Cassazione n. 19705/2023

CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.27266/2018 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA] L'[OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA] N 74, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difes a dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), [OSCURATO:PERSONA] ; -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] 39, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] che lo rappresenta e difende; -controricorrente- Avverso la SENTENZA d ella CORTE D'APPELLO di POTENZA n. 161/2018depositata il 27/03/2018 . Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 03/05/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] La Corte d’appello di Potenza, con sentenza n. 161/2018, pubblicata il 27/3/2018, ha confermato - in un giudizio promosso da A.T.E.R. - [OSCURATO:PERSONA] per l’edilizia residenziale di Potenza, nei confronti del Comune di Senise, per sentirlo condannare al pagamento della somma di € 588.566,04, a titolo di indennità dovuta per l’occupazione di alloggi di edilizia economica e popolare in [OSCURATO:PERSONA] del Comune di Senise, a seguito di varie ordinanze di requisizione del Sindaco per sistemare alcune famiglie sgomberate dalle proprie abitazioni a seguito dell’evento franoso del [OSCURATO:DATA_NASCITA], sino al maggio 1999 - la decisione del Tribunale di Lagonegro che aveva respinto la domanda ritenendo fondata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Comune. In particolare, i giudici di appello hanno respinto l’unico motivo di gravame di ATER, rilevando che il potere di requisire gli immobili da parte del Sindaco del Comune di Senise trovava la sua legittimazione in fonti speciali, precisamente: a) nel D .L. n. 8/97, conv. in legge n. 120/87, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza del Comune di Senise e nelle zone colpite dalle avversità atmosferiche del gennaio 1987, ivi comprese le opere necessarie per il consolidamento, incluse le procedureespropriative per la realizzazione di nuovi insediamenti, la demolizione e la rimozione delle opere dirette al ripristino e la successiva realizzazione nelle zone interessate dai fenomeni franosi, b) nell’ordinanza n. 791/FPC/Za del Ministero per il coordinamento della Protezione civile. Le requisizioni in oggetto erano state disposte pertanto dal Sindaco nella posizione di organo straordinario dell’amministrazione statale e dunque nella qualità di ufficiale di Governo per la salvaguardia della pubblica e privata incolumità, con conseguente necessità di evocare in giudizio il Ministero e non il Comune. Avverso la suddetta pronuncia notificata il 15/6/2018, l’A.T.E.R.- [OSCURATO:PERSONA] per l’edilizia residenziale di Potenza propone ricorso per cassazione, notificato 14/9/2018, affidato a due motivi, nei confronti del Comune di Senise (che resiste con controricorso, notificato il 23/10/2018). La ricorrente ha depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA] ricorrente lamenta, con il primo motivo, la violazione o falsa applicazione, ex art.360 n. 3 c.p.c., dell’art.7 L.2248/1865 all.E) nonché dell’art.1 e ss. dell’Ordinanza del Ministro per il coordinamento della Protezione Civile 791/FPC/ZA del 13/8/1986 e del D.L. n. 8/1987, conv. in L. n. 120/1987, per avere la Corte d’appello ritenuto che il Sindaco nella requisizione degli alloggi avesse operato come Ufficiale di Governo, mentre la delega interorganica è circoscritta ai «primi interventi urgenti relativi alle eccezionali calamità verificatesi a Senise a seguito della frana del 26 luglio 1986», cioè quelli necessari per riportare in sicurezza le zone interessate tra i quali non rientrano le requisizioni disposte ad una anno circa dall’emissione dell’Ordinanza; con il secondo motivo, si denuncia poi la violazione e falsa applicazione , ex art.360 n. 3 c.p.c., dell’art.3 dell’Ordinanza del Ministro per il coordinamento della Protezione Civile 791/FPC/ZA del 13/8/1986, in punto di ritenuta necessità della chiamata in giudizio del Ministero e non del Comune di Senise, essendo nell’ordinanza ministeriale espressamente esonerato il delegante da qualsiasi controversia tra il sindaco e terzi. 2. La censura è infondata. Questa Corte ha da tempo affermato il principio di diritto secondo cui «il potere di requisizione, esercitato dal Sindaco per dare alloggio a nuclei familiari senza tetto, non può essere inquadrato nella funzione istituzionale del Comune di assicurare il diritto all'abitazione agli appartenenti a quella determinata comunità territoriale, ma è unicamente riconducibile all'attività del Sindaco quale ufficiale di governo, il che comporta che obbligata all'indennità a favore dei proprietari degli alloggi requisiti sia l'amministrazione statale, onde il Comune è carente di legittimazione passiva nell'azione da costoro proposta » (Cass.182/1999, nella fattispecie, erano state requisite camere di albergo a favore di persone sloggiate da immobili pericolanti, già interessati dal bradisismo di Pozzuoli, riguardo al quale le ordinanze del Ministero per il coordinamento della protezione civile avevano delegato le requisizioni al Prefetto, e comunque disposto la spesa a carico dello Stato). Il principio è stato riaffermato e ribadito in pronunce successive (Cass. 4498/2001; Cass.8032 /2003; Cass. 6293/2007 « il potere di ordinanza spettante al Sindaco per l'emanazione dei provvedimenti contingibili e urgenti a fini di pubblico interesse appartiene allo Stato, ancorché nel provvedimento siano implicati interessi locali, agendo il Sindaco quale ufficiale di governo, sicché dei danni derivanti dall'esercizio di tale potere risponde lo Stato, in particolare ove, per grave necessità pubblica, sia stata disposta la requisizione di alloggi a favore di nuclei familiari di senzatetto», Cass. 19236/2008, Cass. 17715/2014, Cass. 23271/2014, Cass.5970/2019). Questa Corte dunque ha, con orientamento consolidato, affermato che, per ogni azione di pagamento o risarcitoria a iniziativa di soggetti che, in occasione di eventi sismici o del fenomeno del bradisismo, hanno posto a disposizione delle popolazioni colpite da tali calamità, strutture di accoglienza, unico legittimato passivo ̀ il Ministero, Dipartimento della Protezione civile. Mancando una norma di legge che conferisca al Ministero il potere di trasferire le sue funzioni, in occasione di calamità naturali, ai comuni o ad altri enti con una delegazione intersoggettiva, l'amministrazione centrale «pù solo affidare al sindaco quale ufficiale di governo attivit̀ che essa dovrebbe porre in essere, con delega interorganica». In base a tale delega continua, quindi, a rispondere l'organo centrale, tenuto agli obblighi che la legge pone a suo carico, non qualificati, dalla stessa normativa, come trasferibili ad altri soggetti. Il potere di requisizione, esercitato dal Sindaco per dare alloggio a nuclei familiari senza tetto, non pù essere inquadrato tra i poteri attribuiti al Comune in materia di salvaguardia dell'igiene degli insediamenti urbani e della collettività, ai sensi del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, poiché questo attribuisce alle amministrazioni locali ordinari poteri nelle materie indicate e non anche poteri restrittivi della proprietà privata. Questi ultimi sono, invece, esercitabili dal Sindaco, quale ufficiale del Governo, mediante l'emanazione, in caso di assoluta urgenza, di ordinanze contenenti provvedimenti contingibili e urgenti per far fronte a gravi necessità di ordine pubblico, ai sensi degli artt. 7 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E., e, in tal caso, l'azione restitutoria o risarcitoria del privato interessato deve essere esercitata nei confronti dell'amministrazione statale, in veste di organo della quale il Sindaco ha agito, e non dell'amministrazione comunale, del tutto estranea alla vicenda ablatoria (Cass. 16487̀6/2017; Cass., 8032/2003; Cass. 6293/2007; Cass. 19236/2008; Cass.17715/2014; Cass. 15248/2018). Questa Corte ha poi specificamente chiarito che obbligata al pagamento dell'indennità e legittimata nel giudizio promosso dal proprietario di immobili requisiti dal Sindaco di un Comune interessato dal sisma del 1980, ai sensi del D.L. n. 776 dei 1980, art. 3, conv. in L. n. 874 del 1980, ̀ l'Amministrazione statale, agendo il Sindaco nella veste di Commissario straordinario del Governo e, quindi, di Ufficiale di Governo, anche nel caso in cui l'occupazione si protragga oltre il periodo di efficacia della requisizione, in difetto di mutamento del titolo in forza del quale la requisizione era stata disposta, salvo l'esperimento, nel rapporto interno, dell'azione di rivalsa della medesima amministrazione nei confronti del Comune, eventualmente responsabile per non avere tempestivamente provveduto alla derequisizione del bene ovvero per le conseguenze patrimoniali della mancata restituzione del bene al proprietario (Cass.24166/2014; Cass. n. 3217/2012; Cass.25437/2007). Né risulta che, da una prima fase di acquisizione delle aree per la realizzazione di insediamenti provvisori, si sia passati ad una successiva fase «nella quale il fine perseguito era quello di pervenire all'espropriazione definitiva dei suoli a favore degli enti territoriali, con conseguente trasformazione funzionale del titolo in forza del quale le aree erano state originariamente requisite (dalla provvisorietà della requisizione al fine dell'occupazione preordinata all'espropriazione)», come nella fattispecie, innovativa rispetto al passato, di cui all’art. 6, terzo comma, della legge n. 80 del 1984 in relazione alla cui disciplina questa Corte ha ritenuto che « dalla data di entrata in vigore della menzionata legge l'acquisizione dei suoli non rientra nell'ambito della delega del Commissario straordinario ai sindaci (essendo questa diretta all'individuazione di aree per insediamenti provvisori) e che, dall'inizio della requisizione a quella data stessa, l'obbligazione di pagare l'indennità per il periodo di occupazione è a carico del Ministero per il coordinamento della protezione civile, mentre per il periodo successivo è a carico del Comune» (Cass. 7853/1997, nella specie, si trattava di suoli inizialmente requisiti dal Comune di Napoli per l'installazione di containers destinati a famiglie rimaste « senza tetto » a seguito del sisma del 1980 e poi espropriati in forza della legge n. 80 del 1984; conf. Cass. 488/2000; Cass. 11715/2010; Cass. 22529/2011; Cass. 5916/2016). Pertanto, non essendosi interrotto il rapporto di immedesimazione che deriva dalla delega interna alla stessa Amministrazione statale, in forza della quale il Sindaco, nelle situazioni di emergenza e di calamità naturale, agisce quale Ufficiale del Governo e, quindi, come organo di quell'amministrazione, gli atti adottati dal Sindaco non sono rapportabili al Comune ma esclusivamente all'Amministrazione statale delegante, che ne risponde davanti ai terzi. Nella fattispecie, unico legittimato passivo nell'azione risarcitoria era dunque il Ministero per il Coordinamento della Protezione civile, sulla base dei poteri speciali conferitigli con l’ordinanza n. 791/FPC/ZA del 13/8/1986 e del D.L. n. 8/1987. 3. Per tutto quanto sopra esposto, varespinto il ricorso. Le spese, liquidate come in dispositivo seguono la soccombenza. P.Q.M. La Corte respinge il ricorso; condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali del presente giudizio di legittimità, liquidate in complessivi € 8.000,00, a titolo di compensi, oltre € 200,00 per esborsi, nonché al rimborso forfetario delle spese generali, nella misura del 15%, ed agli accessori di legge. Ai sensi dell’art.13, comma 1 quater del DPR 115/2002, dà atto della ricorrenza dei presupposti processuali per il versamento da pa