CassazionedecretoSezione 2Decisione del 29 marzo 2026
Cassazione n. 07571/2026
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Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
SENTENZAsul ricorso 12009 – 2019 proposto da:[OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in Roma, piazzaGiovine Italia 7, presso lo studio dell'avv. [OSCURATO:PERSONA] dal qualeè rappresentato e difeso con l’avv. [OSCURATO:PERSONA], giusta procura incalce al ricorso, con indicazione degli indirizzi pec;- ricorrente e controricorrente incidentale -controCOMUNE [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore,elettivamente domiciliato in Roma, via Degli Scipioni 268/A, presso lostudio dell'avv. [OSCURATO:PERSONA] dal quale è rappresentato e difeso congli avv. [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] ed ElenaNumero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026Tomasi, giusta procura a margine della comparsa di costituzione dinuovo difensore, con indicazione degli indirizzi pec;- controricorrente e ricorrente incidentale -avverso la sentenza n. 271/2019 della CORTE D'APPELLO di BRESCIA,depositata il 12/2/2019 e notificata in data 13/2/2019;udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del20/2/2025 dal consigliere [OSCURATO:PERSONA];sentito il P.M. in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale ALDOCENNICCOLA che ha chiesto il rigetto del ricorso principale conassorbimento del ricorso incidentale condizionato;lette le memorie delle parti.1. Con atto di citazione in opposizione a decreto ingiuntivonotificato il 29/4/2010, il Comune di Bagnatica convenne in giudizio,dinnanzi al Tribunale di Bergamo, l’architetto [OSCURATO:PERSONA],per ottenere la revoca del decreto ingiuntivo da questi ottenuto nei suoiconfronti per il pagamento di euro 46.610,20, a titolo di saldo delcompenso per l’attività professionale svolta, in favore dell’ente, per ilPiano Regolatore Generale.Il Comune eccepì la nullità dell’intero rapporto professionaleintercorso con il professionista, realizzatosi con la deliberazione dellaGiunta comunale n. 147 del 17/7/2000 di conferimento dell’incarico diredazione del Piano regolatore generale, la delibera n. 20 del19/2/2004 della Giunta comunale con cui era stato deciso ilconferimento dell’ulteriore incarico di conclusione dell’iter diapprovazione e di stesura delle varianti, la determina n. 84 del26/5/2004 del Responsabile del settore Gestione e territorio con laproposta di affidamento di questi incarichi per l’importo di euro44.630,40, IVA e accessori compresi, la deliberazione n. 107 delRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -2-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/20269/6/2004 con cui era stata apportata al bilancio di previsione, alloscopo, una variazione per l’ulteriore somma di euro 77.500,00 e ladetermina n. 172 del 17/9/2004 di integrazione della delibera n.147/2000 con la proposta di formalizzare l’ulteriore incarico, per unaspesa di euro 77.382,77: rappresentò, infatti, il difetto di incarico informa scritta, rimarcando che i disciplinari di incarico erano stati firmatisoltanto dall’architetto; allegò pure di aver pagato all’arch. Agliardi, perl'incarico, euro 57.265,85 di seguito alla delibera della Giunta comunalen. 147 del 17/7/2000, euro 44.630,40 per la delibera n. 20 del19/2/2004 ed euro 77.500,00 per la delibera n. 107 del 9/6/2004;chiese, in riconvenzionale, la ripetizione di tutte queste somme giàcorrisposte, per un totale di euro 179.278,62.1.1. Costituendosi, l’architetto Agliardi rappresentòulteriormente che il contratto aveva avuto regolare esecuzione el'amministrazione si era arricchita per la sua prestazione professionalee, in conseguenza, aveva l'obbligo di ristorarlo della diminuzionepatrimoniale sofferta in esecuzione dell’incarico, consistente nellespese anticipate per l'esecuzione dell'opera e nel mancato guadagnoche egli avrebbe potuto ricavare con il normale svolgimento della suail Comune; propose, pertanto, domanda ex art. 2041 cod. civ.2. Con sentenza n. 1013/2016, il Tribunale di Bergamo revocò ildecreto ingiuntivo e, in parziale accoglimento della domandariconvenzionale proposta dal Comune, condannò l’architetto a restituireall’ente la somma di euro 124.618,60.In particolare, il Tribunale ritenne che il contratto di incarico diredazione del [OSCURATO:PERSONA] fosse privo di forma scritta,invece prescritta ad substantiam, perché concluso soltanto con ildisciplinare d’incarico firmato dal solo professionista, seppure allegatoalla delibera n. 147/2000 (e lì richiamato) che conteneva ancheRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -3-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026l’impegno di spesa di £.90.590.000 (pari a euro 46.785,83); ritenne,sul punto, che in questa prima delibera n.147/2000 mancasse lasottoscrizione contestuale del professionista e dell’organo del Comunecompetente, sicché difettava la forma prescritta dagli art. 16 e 17 delr.d n. 2440 del 18/11/1923 recante le disposizioni sull'amministrazionedel patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato, operanti ex art.87 del r.d. n. 383 del 3/3/1934, applicabile ratione temporis per nonessere ancora entrato in vigore, alla data della delibera, il testo unicodelle leggi sull'ordinamento degli enti locali ex d.lgs. n. 267 del18/08/2000.In via derivata, quindi, il Tribunale dichiarò pure nullo il contrattodi integrazione di incarico di cui alla delibera n. 172/2004, contenentel’ulteriore impegno di spesa per complessivi euro 77.832,77 per cuipure vi era stata variazione in bilancio, seppure conferitosuccessivamente all’entrata in vigore del t.u. enti loc.Ritenne, invece, validi gli incarichi previsti nella delibera n.20/2004, riscontrandone il regolare conferimento nella determina n.84/2004, perché firmata dal funzionario competente e contenente ildisciplinare controfirmato dal professionista, con l’impegno di spesa dieuro 44.630,40.In conseguenza, condannò l’architetto a rimborsare al Comunesoltanto le somme relative ai due conferimenti di incarico nulli, percomplessivi euro 124.618,60.Ritenne, infine, inammissibile la domanda formulata dall’oppostoAgliardi ex art. 2041 cod. civ., in quanto nuova e fondata su causapetendi diversa rispetto a quella azionata in via monitoria, oltre chenon esperibile nei confronti del Comune perché, ex art. 35 d.lgs. n. 77del 25/02/1995, recante l’ordinamento finanziario e contabile degli entilocali, il rapporto doveva intendersi costituito direttamente traprofessionista e gli amministratori, unici responsabili del conferimentoRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -4-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026viziato, con conseguente proponibilità nei loro confronti di un’azione diresponsabilità.3. Propose appello [OSCURATO:PERSONA], sostenendo che, pereffetto dell’art 274 d. lgs. 267/2000, il r.d. 383/1934 fosse statointeramente abrogato e che perciò gli art. 16 e 17 del r.d. 2440/1923non fossero più applicabili; rappresentò che le delibere del Comuneerano valide in quanto incorporavano i disciplinari di incarico,l’approvazione delle spese e la registrazione delle stesse al bilancio.3.1. Il Comune di Bagnatica propose appello incidentale,censurando l’accoglimento soltanto parziale della domandariconvenzionale di restituzione delle somme, nonostante il rapportocontrattuale fosse interamente nullo per difetto della forma scrittaprescritta ad substantiam per i contratti stipulati dagli enti locali anchesuccessivamente alla data di abrogazione del r.d. 383/1934.3. Con sentenza n. 271/2019, la Corte di appello di Brescia haritenuto che la forma scritta prescritta dagli artt. 16 e 17 del r.d.2440/1923 sia sempre imposta anche ai contratti di Comuni e Provincenon soltanto in ragione del tempo di conclusione del contratto ma,esplicitamente, nonostante l’abrogazione di queste norme, inapplicazione di un principio generale finalizzato al controllo istituzionalee della collettività sull’operato dell’ente pubblico e quindi funzionaleall’esigenza di assicurare imparzialità e buon andamento dell’azionedella pubblica amministrazione.Diversamente da quanto statuito in primo grado, ha rigettato nelmerito la domanda di arricchimento senza causa di cui all’art. 2041cod. civ., per difetto di prova del danno emergente, unicamentereintegrabile, non potendo essere comunque conseguita lacontroprestazione pattuita quale corrispettivo dell’attività professionalesvolta; ha respinto, per difetto di rilevanza, l’istanza di ammissioneRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -5-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026della prova per testi articolata a sostegno della domanda ex art. 2041cod. civ.In conseguenza, ha respinto l’appello principale, e, inaccoglimento dell’appello incidentale proposto dal Comune diBagnatica, ha condannato [OSCURATO:PERSONA], in parziale riformadella sentenza di primo grado, a pagare al Comune l’ulteriore sommadi euro 54.660,62 e a rimborsare le spese del grado.4. Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazioneGiuseppe [OSCURATO:PERSONA], affidandolo a cinque motivi; il Comune diBagnatica ha resistito con controricorso e proposto ricorso incidentaleper un unico motivo. Entrambe le parti hanno depositato memorie.La causa è stata trattata in pubblica udienza.Il Pubblico ministero ha chiesto il rigetto del ricorso principale conassorbimento del ricorso incidentale condizionato.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo, [OSCURATO:PERSONA] ha denunciato,seppure senza indicare esplicitamente una delle cinque ipotesi delcomma primo dell’art. 360 cod. proc. civ., la violazione e falsaapplicazione degli artt. 132 cod. proc. civ., 1325, 1327 e 1350 cod.civ., 27, 28, 35 e 37 del d.lgs. n. 77/1995 nonché degli artt. 183, 184,191, 192 e 194 del d.lgs. 267/2000, per avere la Corte d’appelloerroneamente individuato le norme regolatrici della fattispecie e, inogni caso, per avere infondatamente rilevato un difetto di forma inveceinsussistente.In particolare, il ricorrente ha sostenuto che la prima delibera diincarico n. 147/2000 fosse regolata già dall’art. 191 del t.u. enti loc.con riferimento alla data non di sua adozione ma dell’iniziodell’esecuzione della prestazione professionale che integrerebbel’effettiva conclusione del contratto ai sensi dell’art 1327 cod. civ.,considerato che l'ente pubblico aveva precedentemente registratoRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -6-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026l'impegno di spesa, attestato la relativa copertura finanziaria e ottenutol'esecutività del provvedimento di spesa.Per altro profilo, ha sottolineato pure che, in ogni caso, la stessadelibera integrava comunque un regolare conferimento di incarico informa scritta perché era stata assunta e firmata dal sindaco protempore, cioè l’organo competente alla stipula, con esplicito richiamoal disciplinare da lui sottoscritto e con regolare e preventivo impegnodi spesa; in tal senso, anche l’art. 35 del d.lgs. n. 77/1995 sarebbestato erroneamente ritenuto applicabile alla fattispecie, atteso chenella suindicata delibera risultava dettagliatamente disciplinata,mediante il richiamo al disciplinare allegato, la misura del compenso edeliberato, in correlazione, l’impegno di spesa.Agliardi ha pure contestato la correttezza della dichiarazione dinullità derivata della determina n. 172/2004 e della delibera 107/2004:il Tribunale prima e, poi, la Corte d’appello non avrebbero consideratoche entrambi i provvedimenti integravano certamente un conferimentodi incarico in forma scritta, ancor più in riferimento all’art. 191 t.u. entiloc., applicabile perché già in vigore alla data di loro adozione; questiprovvedimenti, come tali, sarebbero dovuti essere ritenuti, addirittura,una ratifica successiva di ogni incarico precedente, anche viziato nellaforma.Infine, il ricorrente ha censurato la sentenza nella parte in cui, inrichiamo ai punti 5 e 6 della sentenza delle Sezioni unite n. 20684 del09/08/2018, è stata esclusa, per integrare la forma scritta, lapossibilità di una conclusione del contratto «mediante atti separati» enon con l’unico contratto a firma del Sindaco, quale solo organocompetente: sul punto, ha rimarcato che la decisione non si confrontacon la previsione dell’art. 191 t.u. enti loc. che, al contrario, dàrilevanza alla copertura finanziaria dell’incarico e al suo inizio diesecuzione.Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -7-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026Ha chiesto, pertanto, che siano considerati validi tutti gli incarichiconferiti e sussistente il suo diritto a compenso.1.1. Il motivo è fondato, nei limiti e con le precisazioni seguenti.Innanzitutto deve qui ribadirsi che il contratto di conferimento diun incarico professionale tra ente territoriale e professionista non puòritenersi concluso ex 1327 cod. civ., per comportamenti attuativi o perun principio di esecuzione, come invece sostenuto dal ricorrente,risultando al contrario necessaria la forma scritta ad substantiam.Per principio consolidato, infatti, il contratto d'operaprofessionale con la P.A., ancorché quest'ultima agisca iureprivatorum, deve rivestire, ex artt. 16 e 17 del r.d. 18 novembre 1923,n. 2440, questa forma perché è strumento di garanzia nell'interessedel cittadino, costituendo remora ad arbitrii e agevolazionedell’espletamento della funzione di controllo così da risultareespressione dei principi di imparzialità e buon andamento della stessaamministrazione posti dall’art. 97 della Costituzione; a pena di nullità,l’accordo deve risultare da un apposito documento, recante lasottoscrizione del professionista e del titolare dell'organo attributariodel potere di rappresentare l'ente interessato nei confronti dei terzi,nonché l'indicazione dell'oggetto della prestazione e l'entità delcompenso; in tal senso è stata ritenuta non sufficiente la mera deliberadell'organo collegiale dell'ente che abbia autorizzato il conferimentodell'incarico, in quanto si tratta di un atto con efficacia interna all'entesiccome diretto, quale unico destinatario, al diverso organo legittimatoad esprimerne la volontà all'esterno (v. Cass. Sez. 2, n. 8574 del27/03/2023; Sez. 2, n. 11465 del 15/06/2020).La norma regolatrice del contratto deve essere individuata,pertanto, in riferimento alla data di conferimento dell’incarico perché,secondo questa Corte, i requisiti di forma e di sostanza e in generaledi validità di un contratto sono regolati dalla legge del tempo in cui loRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -8-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026stesso è stato concluso (Cass. Sez. 2, n. 34870 del 13/12/2023, conindicazione dei precedenti rilevanti).1.2. Del rapporto professionale intercorso tra il Comune el’architetto si discute dunque, nel presente giudizio, quanto alla pretesadel saldo del compenso di euro 46.610,20, azionata con il decretoingiuntivo qui opposto e alla debenza dell’importo di euro 179.278,62,complessivamente corrisposto al ricorrente a titolo di compenso,perché chiesto in restituzione dal Comune in riconvenzionale.Tutto il rapporto si è realizzato con la deliberazione della Giuntacomunale n. 147 del 17/7/2000 di conferimento dell’incarico diredazione del Piano regolatore generale, la delibera n. 20 del19/2/2004 della Giunta comunale con cui era stato deciso ilconferimento dell’ulteriore incarico di conclusione dell’iter diapprovazione e di stesura delle varianti, la determina n. 84 del26/5/2004 del Responsabile del settore Gestione e territorio con laproposta di affidamento di questi incarichi per l’importo di euro44.630,40 IVA e accessori compresi, la deliberazione n. 107 del9/6/2004 con cui era stata apportata al bilancio di previsione, alloscopo, una variazione per l’ulteriore somma di euro 77.500,00 e ladetermina n. 172 del 17/9/2004 di integrazione della delibera n.147/2000 con la proposta di formalizzare l’ulteriore incarico, per unaspesa di euro 77.382,77.L’importo chiesto in restituzione e riconosciuto interamente comeindebito dalla Corte d’appello è stato corrisposto, per euro 57.265,85,di seguito alla delibera della Giunta comunale n. 147 del 17/7/2000,per euro 44.630,40 di seguito alla delibera n. 20 del 19/2/2004 e pereuro 77.500,00 di seguito alla delibera n. 107 del 9/6/2004.Risulta dall’esame del ricorso e del controricorso che i disciplinaridi incarico sono stati tutti sottoscritti dall’architetto ricorrente e allegatiRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -9-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026alle delibere della Giunta municipale di conferimento dell’incarico e chele delibere contenevano un impegno di spesa.La Corte d’appello ha escluso, tuttavia, la sussistenza di validiincarichi, anche successivi all’entrata in vigore del t.u. enti loc., perchéha affermato, in richiamo alla sentenza di questa Corte n. 1752/2007,che «per il contratto d'opera professionale, quando ne sia partecommittente una P.A., e pur ove questa agisca iure privatorum, […] ilcontratto deve tradursi, a pena di nullità, nella redazione di un appositodocumento, recante la sottoscrizione del professionista e del titolaredell'organo attributario del potere di rappresentare l'ente interessatonei confronti dei terzi, dal quale possa desumersi la concretainstaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni inordine alla prestazione da rendere e al compenso da corrispondere. Diconseguenza, in mancanza di detto documento contrattuale, ai finid'una valida conclusione del contratto rimane del tutto irrilevantel'esistenza di una deliberazione con la quale l'organo collegiale dell'enteabbia conferito un incarico a un professionista, o ne abbia autorizzatoil conferimento, in quanto essa non costituisce una propostacontrattuale, ma un atto con efficacia interna all'ente avente naturaautorizzatoria e quale unico destinatario il diverso organo legittimatoad esprimere la volontà all'esterno».Ha, quindi, aggiunto, riportando la motivazione della sentenza diquesta Corte n. 15296/2007 che l’esistenza del contratto non puòricavarsi da «una missiva con la quale l'organo legittimato arappresentare l'ente ne abbia comunicato al professionista l'adozione -ai quali sia eventualmente seguita la comunicazione per iscrittodell'accettazione da parte del medesimo professionista, poiché non èammissibile la stipula mediante atti separati sottoscritti dall'organo cherappresenta l'ente e dal professionista, prevista esclusivamente per icontratti conclusi con imprese commerciali. Il contratto mancante delRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -10-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026succitato requisito è nullo e non è suscettibile di alcuna forma disanatoria, sotto nessun profilo, poiché gli atti negoziali della P.A.constano di manifestazioni formali di volontà, non surrogabili concomportamenti concludenti».Infine, indicando la giurisprudenza successiva che ha confermatoquesto principio e la sentenza delle S.U. di questa Corte n.20684/2007,la Corte d’appello ha non soltanto rigettato l’impugnazionedell’architetto, ma ritenuto «infausta» tutta «la sorte del rapportocontrattuale» suo con l’ente, sicché, in accoglimento dell’appelloincidentale, lo ha condannato a restituire anche le sommericonosciutegli dal Tribunale.1.3. Così decidendo, la Corte ha applicato soltanto parzialmentei principi elaborati da questa Corte.È certamente vero, infatti, che la prescrizione della forma scrittaper un contratto d'opera professionale di cui sia parte la P.A. implicache la conclusione dell’accordo risulti da un unico documentocontestuale sottoscritto dal rappresentante esterno dell'ente e dalprofessionista. Quel che è necessario, infatti, è la manifestazionedocumentale della volontà negoziale da parte del Sindaco, organorappresentativo abilitato a concludere, in nome e per conto dell'enteterritoriale, negozi giuridici perché non sono sufficienti e idonee, per sésole, le deliberazioni adottate dalla Giunta o dal Consiglio municipaleche costituiscono atti interni, di natura meramente preparatoria dellasuccessiva manifestazione esterna di volontà negoziale, seppureevidentemente antecedente necessario (Cass. Sez. 2, n. 8574 del27/03/2023; Sez. 2, n. 27910 del 31/10/2018). È stato propriosottolineato, sul punto, come il conferimento di incarichi professionaliaventi ad oggetto complesse opere di progettazione non possa cheessere suscettibile di accordi specifici, che richiedono la definizione deivari aspetti del rapporto (tempi, compensi, direttive), anche tenendoRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -11-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026conto dell'eccezionalità del ricorso a tale sistema da parte dell'entelocale (ove non esista un ufficio tecnico ovvero quando lo rendanonecessario la speciale natura delle operazioni o particolari motivi diurgenza), soprattutto al fine di rendere possibili i controlli istituzionalidi legittimità, posti dalla legge per una evidente esigenza ditrasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e tutela delpatrimonio degli enti pubblici contro il pericolo di impegni finanziariassunti senza adeguata copertura. (Cass. Sez. 1, n. 2772 del14/03/1998).Questa certezza, tuttavia, non ha fatto escludere, anche primadell’entrata in vigore del t.u. enti loc. e sia pure in riferimento a diversatipologia di contratto, che la conclusione dei contratti potesse risultareda un insieme di dichiarazioni scambiate fra le parti contraenti,(dichiarazioni che nella fase formativa del contratto si atteggiano comeproposta e accettazione fra assenti), così come avviene nellanegoziazione comune, seppure necessariamente confluenti nell’unicodocumento contestuale a firma del Sindaco, quale organorappresentativo esterno (cfr. Cass. Sez. 2, n. 6262 del 10/07/1996).Soprattutto e in particolare, questa Corte aveva già precisato checertamente la deliberazione del Consiglio comunale di concludere uncontratto costituisce atto interno meramente preparatorio, mentre perla perfezione del negozio occorre la successiva estrinsecazione, neiconfronti della controparte, nonché l'accettazione di quest'ultima, dellavolontà dell'ente territoriale a opera dell'organo che lo rappresenta,nelle forme prescritte dalla legge; detto principio, tuttavia, trovaderoga quando quella manifestazione esterna della volontà del Comunee quella accettazione del privato contraente possano emergere dallastessa deliberazione del Consiglio comunale, in quanto adottata con lapresidenza del Sindaco e con la partecipazione del contraente privatoche abbia preso attivamente parte alla discussione sul contratto ed allaRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -12-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026formulazione del relativo testo, prestando la propria adesione (Sez. 1,n. 5916 del 04/11/1980).L’affermazione di questo principio è rilevante anche in questafattispecie, a prescindere dalla diversa natura del contratto di cui sidiscute, perché rimarca che unicamente necessaria è la sussistenza diun documento scritto – proveniente dal rappresentante dell’ente - checontenga la contestuale confluenza delle volontà dell’ente conferente edel professionista, con le indicazioni dei mezzi finanziari necessari allacopertura dell’incarico.La «contestualità» delle volontà nell’unico documento, tuttavia,non deve coincidere necessariamente con la «contemporaneità» dellasottoscrizione, come riportato in numerose massime, anche dipronunce più risalenti nel tempo (cfr. Cass. Sez. 1, n. 3042 del15/02/2005; Sez. 2, n. 27910 del 31/10/2018).Esplicitamente, quindi, il requisito della forma scritta adsubstantiam è stato di recente ritenuto comunque rispettato nel casoin cui l’incarico da svolgere sia stato previsto in una convenzionesottoscritta soltanto dal professionista incaricato che abbia peròdisciplinato i termini fondamentali del rapporto e sia stata, quindi,allegata in originale quale parte integrante della delibera con la qualela Giunta comunale, presieduta dal Sindaco, ha conferito l’incaricorecependola: in tal caso, infatti, è stato rilevato come si sia comunqueformato, attraverso la delibera di ricezione della disciplina del rapportogià sottoscritta dal professionista, un unico atto contestuale, in cui puòintendersi confluita la proposta sottoscritta del professionista (laconvenzione) e la relativa accettazione dell’ente perché la deliberadella Giunta di conferimento dell’incarico è stata comunque firmata dalSindaco che è anche rappresentante esterno dell’ente (così Sez. 3, n.32337 del 21/11/2023).Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -13-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026La Corte d’appello ha rigettato l’impugnazione dell’architettosenza verificare se, concretamente, questo meccanismo di formazionedell’accordo si sia verificato nella fattispecie, nel solo richiamo algenerale principio dell’unico documento contestuale, in attuazione dellaprescrizione della forma scritta ad substantiam.Era ed è, invece, necessario accertare se, in ciascuna deliberache ha costituito il fondamento dei compensi corrisposti e di cui è statadisposta la restituzione come privi di titolo formale, potesse riscontrarsiun incontro delle volontà del professionista e dell’ente nell’unicodocumento costituito dallo stesso atto amministrativo e se quest’ultimopotesse essere inteso come assunzione di obbligo contrattuale peressere stato da un canto recepito, nel suo contenuto, il disciplinaresottoscritto dal professionista, cioè l’offerta e, d’altro canto, espressal’accettazione dell’organo cui è attribuita la legale rappresentanzaesterna, ravvisabile nell’avere il Sindaco apposto la sua sottoscrizione.Per altro verso, non inficia questo procedimento di formazionedel contratto di incarico la contestualità, nell’unico documento, anchedell’antecedente costituito dalla volontà collegiale espressa dallaGiunta, necessario perché propriamente autorizzatorio dell’incarico(cfr., per i conferimenti di contratti d’opera antecedenti il t.u. enti loc.,Sez. 1 - n. 21190 del 19/10/2016).1.4. A queste valutazioni la Corte d’appello devenecessariamente aggiungere la ulteriore verifica del regolare impegnodi spesa: ogni atto con cui l'ente locale conferisce un contratto d’operaè valido a condizione che contenga la previsione dell'ammontare delcompenso dovuto al professionista e dei mezzi per farvi fronte, comeprevisto sia dall'art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000 sia nel vigore delcombinato disposto degli artt. 284 e 288 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383(Testo unico della legge comunale e provinciale), sia ai sensi dell'art.55, quinto comma, della legge sull'ordinamento delle autonomie localiRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -14-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/20268 giugno 1990, n. 142; l'inosservanza di tali prescrizioni determina,infatti, la nullità della delibera, rilevabile d’ufficio, che si estende alcontratto di prestazione d'opera professionale poi stipulato con ilprofessionista, escludendone l'idoneità a costituire titolo per ilcompenso (cfr. Sez. U, n. 13831 del 28/06/2005; Sez. 1, n. 18144 del02/07/2008; Sez. 3, n. 13159 del 14/05/2024).Per le ragioni e nei limiti suesposti, la sentenza impugnata deveessere cassata.2. L’accoglimento del primo motivo implica in conseguenzal’assorbimento in senso proprio (cfr. sulla nozione di assorbimentoproprio e improprio, Sez. 1, n. 28663 del 27/12/2013) del secondomotivo, con cui il ricorrente ha prospettato, in riferimento al n. 3 delcomma I dell’art. 360 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazionedegli artt. 1350, 1418 e 1421 cod. civ., per avere la Corte d’appelloritenuto che l’accertamento della nullità di un contratto possa esseredomandato anche in assenza di alcuna utilità per chi lo richiede.3. Alla fondatezza del primo motivo di ricorso consegue, altresì,l’esame dell’unico motivo di ricorso incidentale condizionato, con cui ilComune ha denunciato l’omesso esame, nella sentenza impugnata,della ammissibilità dell’azione ex art. 2041 cod. civ. per difetto delpresupposto di sussidiarietà dell’azione ex art. 2041 cod. civ.Con il motivo, in disparte ogni considerazione sulla erroneaindicazione, in rubrica, del n. 5 del comma I dell’art. 360 cod. proc.civ., l’ente territoriale ha lamentato in sostanza di aver sollevato sindal primo grado, e poi nuovamente opposto in appello, a seguito dellareiterazione della domanda ex art. 2041 cod. civ. già rigettata in primogrado, l’inammissibilità dell’azione di arricchimento senza causa perdifetto di sussidiarietà, perché nella fattispecie era esperibile, ex art.23 d.l. n. 66/89 come convertito in l. n. 144/89 e poi riprodotto dall’art.35 del d.lgs. n. 77/1995, l’azione di responsabilità nei confrontiRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -15-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026dell’amministratore o del funzionario che avesse consentito laprestazione, con cui direttamente si era instaurato il rapportoobbligatorio, ai fini del corrispettivo. Sul punto, la Corte d’appello haomesso qualsiasi esame e pronuncia, esaminando direttamente inmerito la fondatezza della domanda ex art. 2041 cod. civ.dell’architetto.3.1. Il motivo è fondato. Come statuito da questa Corte, l'art.23,comma 3, del d.l. 28 aprile 1989 n. 66, convertito con modificazionidalla legge 24 aprile 1989, n. 144, subordinando la validità delcontratto all'esistenza di una deliberazione autorizzativa assunta nelleforme previste dalla legge e del relativo impegno contabile registratodal ragioniere o dal segretario, ha sostanzialmente riprodotto ilcontenuto della normativa precedente, di cui al combinato dispostodegli artt. 284 e 288 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383, mentre il successivocomma 4 ha innovato tale disciplina, prevedendo la responsabilitàdell'amministratore dell'ente territoriale nell'ipotesi di acquisizione diopere, beni o servizi in violazione del predetto divieto; pertanto,mentre prima dell'entrata in vigore del menzionato comma 4, ilsoggetto che aveva effettuato la prestazione poteva esperire neiconfronti della P.A., che ne avesse riconosciuto l'utilitas, l'azione diindebito arricchimento ex art. 2041 cod. civ., nella vigenza del citatocomma 4 tale azione non è più proponibile, in quanto, avendo caratteresussidiario, essa resta esclusa dalla proponibilità dell'azione neiconfronti dell'amministratore o del funzionario che ha consentitol'acquisizione della prestazione. Ne consegue che, nel caso in cui ilcontratto invalido sia stato stipulato sotto la vigenza del r.d. n. 383 del1934, ma la prestazione sia stata eseguita dopo l'entrata in vigore deld.l. n. 66 del 1989, deve escludersi la esperibilità dell'azione ex art.2041 nei confronti dell'ente territoriale, in quanto, avendo avuto luogol'acquisizione della prestazione sotto la vigenza della nuova disciplina,Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -16-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026il contraente dispone dell'azione diretta nei confronti degliamministratori (Cass. Sez. 1, n. 12880 del 26/05/2010).4. Dall’accoglimento dell’unico motivo incidentale deriva, inlogica conseguenza, l’assorbimento in senso improprio del terzo motivodi ricorso principale, con cui il ricorrente ha lamentato, in riferimentoal n. 3 del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ., la violazione e falsaapplicazione degli artt. 2033 e 2041 cod. civ. per avere la Corted’appello ritenuto a lui spettante, a titolo di arricchimento senza causa,soltanto il rimborso delle spese e non anche il pagamento delcorrispettivo quale restituzione per equivalente della prestazioneeseguita in favore del Comune, nella misura contrattualmente stabilitao in quella media di mercato; pure assorbito in senso improprio risultail quarto motivo, con cui, in riferimento al n. 3 del comma I dell’art.360 cod. proc. civ., è stata prospettata la violazione e falsa applicazionedell’art. 2041, comma I per avere la Corte d’appello ritenuto di doverlimitare la misura dell’indennizzo alle sole spese sostenute, senzaconsiderare il risparmio di spesa conseguito dalla P.A. per aver fruitodella sua prestazione; infine, assorbito in senso improprio è anche ilquinto motivo, con cui l’architetto ha denunciato, in riferimento al n. 5del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ., l’omesso esame delle istanzedi prova testimoniale sul risparmio di spesa della P.A. Tutte queste trecensure, infatti, involgono la fondatezza in merito della domanda exart. 2041 cod. civ. e, perciò, risultano precluse in radice perl’inammissibilità di questa domanda come qui ritenuta.5. In accoglimento del primo motivo di ricorso principale edell’unico motivo di ricorso incidentale la sentenza impugnata devedunque essere cassata, con rinvio alla Corte d’appello di Brescia indiversa composizione perché provveda al riesame delle contrappostedomande in attuazione e nei limiti dei principi e dei rilievi in fattoevidenziati nei punti di motivazione che precedono.Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -17-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026Statuendo in rinvio, la Corte d’appello regolerà anche le spese dilegittimità.Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026REPUBBLICA [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] CIVILEOggettocomposta dai magistrati:CONTRATTOD’[OSCURATO:PERSONA] - Consigliere rel. -[OSCURATO:PERSONA] - Consigliere - Ud. 20/2/2025 - [OSCURATO:PERSONA] - Consigliere - R.G.N. 12009/2019MAURO CRISCUOLO - Consigliere -ha pronunciato la seguenteSENTENZAsul ricorso 12009 – 2019 proposto da:[OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in Roma, piazzaGiovine Italia 7, presso lo studio dell'avv. [OSCURATO:PERSONA] dal qualeè rappresentato e difeso con l’avv. [OSCURATO:PERSONA], giusta procura incalce al ricorso, con indicazione degli indirizzi pec;- ricorrente e controricorrente incidentale -controCOMUNE [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore,elettivamente domiciliato in Roma, via Degli Scipioni 268/A, presso lostudio dell'avv. [OSCURATO:PERSONA] dal quale è rappresentato e difeso congli avv. [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] ed ElenaNumero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026Tomasi, giusta procura a margine della comparsa di costituzione dinuovo difensore, con indicazione degli indirizzi pec;- controricorrente e ricorrente incidentale -avverso la sentenza n. 271/2019 della CORTE D'APPELLO di BRESCIA,depositata il 12/2/2019 e notificata in data 13/2/2019;udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del20/2/2025 dal consigliere [OSCURATO:PERSONA];sentito il P.M. in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale ALDOCENNICCOLA che ha chiesto il rigetto del ricorso principale conassorbimento del ricorso incidentale condizionato;lette le memorie delle parti.1. Con atto di citazione in opposizione a decreto ingiuntivonotificato il 29/4/2010, il Comune di Bagnatica convenne in giudizio,dinnanzi al Tribunale di Bergamo, l’architetto [OSCURATO:PERSONA],per ottenere la revoca del decreto ingiuntivo da questi ottenuto nei suoiconfronti per il pagamento di euro 46.610,20, a titolo di saldo delcompenso per l’attività professionale svolta, in favore dell’ente, per ilPiano Regolatore Generale.Il Comune eccepì la nullità dell’intero rapporto professionaleintercorso con il professionista, realizzatosi con la deliberazione dellaGiunta comunale n. 147 del 17/7/2000 di conferimento dell’incarico diredazione del Piano regolatore generale, la delibera n. 20 del19/2/2004 della Giunta comunale con cui era stato deciso ilconferimento dell’ulteriore incarico di conclusione dell’iter diapprovazione e di stesura delle varianti, la determina n. 84 del26/5/2004 del Responsabile del settore Gestione e territorio con laproposta di affidamento di questi incarichi per l’importo di euro44.630,40, IVA e accessori compresi, la deliberazione n. 107 delRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -2-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/20269/6/2004 con cui era stata apportata al bilancio di previsione, alloscopo, una variazione per l’ulteriore somma di euro 77.500,00 e ladetermina n. 172 del 17/9/2004 di integrazione della delibera n.147/2000 con la proposta di formalizzare l’ulteriore incarico, per unaspesa di euro 77.382,77: rappresentò, infatti, il difetto di incarico informa scritta, rimarcando che i disciplinari di incarico erano stati firmatisoltanto dall’architetto; allegò pure di aver pagato all’arch. Agliardi, perl'incarico, euro 57.265,85 di seguito alla delibera della Giunta comunalen. 147 del 17/7/2000, euro 44.630,40 per la delibera n. 20 del19/2/2004 ed euro 77.500,00 per la delibera n. 107 del 9/6/2004;chiese, in riconvenzionale, la ripetizione di tutte queste somme giàcorrisposte, per un totale di euro 179.278,62.1.1. Costituendosi, l’architetto Agliardi rappresentòulteriormente che il contratto aveva avuto regolare esecuzione el'amministrazione si era arricchita per la sua prestazione professionalee, in conseguenza, aveva l'obbligo di ristorarlo della diminuzionepatrimoniale sofferta in esecuzione dell’incarico, consistente nellespese anticipate per l'esecuzione dell'opera e nel mancato guadagnoche egli avrebbe potuto ricavare con il normale svolgimento della suail Comune; propose, pertanto, domanda ex art. 2041 cod. civ.2. Con sentenza n. 1013/2016, il Tribunale di Bergamo revocò ildecreto ingiuntivo e, in parziale accoglimento della domandariconvenzionale proposta dal Comune, condannò l’architetto a restituireall’ente la somma di euro 124.618,60.In particolare, il Tribunale ritenne che il contratto di incarico diredazione del [OSCURATO:PERSONA] fosse privo di forma scritta,invece prescritta ad substantiam, perché concluso soltanto con ildisciplinare d’incarico firmato dal solo professionista, seppure allegatoalla delibera n. 147/2000 (e lì richiamato) che conteneva ancheRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -3-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026l’impegno di spesa di £.90.590.000 (pari a euro 46.785,83); ritenne,sul punto, che in questa prima delibera n.147/2000 mancasse lasottoscrizione contestuale del professionista e dell’organo del Comunecompetente, sicché difettava la forma prescritta dagli art. 16 e 17 delr.d n. 2440 del 18/11/1923 recante le disposizioni sull'amministrazionedel patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato, operanti ex art.87 del r.d. n. 383 del 3/3/1934, applicabile ratione temporis per nonessere ancora entrato in vigore, alla data della delibera, il testo unicodelle leggi sull'ordinamento degli enti locali ex d.lgs. n. 267 del18/08/2000.In via derivata, quindi, il Tribunale dichiarò pure nullo il contrattodi integrazione di incarico di cui alla delibera n. 172/2004, contenentel’ulteriore impegno di spesa per complessivi euro 77.832,77 per cuipure vi era stata variazione in bilancio, seppure conferitosuccessivamente all’entrata in vigore del t.u. enti loc.Ritenne, invece, validi gli incarichi previsti nella delibera n.20/2004, riscontrandone il regolare conferimento nella determina n.84/2004, perché firmata dal funzionario competente e contenente ildisciplinare controfirmato dal professionista, con l’impegno di spesa dieuro 44.630,40.In conseguenza, condannò l’architetto a rimborsare al Comunesoltanto le somme relative ai due conferimenti di incarico nulli, percomplessivi euro 124.618,60.Ritenne, infine, inammissibile la domanda formulata dall’oppostoAgliardi ex art. 2041 cod. civ., in quanto nuova e fondata su causapetendi diversa rispetto a quella azionata in via monitoria, oltre chenon esperibile nei confronti del Comune perché, ex art. 35 d.lgs. n. 77del 25/02/1995, recante l’ordinamento finanziario e contabile degli entilocali, il rapporto doveva intendersi costituito direttamente traprofessionista e gli amministratori, unici responsabili del conferimentoRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -4-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026viziato, con conseguente proponibilità nei loro confronti di un’azione diresponsabilità.3. Propose appello [OSCURATO:PERSONA], sostenendo che, pereffetto dell’art 274 d. lgs. 267/2000, il r.d. 383/1934 fosse statointeramente abrogato e che perciò gli art. 16 e 17 del r.d. 2440/1923non fossero più applicabili; rappresentò che le delibere del Comuneerano valide in quanto incorporavano i disciplinari di incarico,l’approvazione delle spese e la registrazione delle stesse al bilancio.3.1. Il Comune di Bagnatica propose appello incidentale,censurando l’accoglimento soltanto parziale della domandariconvenzionale di restituzione delle somme, nonostante il rapportocontrattuale fosse interamente nullo per difetto della forma scrittaprescritta ad substantiam per i contratti stipulati dagli enti locali anchesuccessivamente alla data di abrogazione del r.d. 383/1934.3. Con sentenza n. 271/2019, la Corte di appello di Brescia haritenuto che la forma scritta prescritta dagli artt. 16 e 17 del r.d.2440/1923 sia sempre imposta anche ai contratti di Comuni e Provincenon soltanto in ragione del tempo di conclusione del contratto ma,esplicitamente, nonostante l’abrogazione di queste norme, inapplicazione di un principio generale finalizzato al controllo istituzionalee della collettività sull’operato dell’ente pubblico e quindi funzionaleall’esigenza di assicurare imparzialità e buon andamento dell’azionedella pubblica amministrazione.Diversamente da quanto statuito in primo grado, ha rigettato nelmerito la domanda di arricchimento senza causa di cui all’art. 2041cod. civ., per difetto di prova del danno emergente, unicamentereintegrabile, non potendo essere comunque conseguita lacontroprestazione pattuita quale corrispettivo dell’attività professionalesvolta; ha respinto, per difetto di rilevanza, l’istanza di ammissioneRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -5-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026della prova per testi articolata a sostegno della domanda ex art. 2041cod. civ.In conseguenza, ha respinto l’appello principale, e, inaccoglimento dell’appello incidentale proposto dal Comune diBagnatica, ha condannato [OSCURATO:PERSONA], in parziale riformadella sentenza di primo grado, a pagare al Comune l’ulteriore sommadi euro 54.660,62 e a rimborsare le spese del grado.4. Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazioneGiuseppe [OSCURATO:PERSONA], affidandolo a cinque motivi; il Comune diBagnatica ha resistito con controricorso e proposto ricorso incidentaleper un unico motivo. Entrambe le parti hanno depositato memorie.La causa è stata trattata in pubblica udienza.Il Pubblico ministero ha chiesto il rigetto del ricorso principale conassorbimento del ricorso incidentale condizionato.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo, [OSCURATO:PERSONA] ha denunciato,seppure senza indicare esplicitamente una delle cinque ipotesi delcomma primo dell’art. 360 cod. proc. civ., la violazione e falsaapplicazione degli artt. 132 cod. proc. civ., 1325, 1327 e 1350 cod.civ., 27, 28, 35 e 37 del d.lgs. n. 77/1995 nonché degli artt. 183, 184,191, 192 e 194 del d.lgs. 267/2000, per avere la Corte d’appelloerroneamente individuato le norme regolatrici della fattispecie e, inogni caso, per avere infondatamente rilevato un difetto di forma inveceinsussistente.In particolare, il ricorrente ha sostenuto che la prima delibera diincarico n. 147/2000 fosse regolata già dall’art. 191 del t.u. enti loc.con riferimento alla data non di sua adozione ma dell’iniziodell’esecuzione della prestazione professionale che integrerebbel’effettiva conclusione del contratto ai sensi dell’art 1327 cod. civ.,considerato che l'ente pubblico aveva precedentemente registratoRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -6-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026l'impegno di spesa, attestato la relativa copertura finanziaria e ottenutol'esecutività del provvedimento di spesa.Per altro profilo, ha sottolineato pure che, in ogni caso, la stessadelibera integrava comunque un regolare conferimento di incarico informa scritta perché era stata assunta e firmata dal sindaco protempore, cioè l’organo competente alla stipula, con esplicito richiamoal disciplinare da lui sottoscritto e con regolare e preventivo impegnodi spesa; in tal senso, anche l’art. 35 del d.lgs. n. 77/1995 sarebbestato erroneamente ritenuto applicabile alla fattispecie, atteso chenella suindicata delibera risultava dettagliatamente disciplinata,mediante il richiamo al disciplinare allegato, la misura del compenso edeliberato, in correlazione, l’impegno di spesa.Agliardi ha pure contestato la correttezza della dichiarazione dinullità derivata della determina n. 172/2004 e della delibera 107/2004:il Tribunale prima e, poi, la Corte d’appello non avrebbero consideratoche entrambi i provvedimenti integravano certamente un conferimentodi incarico in forma scritta, ancor più in riferimento all’art. 191 t.u. entiloc., applicabile perché già in vigore alla data di loro adozione; questiprovvedimenti, come tali, sarebbero dovuti essere ritenuti, addirittura,una ratifica successiva di ogni incarico precedente, anche viziato nellaforma.Infine, il ricorrente ha censurato la sentenza nella parte in cui, inrichiamo ai punti 5 e 6 della sentenza delle Sezioni unite n. 20684 del09/08/2018, è stata esclusa, per integrare la forma scritta, lapossibilità di una conclusione del contratto «mediante atti separati» enon con l’unico contratto a firma del Sindaco, quale solo organocompetente: sul punto, ha rimarcato che la decisione non si confrontacon la previsione dell’art. 191 t.u. enti loc. che, al contrario, dàrilevanza alla copertura finanziaria dell’incarico e al suo inizio diesecuzione.Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -7-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026Ha chiesto, pertanto, che siano considerati validi tutti gli incarichiconferiti e sussistente il suo diritto a compenso.1.1. Il motivo è fondato, nei limiti e con le precisazioni seguenti.Innanzitutto deve qui ribadirsi che il contratto di conferimento diun incarico professionale tra ente territoriale e professionista non puòritenersi concluso ex 1327 cod. civ., per comportamenti attuativi o perun principio di esecuzione, come invece sostenuto dal ricorrente,risultando al contrario necessaria la forma scritta ad substantiam.Per principio consolidato, infatti, il contratto d'operaprofessionale con la P.A., ancorché quest'ultima agisca iureprivatorum, deve rivestire, ex artt. 16 e 17 del r.d. 18 novembre 1923,n. 2440, questa forma perché è strumento di garanzia nell'interessedel cittadino, costituendo remora ad arbitrii e agevolazionedell’espletamento della funzione di controllo così da risultareespressione dei principi di imparzialità e buon andamento della stessaamministrazione posti dall’art. 97 della Costituzione; a pena di nullità,l’accordo deve risultare da un apposito documento, recante lasottoscrizione del professionista e del titolare dell'organo attributariodel potere di rappresentare l'ente interessato nei confronti dei terzi,nonché l'indicazione dell'oggetto della prestazione e l'entità delcompenso; in tal senso è stata ritenuta non sufficiente la mera deliberadell'organo collegiale dell'ente che abbia autorizzato il conferimentodell'incarico, in quanto si tratta di un atto con efficacia interna all'entesiccome diretto, quale unico destinatario, al diverso organo legittimatoad esprimerne la volontà all'esterno (v. Cass. Sez. 2, n. 8574 del27/03/2023; Sez. 2, n. 11465 del 15/06/2020).La norma regolatrice del contratto deve essere individuata,pertanto, in riferimento alla data di conferimento dell’incarico perché,secondo questa Corte, i requisiti di forma e di sostanza e in generaledi validità di un contratto sono regolati dalla legge del tempo in cui loRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -8-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026stesso è stato concluso (Cass. Sez. 2, n. 34870 del 13/12/2023, conindicazione dei precedenti rilevanti).1.2. Del rapporto professionale intercorso tra il Comune el’architetto si discute dunque, nel presente giudizio, quanto alla pretesadel saldo del compenso di euro 46.610,20, azionata con il decretoingiuntivo qui opposto e alla debenza dell’importo di euro 179.278,62,complessivamente corrisposto al ricorrente a titolo di compenso,perché chiesto in restituzione dal Comune in riconvenzionale.Tutto il rapporto si è realizzato con la deliberazione della Giuntacomunale n. 147 del 17/7/2000 di conferimento dell’incarico diredazione del Piano regolatore generale, la delibera n. 20 del19/2/2004 della Giunta comunale con cui era stato deciso ilconferimento dell’ulteriore incarico di conclusione dell’iter diapprovazione e di stesura delle varianti, la determina n. 84 del26/5/2004 del Responsabile del settore Gestione e territorio con laproposta di affidamento di questi incarichi per l’importo di euro44.630,40 IVA e accessori compresi, la deliberazione n. 107 del9/6/2004 con cui era stata apportata al bilancio di previsione, alloscopo, una variazione per l’ulteriore somma di euro 77.500,00 e ladetermina n. 172 del 17/9/2004 di integrazione della delibera n.147/2000 con la proposta di formalizzare l’ulteriore incarico, per unaspesa di euro 77.382,77.L’importo chiesto in restituzione e riconosciuto interamente comeindebito dalla Corte d’appello è stato corrisposto, per euro 57.265,85,di seguito alla delibera della Giunta comunale n. 147 del 17/7/2000,per euro 44.630,40 di seguito alla delibera n. 20 del 19/2/2004 e pereuro 77.500,00 di seguito alla delibera n. 107 del 9/6/2004.Risulta dall’esame del ricorso e del controricorso che i disciplinaridi incarico sono stati tutti sottoscritti dall’architetto ricorrente e allegatiRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -9-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026alle delibere della Giunta municipale di conferimento dell’incarico e chele delibere contenevano un impegno di spesa.La Corte d’appello ha escluso, tuttavia, la sussistenza di validiincarichi, anche successivi all’entrata in vigore del t.u. enti loc., perchéha affermato, in richiamo alla sentenza di questa Corte n. 1752/2007,che «per il contratto d'opera professionale, quando ne sia partecommittente una P.A., e pur ove questa agisca iure privatorum, […] ilcontratto deve tradursi, a pena di nullità, nella redazione di un appositodocumento, recante la sottoscrizione del professionista e del titolaredell'organo attributario del potere di rappresentare l'ente interessatonei confronti dei terzi, dal quale possa desumersi la concretainstaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni inordine alla prestazione da rendere e al compenso da corrispondere. Diconseguenza, in mancanza di detto documento contrattuale, ai finid'una valida conclusione del contratto rimane del tutto irrilevantel'esistenza di una deliberazione con la quale l'organo collegiale dell'enteabbia conferito un incarico a un professionista, o ne abbia autorizzatoil conferimento, in quanto essa non costituisce una propostacontrattuale, ma un atto con efficacia interna all'ente avente naturaautorizzatoria e quale unico destinatario il diverso organo legittimatoad esprimere la volontà all'esterno».Ha, quindi, aggiunto, riportando la motivazione della sentenza diquesta Corte n. 15296/2007 che l’esistenza del contratto non puòricavarsi da «una missiva con la quale l'organo legittimato arappresentare l'ente ne abbia comunicato al professionista l'adozione -ai quali sia eventualmente seguita la comunicazione per iscrittodell'accettazione da parte del medesimo professionista, poiché non èammissibile la stipula mediante atti separati sottoscritti dall'organo cherappresenta l'ente e dal professionista, prevista esclusivamente per icontratti conclusi con imprese commerciali. Il contratto mancante delRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -10-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026succitato requisito è nullo e non è suscettibile di alcuna forma disanatoria, sotto nessun profilo, poiché gli atti negoziali della P.A.constano di manifestazioni formali di volontà, non surrogabili concomportamenti concludenti».Infine, indicando la giurisprudenza successiva che ha confermatoquesto principio e la sentenza delle S.U. di questa Corte n.20684/2007,la Corte d’appello ha non soltanto rigettato l’impugnazionedell’architetto, ma ritenuto «infausta» tutta «la sorte del rapportocontrattuale» suo con l’ente, sicché, in accoglimento dell’appelloincidentale, lo ha condannato a restituire anche le sommericonosciutegli dal Tribunale.1.3. Così decidendo, la Corte ha applicato soltanto parzialmentei principi elaborati da questa Corte.È certamente vero, infatti, che la prescrizione della forma scrittaper un contratto d'opera professionale di cui sia parte la P.A. implicache la conclusione dell’accordo risulti da un unico documentocontestuale sottoscritto dal rappresentante esterno dell'ente e dalprofessionista. Quel che è necessario, infatti, è la manifestazionedocumentale della volontà negoziale da parte del Sindaco, organorappresentativo abilitato a concludere, in nome e per conto dell'enteterritoriale, negozi giuridici perché non sono sufficienti e idonee, per sésole, le deliberazioni adottate dalla Giunta o dal Consiglio municipaleche costituiscono atti interni, di natura meramente preparatoria dellasuccessiva manifestazione esterna di volontà negoziale, seppureevidentemente antecedente necessario (Cass. Sez. 2, n. 8574 del27/03/2023; Sez. 2, n. 27910 del 31/10/2018). È stato propriosottolineato, sul punto, come il conferimento di incarichi professionaliaventi ad oggetto complesse opere di progettazione non possa cheessere suscettibile di accordi specifici, che richiedono la definizione deivari aspetti del rapporto (tempi, compensi, direttive), anche tenendoRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -11-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026conto dell'eccezionalità del ricorso a tale sistema da parte dell'entelocale (ove non esista un ufficio tecnico ovvero quando lo rendanonecessario la speciale natura delle operazioni o particolari motivi diurgenza), soprattutto al fine di rendere possibili i controlli istituzionalidi legittimità, posti dalla legge per una evidente esigenza ditrasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e tutela delpatrimonio degli enti pubblici contro il pericolo di impegni finanziariassunti senza adeguata copertura. (Cass. Sez. 1, n. 2772 del14/03/1998).Questa certezza, tuttavia, non ha fatto escludere, anche primadell’entrata in vigore del t.u. enti loc. e sia pure in riferimento a diversatipologia di contratto, che la conclusione dei contratti potesse risultareda un insieme di dichiarazioni scambiate fra le parti contraenti,(dichiarazioni che nella fase formativa del contratto si atteggiano comeproposta e accettazione fra assenti), così come avviene nellanegoziazione comune, seppure necessariamente confluenti nell’unicodocumento contestuale a firma del Sindaco, quale organorappresentativo esterno (cfr. Cass. Sez. 2, n. 6262 del 10/07/1996).Soprattutto e in particolare, questa Corte aveva già precisato checertamente la deliberazione del Consiglio comunale di concludere uncontratto costituisce atto interno meramente preparatorio, mentre perla perfezione del negozio occorre la successiva estrinsecazione, neiconfronti della controparte, nonché l'accettazione di quest'ultima, dellavolontà dell'ente territoriale a opera dell'organo che lo rappresenta,nelle forme prescritte dalla legge; detto principio, tuttavia, trovaderoga quando quella manifestazione esterna della volontà del Comunee quella accettazione del privato contraente possano emergere dallastessa deliberazione del Consiglio comunale, in quanto adottata con lapresidenza del Sindaco e con la partecipazione del contraente privatoche abbia preso attivamente parte alla discussione sul contratto ed allaRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -12-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026formulazione del relativo testo, prestando la propria adesione (Sez. 1,n. 5916 del 04/11/1980).L’affermazione di questo principio è rilevante anche in questafattispecie, a prescindere dalla diversa natura del contratto di cui sidiscute, perché rimarca che unicamente necessaria è la sussistenza diun documento scritto – proveniente dal rappresentante dell’ente - checontenga la contestuale confluenza delle volontà dell’ente conferente edel professionista, con le indicazioni dei mezzi finanziari necessari allacopertura dell’incarico.La «contestualità» delle volontà nell’unico documento, tuttavia,non deve coincidere necessariamente con la «contemporaneità» dellasottoscrizione, come riportato in numerose massime, anche dipronunce più risalenti nel tempo (cfr. Cass. Sez. 1, n. 3042 del15/02/2005; Sez. 2, n. 27910 del 31/10/2018).Esplicitamente, quindi, il requisito della forma scritta adsubstantiam è stato di recente ritenuto comunque rispettato nel casoin cui l’incarico da svolgere sia stato previsto in una convenzionesottoscritta soltanto dal professionista incaricato che abbia peròdisciplinato i termini fondamentali del rapporto e sia stata, quindi,allegata in originale quale parte integrante della delibera con la qualela Giunta comunale, presieduta dal Sindaco, ha conferito l’incaricorecependola: in tal caso, infatti, è stato rilevato come si sia comunqueformato, attraverso la delibera di ricezione della disciplina del rapportogià sottoscritta dal professionista, un unico atto contestuale, in cui puòintendersi confluita la proposta sottoscritta del professionista (laconvenzione) e la relativa accettazione dell’ente perché la deliberadella Giunta di conferimento dell’incarico è stata comunque firmata dalSindaco che è anche rappresentante esterno dell’ente (così Sez. 3, n.32337 del 21/11/2023).Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -13-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026La Corte d’appello ha rigettato l’impugnazione dell’architettosenza verificare se, concretamente, questo meccanismo di formazionedell’accordo si sia verificato nella fattispecie, nel solo richiamo algenerale principio dell’unico documento contestuale, in attuazione dellaprescrizione della forma scritta ad substantiam.Era ed è, invece, necessario accertare se, in ciascuna deliberache ha costituito il fondamento dei compensi corrisposti e di cui è statadisposta la restituzione come privi di titolo formale, potesse riscontrarsiun incontro delle volontà del professionista e dell’ente nell’unicodocumento costituito dallo stesso atto amministrativo e se quest’ultimopotesse essere inteso come assunzione di obbligo contrattuale peressere stato da un canto recepito, nel suo contenuto, il disciplinaresottoscritto dal professionista, cioè l’offerta e, d’altro canto, espressal’accettazione dell’organo cui è attribuita la legale rappresentanzaesterna, ravvisabile nell’avere il Sindaco apposto la sua sottoscrizione.Per altro verso, non inficia questo procedimento di formazionedel contratto di incarico la contestualità, nell’unico documento, anchedell’antecedente costituito dalla volontà collegiale espressa dallaGiunta, necessario perché propriamente autorizzatorio dell’incarico(cfr., per i conferimenti di contratti d’opera antecedenti il t.u. enti loc.,Sez. 1 - n. 21190 del 19/10/2016).1.4. A queste valutazioni la Corte d’appello devenecessariamente aggiungere la ulteriore verifica del regolare impegnodi spesa: ogni atto con cui l'ente locale conferisce un contratto d’operaè valido a condizione che contenga la previsione dell'ammontare delcompenso dovuto al professionista e dei mezzi per farvi fronte, comeprevisto sia dall'art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000 sia nel vigore delcombinato disposto degli artt. 284 e 288 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383(Testo unico della legge comunale e provinciale), sia ai sensi dell'art.55, quinto comma, della legge sull'ordinamento delle autonomie localiRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -14-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/20268 giugno 1990, n. 142; l'inosservanza di tali prescrizioni determina,infatti, la nullità della delibera, rilevabile d’ufficio, che si estende alcontratto di prestazione d'opera professionale poi stipulato con ilprofessionista, escludendone l'idoneità a costituire titolo per ilcompenso (cfr. Sez. U, n. 13831 del 28/06/2005; Sez. 1, n. 18144 del02/07/2008; Sez. 3, n. 13159 del 14/05/2024).Per le ragioni e nei limiti suesposti, la sentenza impugnata deveessere cassata.2. L’accoglimento del primo motivo implica in conseguenzal’assorbimento in senso proprio (cfr. sulla nozione di assorbimentoproprio e improprio, Sez. 1, n. 28663 del 27/12/2013) del secondomotivo, con cui il ricorrente ha prospettato, in riferimento al n. 3 delcomma I dell’art. 360 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazionedegli artt. 1350, 1418 e 1421 cod. civ., per avere la Corte d’appelloritenuto che l’accertamento della nullità di un contratto possa esseredomandato anche in assenza di alcuna utilità per chi lo richiede.3. Alla fondatezza del primo motivo di ricorso consegue, altresì,l’esame dell’unico motivo di ricorso incidentale condizionato, con cui ilComune ha denunciato l’omesso esame, nella sentenza impugnata,della ammissibilità dell’azione ex art. 2041 cod. civ. per difetto delpresupposto di sussidiarietà dell’azione ex art. 2041 cod. civ.Con il motivo, in disparte ogni considerazione sulla erroneaindicazione, in rubrica, del n. 5 del comma I dell’art. 360 cod. proc.civ., l’ente territoriale ha lamentato in sostanza di aver sollevato sindal primo grado, e poi nuovamente opposto in appello, a seguito dellareiterazione della domanda ex art. 2041 cod. civ. già rigettata in primogrado, l’inammissibilità dell’azione di arricchimento senza causa perdifetto di sussidiarietà, perché nella fattispecie era esperibile, ex art.23 d.l. n. 66/89 come convertito in l. n. 144/89 e poi riprodotto dall’art.35 del d.lgs. n. 77/1995, l’azione di responsabilità nei confrontiRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -15-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026dell’amministratore o del funzionario che avesse consentito laprestazione, con cui direttamente si era instaurato il rapportoobbligatorio, ai fini del corrispettivo. Sul punto, la Corte d’appello haomesso qualsiasi esame e pronuncia, esaminando direttamente inmerito la fondatezza della domanda ex art. 2041 cod. civ.dell’architetto.3.1. Il motivo è fondato. Come statuito da questa Corte, l'art.23,comma 3, del d.l. 28 aprile 1989 n. 66, convertito con modificazionidalla legge 24 aprile 1989, n. 144, subordinando la validità delcontratto all'esistenza di una deliberazione autorizzativa assunta nelleforme previste dalla legge e del relativo impegno contabile registratodal ragioniere o dal segretario, ha sostanzialmente riprodotto ilcontenuto della normativa precedente, di cui al combinato dispostodegli artt. 284 e 288 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383, mentre il successivocomma 4 ha innovato tale disciplina, prevedendo la responsabilitàdell'amministratore dell'ente territoriale nell'ipotesi di acquisizione diopere, beni o servizi in violazione del predetto divieto; pertanto,mentre prima dell'entrata in vigore del menzionato comma 4, ilsoggetto che aveva effettuato la prestazione poteva esperire neiconfronti della P.A., che ne avesse riconosciuto l'utilitas, l'azione diindebito arricchimento ex art. 2041 cod. civ., nella vigenza del citatocomma 4 tale azione non è più proponibile, in quanto, avendo caratteresussidiario, essa resta esclusa dalla proponibilità dell'azione neiconfronti dell'amministratore o del funzionario che ha consentitol'acquisizione della prestazione. Ne consegue che, nel caso in cui ilcontratto invalido sia stato stipulato sotto la vigenza del r.d. n. 383 del1934, ma la prestazione sia stata eseguita dopo l'entrata in vigore deld.l. n. 66 del 1989, deve escludersi la esperibilità dell'azione ex art.2041 nei confronti dell'ente territoriale, in quanto, avendo avuto luogol'acquisizione della prestazione sotto la vigenza della nuova disciplina,Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -16-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026il contraente dispone dell'azione diretta nei confronti degliamministratori (Cass. Sez. 1, n. 12880 del 26/05/2010).4. Dall’accoglimento dell’unico motivo incidentale deriva, inlogica conseguenza, l’assorbimento in senso improprio del terzo motivodi ricorso principale, con cui il ricorrente ha lamentato, in riferimentoal n. 3 del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ., la violazione e falsaapplicazione degli artt. 2033 e 2041 cod. civ. per avere la Corted’appello ritenuto a lui spettante, a titolo di arricchimento senza causa,soltanto il rimborso delle spese e non anche il pagamento delcorrispettivo quale restituzione per equivalente della prestazioneeseguita in favore del Comune, nella misura contrattualmente stabilitao in quella media di mercato; pure assorbito in senso improprio risultail quarto motivo, con cui, in riferimento al n. 3 del comma I dell’art.360 cod. proc. civ., è stata prospettata la violazione e falsa applicazionedell’art. 2041, comma I per avere la Corte d’appello ritenuto di doverlimitare la misura dell’indennizzo alle sole spese sostenute, senzaconsiderare il risparmio di spesa conseguito dalla P.A. per aver fruitodella sua prestazione; infine, assorbito in senso improprio è anche ilquinto motivo, con cui l’architetto ha denunciato, in riferimento al n. 5del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ., l’omesso esame delle istanzedi prova testimoniale sul risparmio di spesa della P.A. Tutte queste trecensure, infatti, involgono la fondatezza in merito della domanda exart. 2041 cod. civ. e, perciò, risultano precluse in radice perl’inammissibilità di questa domanda come qui ritenuta.5. In accoglimento del primo motivo di ricorso principale edell’unico motivo di ricorso incidentale la sentenza impugnata devedunque essere cassata, con rinvio alla Corte d’appello di Brescia indiversa composizione perché provveda al riesame delle contrappostedomande in attuazione e nei limiti dei principi e dei rilievi in fattoevidenziati nei punti di motivazione che precedono.Ric. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -17-Numero registro generale 12009/2019Numero sezionale 594/2025Numero di raccolta generale 7571/2026Data pubblicazione 29/03/2026Statuendo in rinvio, la Corte d’appello regolerà anche le spese dilegittimità. P.Q.MLa Corte accoglie il primo motivo di ricorso nei limiti precisati inmotivazione, assorbito il secondo motivo; accoglie il ricorso incidentale,assorbendo i restanti motivi di ricorso principale; cassa la sentenzaimpugnata nei limiti dell’accoglimento e rinvia alla Corte d’appello diBrescia in diversa composizione, anche per le spese del giudizio dilegittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della secondasezione civile della Corte suprema di Cassazione del 20 febbraio 2025.Il Consigliere rel. est. Il PresidentePatrizia [OSCURATO:PERSONA] MannaRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -18-P.Q.MLa Corte accoglie il primo motivo di ricorso nei limiti precisati inmotivazione, assorbito il secondo motivo; accoglie il ricorso incidentale,assorbendo i restanti motivi di ricorso principale; cassa la sentenzaimpugnata nei limiti dell’accoglimento e rinvia alla Corte d’appello diBrescia in diversa composizione, anche per le spese del giudizio dilegittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della secondasezione civile della Corte suprema di Cassazione del 20 febbraio 2025.Il Consigliere rel. est. Il PresidentePatrizia [OSCURATO:PERSONA] MannaRic. 2019 n. 12009 sez. S2 - ud. 20-2-2025 -18-