall’asserita occupazione illegittima del fondo.E ciò per la ragione che secondo una giurisprudenza già radicata quello risarcitorio, per l’occupazione illegittima del bene , è aspetto strettamente connesso all’esercizio del potere di acquisizione ex art. 42- bis del T.u.e., sicché sino a quando l’amministrazione non si determina a esercitare o meno questo potere, liquidando, nel primo caso, il risarcimento per l’occupazione illegittima del fondo, nessuna domanda in tal senso può essere proposta dal privato, dovendosi considerare anche quest’ultima come relativa a un potere amministrativo non ancora esercitato. Di conseguenza il Consiglio di Stato ha respinto la domanda risarcitoria e, a tutela della posizione del ricorrente in primo grado, ha accolto l’originario suo ricorso disponendo le conseguenti misure conformative. Contro la sentenza, pubblicata il 23-12-2021 e non notificata, la [OSCURATO:PERSONA] di Napoli ha proposto ricorso per cassazione in tre motivi. [OSCURATO:PERSONA] ha replicato con controricorso, proponendo a sua volta un motivo di ricorso incidentale. [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio dei ministri ha resistito con controricorso. Le società [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:PERSONA] sono rimaste intimate. Ragioni della decisione I. - Col primo motivo del r icorso principale è denunziata la violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della legge n. 2248 del 1865, all. E, e degli artt. art. 7, 31 e 34cod. proc. amm. In particolare viene dedotto l’eccesso di potere giurisdizionale per cd. sconfinamento, giacché il Consiglio di Stato avrebbe imposto, nella sostanza, alla [OSCURATO:PERSONA], l’adozione di uno specifico provvedimento, sia pure a contenuto alternativo tra l’acquisizione sanante e la restituzione del bene. II. – Col secondo e col terzo motivo del ricorso medesimo è denunziata la violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 34 cod. proc. amm. In tal caso viene dedotto l’eccesso di potere giurisdizione per cd. arretramentosotto due profili:(i) per avere la sentenza negato l’esistenza di un potere di condanna alla restituzione del terreno illegittimamente occupato nei confronti dell’autore dell’illecito, quale reintegrazione in forma specifica del danneggiato, così precludendo, nelle more dell’esercizio di un potere autoritativo, la cognizione giurisdizionale del fatto illecito integrato dall’occupazione illegittima del fondo, in contrasto con gli artt. 2058 cod. civ., 34 cod. proc. amm. e anche con la giurisprudenza di questa Corte; (ii) per aver negato, altresì, l’esistenza del potere di condanna anche a fronte del risarcimento per equivalente monetario del danno derivante dall’illegittima occupazione del bene e dalla conseguente privazione del diritto di godimento nelle more del provvedimento da adottarsi ai sensi dell’art. 42-bisdel T.u.e. III. –Con l’unico motivo del ricorso incidentale è denunziata, con analoghe argomentazioni,la violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e34 cod. proc. amm. per eccesso di potere giurisdizionale anche in tal caso derivante da arretramento, nella parte in cui il Consiglio di Stato ha ritenuto inammissibile la domanda di risarcimento avanzata - in forma specifica e per equivalente - d a l danneggiato fino a quando la pubblica amministrazione non avesse deciso e attuato una delle facoltà riconosciute dall'art. 42-bis del T.u.e. IV. -Il primo motivo del ricorso principale è infondato. Integra l’eccesso di potere giurisdizionale del giudice amministrativo, sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera riservata al potere discrezionale della p.a., la pronuncia che si spinga a prefigurare il possibile esito di una valutazione riservata all’amministrazioneindividuando un'unica corretta modalità di esercizio della discrezionalità propria di questa . In tal modo, difatti, il giudice amministrativo estende, in concreto, la propria giurisdizione direttamente nella sfera riservata all'amministrazione, invadendone l’ambito mediante una decisione strumentale a lla valutazione dell'opportunità e/odella convenienza di un atto (cfr. tra le varie Cass. Sez. U n. 29082-19, Cass. Sez. U n. 7832-20, Cass. Sez. U n. 16260 - 20, Cass. Sez. U n. 5365 - 22) . E difatti in linea generale si dice che il vizio sussiste quando con la sua decisione il giudice amministrativo compia una diretta e concreta valutazione della opportunità e convenienza di un atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell'annullamento, esprima la volontà del giudicante di sostituirsi a quella dell'amministrazione, così esercitando una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbero potuto dare ingresso soltanto a una giurisdizione di legittimità (o esclusiva) ( v. anche Cass. Sez. U. n. 18671-20). Nella situazione di specie, i l Consiglio di Stato non ha imposto all’amministrazione l’adozione di uno specifico (seppure alternativo) modulo provvediment ale , e quindi non ha usurpato la funzione amministrativa. Si è fermato alla ricognizione del dato normativo (art. 42-bis del T.u.e.) ritenuto essenziale alla stregua di premessa per la soluzione del caso concreto, secondo le alternative inesso stabilite , e ne ha tratto le conseguenze. Ha invero affermato che fino alla decisione dell’amministrazione circa l’esercizio o meno del potere disciplinato dalla norma nessuna statuizione giudiziale poteva essere emanata sui profili risarcitori – in forma specifica o per equivalente - derivanti dall’asserita occupazione illegittima del fondo, trattandosi di profili correlabili a un potere amministrativo non ancora esercitato. V. -Il secondo e il terzo motivo del ricorso principale, così come l’unico motivo del ricorso incidentale, attengono a tale specifico rilievo, e locriticano – questa volta - per eccesso di potere da arretramento. I motivisono inammissibili. La violazione del limite della giurisdizione per asserito arretramento non è configurabile neppure in astratto quando, come nella specie, la negazione di tutela alla situazione soggettiva azionata risulti frutto di una scelta ermeneutica – giusta o sbagliata che sia – a proposito delsignificato delle norme di diritto applicate ( ex aliis v. Cass. Sez. U n. 27174-22). In questa condizione si rimane nei limiti interni della giurisdizione, poiché le scelte ermeneutiche del giudice amministrativo possono integrare –come quelle di qualunque giudice - al più un errore giuridico, in iudicandoo in procedendo (v. Cass. Sez. U n. 27770 - 20, Cass. Sez. U n. 12586-19 e molte altre). In altre parole, così come per l’ipotesi di sconfinamento, anche il vizio di giurisdizione da arretramento può essere affermatoin rapporto al solo limite esterno , e il mero fatto della negazione della tutela azionata, dipendente da una scelta interpretativa di norme di legge, non è tale da integrarlo, essendo cosa diversa dall’ipotesi nella quale si affermi, invece, che la specifica situazione soggettiva è completamente priva di tutela in astratto, per un difetto assoluto di giurisdizione. VI. –Le difficoltà della ricostruzione giuridica sottesa alla vicenda che ha condotto al giudizio amministrativo di danno costituisce (v. C. cost. n. 77 del 2018) grave ragione di compensazione delle spese processuali. p.q.m. La Corte, a sezioni unite, rigetta il ricorso e compensa le spese processuali. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorr