Cassazione n. 28872/2025

nciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 13116/2023 proposto da: MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE; MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E [OSCURATO:PERSONA]; [OSCURATO:PERSONA]; in persona dei rispettivi legali rappres. p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato; -ricorrente- -contro- [OSCURATO:PERSONA]; [OSCURATO:PERSONA] e REGIONE LAZIO , in persona dei legali rappres. p.t.; -intimati- avverso la sentenza emessa della Corte d’appello di Roma , n. 8354/2022,pubblicata in data 27.12.2022; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18.09.2025dal Cons. rel., dott. [OSCURATO:PERSONA] . [OSCURATO:PERSONA] Con atto di citazione in riassunzione (a seguito di dichiarazione di difetto di giurisdizione da parte del T.A.R. Lazio ), ritualmente notificato, [OSCURATO:PERSONA] proponeva opposizione avverso l’ingiunzione di pagamento emessa dal Comune di Pomezia in data 13.9.2010 per l’importo di € 7.712,02, afferente all’in dennizzo per l’occupazione abusiva dell’area demaniale marittima censita al [OSCURATO:PERSONA] del Comune di Pomezia, foglio 25, particella 2394, di mq. 91,16, antistante all’immobile di proprietà dell’opponente sito in Torvaianica, via delle Sirene n. 321-323, nonché per l’importo di € 1.154,43 a titolo di imposta regionale. In particolare, l’attrice citavainnanzi al Tribunale di Roma il Comune di Pomezia, l’Agenzia del Demanio, il Ministero dell’Economia delle Finanze e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, chiedendo l’annullamento o comunque la disapplicazione del provvedimento impugnato, previa sospensiva dell’efficacia esecutiva dello stesso, precisando che l’opposizione proposta era riferibile all’art. 3 del r.d. [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 639, dovendosi ritenere emessa ai sensi dell’art. 2 l’ingiunzione di pagamento prot. n. 74295 emessa dal Comune di Pomezia in data 13.9.2010. Al riguardo, la Carboni aveva contestatola riconducibilità della porzione di terreno suddetta, e di cui al provvedimento opposto, al demanio marittimo, allegando che ai sensi dell’ar t. 54 cod. nav., la pubblica amministrazionepoteva ricorrere ai mezzi di tutela amministrativa per conseguire il rilascio o la riduzione in pristino, non anche per conseguire il risarcimento del danno da occupazione illecita, e in ogni caso aveva eccepito la prescrizione quinquennale ex art. 2947 c.c. con riguardo alle indennità di occupazione precedenti a febbraio 2005, essendo la richiestadi pagamento del 4.2.2010. Si costituivano nel giudizio di primo grado il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’Agenzia del demanio. Con sentenza emessa il 6.7.2015, il Tribunale di Roma rigettava le domande proposte dall’attrice, condannandola al pagamento delle spese di lite alle parti convenute. Con sentenza del 27.12.2022, la Corte territoriale- per quel che rileva in questo giudizio-accoglieva il terzo motivo dell’appello della Carboni, annullandol’ordinanza-ingiunzione impugnata, emes sa dal Comune di Pomezia in data 13.09.2010, in ordine alla contestazione circa il potere dell’Amministrazione di agire in via amministrativa per la riscossione delle somme,osservando che: era applicabile al caso di specie l'art. 1, co. 274, della L. n. 311/04 (che consentiva la riscossione mediante ruolo delle somme dovute per l'utilizzo degli immobili di proprietà dello Stato, decorsi 90 giorni dalla notifica della seconda richiesta di pagamento delle somme dovute, anche a titolo di occupazione di fatto); nell’ordinanza-ingiunzione impugnata il Comune di Pomezia avevainterpretato la suddetta n orma nel senso che fosse sufficiente avere richiesto al debitore il pagamento di somme dovute, a qualsiasi titolo e anche a titolo di occupazione senza titolo, per due volte per poter procedere alla riscossione mediante ruolo decorsi novanta giorni dalla seconda richiesta; una tale interpretazione non era tuttavia ammissibile; diversamente, era da ritenere che, per procedere all’iscrizione a ruolo del debito dell’utilizzatore (anche occupante senza titolo), fosse comunque necessario un valido titolo; erano dovute esclusivamente le somme determinate sulla base di un titolo, laddove nel caso in esame la relativa quantificazione ammontava alla somma di € 8.850,64 unilateralmente effettuata dall’Amministrazione comunale; in tutti i prospetti analitici del calcolo dell’indennizzo richiesto era fatto riferimento al valore di mercato e al valore di locazione – media O.M.I. - ; la determinazione era stata dunque effettuata secondo un criterio sì esplicitato, ma del tutto unilateralmente, peraltro in mancanza di specifica disposizione normativa che a ciò legittimasse l’ente comunale; pertanto, il Comune di Pomezia non potevaprocedere unilateralmente alla determinazione dell’indennità di occupazione dovuta da [OSCURATO:PERSONA], in quanto avrebbe dovuto promuovere un’azione di cognizione per l’accertamento del proprio diritto e, quind i, per la condanna dell’appellante al pagamento di quanto dovuto per l’occupazione illecita di un’area demaniale, e solo una volta conseguito un titolo,il Comune avrebbe potutorichiedere il pagamento del dovuto e, in mancanza di adempimento dopo la seconda richiesta, procedere all’esecuzione mediante iscrizione a ruolo; in altre parole, l’art. 1, co. 274, della legge n. 311/2004 detta una norma di favore, che consiste nel consentire l’esecuzione esattoriale, e non quella ordinaria, per i crediti afferenti all’utilizzo o anche per l’occupazione senza titolo di immobili di proprietà dello Stato, ma non consente, invece, all’Agenzia del demanio di determinare unilateralmente quanto dovuto per l’occupazione senza titolo degli stessi e procedere all’iscrizione a ruolo in mancanza di un titolo; né vi è una norma che consenta al Comune di Pomezia (o all’Agenzia del demanio) di determinare unilateralmente l’indennità di occupazione. I Ministeri delle Finanze e delle Infrastrutture e l’Agenzia del Demanio, con unico atto, ricorronoin cassazione, avverso la suddetta sentenza, con unico motivo, illustrato da memoria. Non si sono costituiti gli intimati. [OSCURATO:PERSONA] L’unico motivodenunzia falsa applicazione dell’art. 54 c.n., dell’art. 3 del RD [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 639, e violazione per disapplicazione dell’art. 1, comma 274, primo periodo, della L. 30.12.2004, n. 311 in combinato disposto con gli art. 17, commi 1 e 2, e 21 del D.lgs 26.2.1999, n. 46, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3 cpc. Al riguardo, i ricorrenti lamentano che la pronuncia impugnata è illegittima, in quanto la Corte d’appello ha falsamente applicato le disposizioni di cui all’art. 54 c.n. e 3 RD n. 639/1910 alla presente fattispecie, non sussumibile in esse, osservando che: anzitutto, l’art.54 c.n., disciplinante i poteri repressivi dell’autorità marittima in presenza di occupazioni e innovazioni abusive sul pubblico demanio marittimo, prevede autonome attività provvedimentali in via di autotutela amministrativa - consiste nti nell’ingiunzione al contravventore, ad opera dell’autorità marittima, di riduzione in pristino dello stato dei luoghi occupati e, in caso di inosservanza, nell’esecuzione d’ufficio a spese dell’interessato - del tutto distinte da quella di determinazione degli indennizzi per l’abusiva occupazione del pubblico demanio marittimo attraverso la realizzazione di manufatti inamovibili, che, come accertato dal Tribunalein primo grado, trova la sua fonte normativa nell’art. 1, comma 257, della L. 296/2006 (cfr. la trascrizione della sentenza di primo grado effettuata sopra nel § 2); con la legge 311/04 (legge finanziaria per l’anno 2005) si è reso applicabile il procedimento di riscossione mediante ruolo ai proventi derivanti dall’utilizzo, a qualsiasi titolo, dei beni immobili di proprietà dello Stato, sulla base dell’accertamento compiuto dall’amministrazione; la sentenza d’appello è affetta dal contestuale vizio di violazione di legge per disapplicazione dell’art. 1, comma 274, cit. quale risultato di una sua erronea interpretazione perché essa ne ha ricavato una norma, senza congiungere la disposizione con l’altro frammento normativo, presente nell’ordinamento, costituito dagli artt. 17 e 21 del D.lgs n. 46/1999; al riguardo, l’art. 1, comma 274, L. n. 311/2004 va invece necessariamente letto in combinato disposto con gli artt. 17, commi 1 e 2, nonché 21 del D.lgs 46/1999, in base ai quali le entrate dello Stato aventi causa in rapporti di diritto privato sono riscosse coattivamente mediante iscrizione a ruolo, anche quando non risultano da titolo avente efficacia esecutiva, se così disposto da particolari disposizioni di legge; in applicazione del generale criterio ermeneutico per cui una disposizione normativa va intesa nel senso in cui possa avere qualche effetto, anziché in quello secondo cui non ne avrebbe alcuno, il comma 274 dell’art. 1 della L. 311/2004 costituisce proprio una di quelle “particolari disposizioni di legge” che derogano al principio sancito dal predetto art. 21a mente del quale l’iscrizione a ruolo, quale atto iniziale della procedura di riscossione coattiva mediante ruolo, per le entrate derivanti da rapporti paritetici, è subordinata alla sussistenza di un titolo avente efficacia esecutiva. Il motivo èfondato. Va osservato chela normativa contenuta nella legge finanziaria 2005, nella sostanza, estende il meccanismo della riscossione mediante ruolo alle somme spettanti all'erario per l'utilizzo di immobili di proprietà dello Stato; si tratta di un utilizzo che può avvenire a qualsiasi titolo, legittimo o meno, ed anche per le occupazioni di fatto; in questi casi, la pubblica amministrazione determina la somma dovuta e la notifica due volte al soggetto interessato, il quale certamente può impugnare i criteri di determinazione della somma richiesta in pagamento nelle sedi competenti (Cass., n. 13403/2022). L'ingiunzione fiscale può essere utilizzata per la riscossione di entrate che derivano da un rapporto, sia pubblicistico che di natura contrattuale, il quale sia stato instaurato per il godimento di un bene o di un servizio pubblico e che i presupposti dell'ingiunzione fiscale nella materia del demanio marittimo sono l'esistenza di un'obbligazione di pagamento di canoni della concessione e l'esistenza dell'obbligazione di rivalere l'amministrazione che ha eseguito d'ufficio le opere di rimessione in pristino delle cose abusivamente occupate (Cass., 7 aprile 2000, n. 4373, in motivazione). Si può, dunque, affermare che la ratio della norma introdotta dal legislatore, con l'art. 1, comma 274, della legge n. 311 del 2004, è quella di facilitare la riscossione dei crediti erariali da parte della pubblica amministrazione ed, infatti, la stessa prevede che le somme che risultano dovute all’ente creditore siano richieste ai soggetti interessati due volte e, in caso di esito infruttuoso, decorsi novanta giorni dalla secondo notificazione, le stesse siano iscritte a ruolo; sulla base del ruolo, poi, contenente il nome del debitore, la tipologia del credito e le somme dovute, viene formata la cartella di pagamento, oggetto di successiva notifica (Cass., n. 13403/2022, cit.). Nella specie, la Corte territoriale ha invece errato nello statuire– dopo aver premesso correttamente che l’ art. 1, co. 274, della legge n. 311/2004 detta una norma di favore, che consiste nel consentire l’esecuzione esattoriale, e non quella ordinaria, per i crediti afferenti all’utilizzo o anche per l’occupazione senza titolo di immobili di proprietà dello Stato-che il predetto art. 1 non consentirebbe, invece, all’Agenzia del demanio di determinare unilateralmente quanto dovuto per l’occupazione senza titolo degli stessi e di procedere all’iscrizione a ruolo in mancanza di un titolo-dovendo necessariamente promuovere un’azione di cognizione -, non avendo fatto corretta applicazione dei principi sopra richiamati. Invero, come dedotto dalle parti ricorrenti, la censura in esame richiede l’interpretazione combinata dell’art. 17, commi 1 e 2, del D.lgs 26.2.1999, n. 46,dell’art. 1, co. 274, della legge n. 311/2004 e dell’art. 21del D.lgs [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 46. L’art. 17dispone: « 1. Salvo quanto previsto dal comma 2, si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato,anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici. 2. Può essere effettuata mediante ruolo affidato ai concessionari la riscossione coattiva delle entrate delle regioni, delle province, anche autonome, dei comuni e degli altri enti locali, nonché quella della tariffa di cui all'articolo 156 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. ». L’art 21 dispone che «1. Salvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni di legge, e salvo, altresì, quanto stabilito dall'art. 24 per le entrate degli enti previdenziali, le entrate previste dall'articolo 17 aventi causa in rapporti di diritto privato sono iscritte a ruolo quando risultano da titolo avente efficacia esecutiva». L’art. 1, comma 274, primo periodo,prescrive che: “Relativa mente alle somme non corrisposte all'erario per l'utilizzo, a qualsiasi titolo, di immobili di proprietà dello Stato, decorsi novanta giorni dalla notificazione, da parte dell'Agenzia del demanio ovvero degli enti gestori, della seconda richiesta di paga-mento delle somme dovute, anche a titolo di occupazione di fatto, si procede alla loro riscossione mediante ruolo, con la rivalutazione monetaria e gli interessi legali”. Ora, dal combinato disposto delle citate norme è possibile inferire la ricognizione del principio di diritto applicabile nella fattispecie: invero, le entrate dello Stato aventi causa in rapporti di diritto privato, tra cui l’indennità dovuta all’erario a titolo d’occupazione di fatto per l'utilizzo di immobili di proprietà dello Stato, sono riscosse coattivamente mediante iscrizione a ruolo, anche quando non risultano da titolo avente efficacia esecutiva e senza necessità d’esercitare la diversa potestà amministrativa d’ingiungere al contravventore la messa in pristino, purché siano decorsi novanta giorni dalla notificazione della seconda richiesta di pagamento, e avverso tale richiesta non si propone l’opposizione all’ingiunzione fiscale di cui all’art. 3 del RD 639/1910. Infatti, la ratio sottesa al predetto comma 274 è di dotare gli enti gestori delle entrate dello Stato - tra cui l’Agenzia del Demanio oltre che gli altrienti gestori quali i Comuni preposti al recupero dei proventi derivanti dall’utilizzo a qualsiasi titolo degli immobili di proprietà dello Stato - di uno strumento più efficace di esazione di tali crediti, che consenta di procedere alla riscossione mediante ruolo anche in assenza diun previo titolo esecutivo a carattere giudiziario, in un’ottica di più celere realizzazione del credito erariale e di stabilizzazione finanziaria delle entrate pubbliche. Dal combinato disposto delle suddette disposizioni normative si evince, dunque,che è stato attribuito all’amministrazione gestrice il potere di riscuotere mediante iscrizione a ruolo le somme dovute allo Stato per l’utilizzo degli immobili di proprietà dello Stato anche a titolo di occupazione sine titulo, senza preventivo accertamento giudiziale di quanto dovuto e, quindi, senza un titolo esecutivo. Va altresì rilevato che il debito è stato azionato mediante ordinanza- ingiunzione che rappresenta comunque il titolo esecutivo , di cui ha discorso la Corte territoriale, formato in conformità al dettato dell'art. 17 dlgs 46/99. Giova ancora rilevare che, anche volendo ipotizzare, in astratto, che l'Amministrazione si sia arrogata l'esercizio di un potere che non aveva, cioè quello di liquidare unilateralmente in danno di un privato cittadino una somma che era assolutamente credito non certo, né liquido, né esigibile, resterebbe comunque il fatto decisivo per cui tali eventuali vizi avrebbero dovuto essere oggetto d’impugnativadella prima o della seconda richiesta di pagamento, e che la certezza, liquidità ed esigibilità della somma richiesta con l'iscrizione a ruolo derivavano dal fatto che la richiesta non fosse stata contestata (Cass., 25 marzo 2016, n. 5956). Per quanto esposto, in accoglimento dell’unico motivo del ricorso, la sentenza impugnata va cassata, con rinvio alla Corte d’appello di Roma- che dovrà attenersi all’elaborato principio di diritto - anche in ordine alle spese del giudizio. P.Q.M La Corte accoglie il ricorso , cassa la