Cassazione n. 12349/2023

pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 20587-2018 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] - elettivamente domiciliata in Roma, [OSCURATO:PERSONA] 11 ([OSCURATO:PERSONA]), presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA]Albora, che la rappresenta e difende; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA]' [OSCURATO:PERSONA] L 219/81, [OSCURATO:PERSONA] , ope legis rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato con sede in Roma, [OSCURATO:PERSONA] 12; -controricorrenti - avverso la sentenza n. 2504/2017 della CORTE D'APPELLO di NAPOLI, depositata il 06/06/2017; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 16/03/2023 dalla consigliera [OSCURATO:PERSONA]; rilevato che: 1.[OSCURATO:SOCIETA] impugna per cassazione la sentenza della corte d’appello di Napoli che, in accoglimento del gravame proposto dalla Presidenza del Consiglio dei ministri e dal [OSCURATO:PERSONA] di Governo ha rigettato la domanda dalla stessa proposta. 2.In particolare con atto di citazione del 2004, la società ANAS aveva convenuto in giudizio la Presidenza del Consiglio dei ministri ed il Commissario straordinario di governo per il coordinamento delle attività di cui al titolo VIII della legge n. 219/1981 al fine di sentir accertare il suo diritto ad essere rimborsata dell’importo di euro 22.155.897,68 dalla stessa corrisposto in favore del consorzio COGERI, in esecuzione del lodo arbitrale pronunciato in data 13/4/2000, successivamente confermato con sentenza n.3045/2001 non impugnata, della corte d’appello di Napoli. 3.A sostegno del proprio diritto l’ANAS deduceva la disposizione di cui all’articolo 42, commi 3 e 6 della legge n.144/1999, a mente della quale gli oneri del contenzioso relative a tutte le opere realizzate nell’ambito del programma di cui al titolo VIII l.n. 219/1981 gravano sullo Stato con l’unico limite che si tratti di contenzioso derivante da atti e fatti anteriori al trasferimento delle opere da parte dello Stato in favore dei vari enti destinatari. 4.Si costituivano le amministrazioni convenute che concludevano per il rigetto delle domande attrici deducendo che l’assunzione da parte dello Stato degli oneri del contenzioso come sancita nel richiamato articolo 42, comma 3 della legge 144/1999, non riguarderebbe le opere infrastrutturali trasferite all’Anas. 5.All’esito del giudizio di primo grado l’adito tribunale di Napoli, in accoglimento delle domande della parte attrice accertava e dichiarava la sussistenza dell’accollo ex legge statale anche in ordine agli oneri del contenzioso relativo alle opere infrastrutturali, per l’effetto condannando le amministrazioni convenute al rimborso in solido tra loro in favore dell’Anas della somma di euro 22.155.897,68, oltre interessi dal pagamento al saldo con compensazione delle spese di lite. 6.Ad avviso del giudice di prime cure nel quadro delle norme successive alla legge 219 del 1981 le opere infrastrutturali dovrebbero essere fatte rientrare nella nozione di “opere di urbanizzazione”. 7.Avverso detta pronuncia la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Commissario straordinario di governo hanno proposto appello chiedendo il rigetto della domanda di rivalsa dell’Anas. 8.A sostegno del gravame le appellanti affermano che il dettato letterale dell’art. 42 della l. n 144/99 limiterebbe l’accollo delle spese a carico dello Stato agli alloggi, alle opere acquedottistiche ed a quelle di urbanizzazione relative agli alloggi, con esclusione delle opere infrastrutturali di cui è causa. 9.La corte territoriale premetteva che la causa riguarda la rivalsa rispetto a quanto pagato dall’ANAS a seguito di lodo arbitrale divenuto esecutivo e relativo a fatti anteriori al trasferimento ad ANAS della titolarità dell’[OSCURATO:PERSONA] eseguito dal Consorzio COGERI in virtù della legge n.219/1981, che, a seguito del terremoto del novembre 1980 e del febbraio 1981, affidò al Sindaco di Napoli ed al Presidente della Regione Campania, nominati [OSCURATO:PERSONA] di Governo, il compito (successivamente proseguito dal funzionario nominato dal C.I.P.E.) di provvedere alla realizzazione degli interventi di ricostruzione e di sviluppo dei territori colpiti dai suddetti eventi sismici. 10.La corte di merito ha poi rilevato che con la legge 559 del 1993 all’articolo 2 veniva disposta la soppressione delle gestioni fuori bilancio dei suddetti interventi di ricostruzione e sviluppo, demandandosi ad un decreto del Ministero del bilancio e della programmazione economica l’individuazione del termine di ultimazione dei lavori avviati nel corso degli anni e delle opere da trasferire alle amministrazioni presenti sul territorio. 11.La corte distrettuale aggiungeva altresì che con decreto ministeriale del 4 novembre 1994 il Ministro del bilancio e della programmazione economica all’articolo 1 stabilì il trasferimento ai comuni ed agli altri enti delle opere di cui agli allegati A (aree interne), B (aree esterne), C (infrastrutture), tra le quali erano testualmente ricomprese le strade di competenza Anas l’opera denominata “ Raccordo circumvallazione-[OSCURATO:PERSONA] di Supporto ASI 1^ Lotto”, la cui progettazione ed esecuzione era stata affidata dal Commissario straordinario di governo al consorzio CO.G.E.RI.. Per effetto del trasferimento agli enti interessati questi ultimi subentravano in tutti i rapporti giuridici, attivi e passivi, facenti capo al funzionario incaricato delle gestioni fuori bilancio ed unitamente era trasferita, nell’importo residuo all’atto del trasferimento, la provvista finanziaria indicata a fianco delle opere quale importo da liquidare, nei suddetti allegati elenchi. 12.Tanto premesso la corte d’appello argomentava che le strade di viabilità di interesse regionale come l’[OSCURATO:PERSONA] (poi trasferito effettivamente alla regione) non possono essere considerate come opere di urbanizzazione non essendo assimilabili alla nozione generale ai sensi dell’articolo 4 della legge 847 del 1964. 12.Ancora osservava la corte di merito che la normativa specifica e cioè la legge 219 del 1981 al titolo VIII, articolo 80 fa riferimento “al programma straordinario di edilizia residenziale per la costruzione nell’area metropolitana di Napoli di 20.000 alloggi e delle relative opere di urbanizzazione”, interventi da realizzarsi in modo unitario, sulla base di programmi costruttivi, comprensivi della urbanizzazione primaria e secondaria (art. 81). 13.Di seguito la corte ricostruiva più in dettaglio le opere di cui al Titolo VIII attraverso le specifiche indicazioni contenute nel D.M. 1994 ed in particolare gli allegati A), B) e C) e distingueva fra gli stessi le infrastrutture indicate nell’allegato C), nell’ambito del quale sono regolati i diversi lotti dell’[OSCURATO:PERSONA], la [OSCURATO:PERSONA], il Completamento dell’Asse di Supporto A.S.I. ecc. ecc. . 14.Alla luce di tale ricostruzione argomentava ancora la corte napoletana che la nozione di opere di urbanizzazione non comprende le opere infrastrutturali costituite dai grandi assi di collegamento tra i diversi comuni, opere ferroviarie, opere fluviali di interesse regionale, precisando come queste ultime vedono come destinatari essenzialmente l’Anas, la Regione, la [OSCURATO:PERSONA] delle Ferrovie statali ed Alifana, il Consorzio di Bonifica del [OSCURATO:PERSONA]. 15.La corte di merito osservava che con la distinzione ora evidenziata risulta coerente anche il decreto-legge 244 del 1995 che con l’articolo 22 ha disposto oltre all’acquisizione degli alloggi realizzati al patrimonio del Comune di Napoli anche l’acquisizione delle altre opere infrastrutturali al patrimonio dei comuni, enti o amministrazioni indicati negli allegati al citato decreto ministeriale del 1994. Conseguentemente secondo la corte territoriale una volta stabilito che le infrastrutture di cui all’allegato C) non sono assimilabili ad opere di urbanizzazione, viene meno l’argomento in forza del quale il riferimento alle opere acquedottistiche sarebbe puramente esemplificativo, dal momento che mentre la legge del 1995 aveva espressamente citato le altre opere infrastrutturali, la legge 144 del 1999 si limita a considerare gli alloggi, le opere di urbanizzazione e le opere acquedottistiche con la conseguenza che la volontà legislativa esprime una diversa regolamentazione dei trasferimenti delle opere realizzate. 16.Con specifico riguardo al tenore dell’articolo 42, comma 3 della legge 144 del 1999 la corte di merito sosteneva che la norma è circoscritta nel tempo, nell’oggetto e nei soggetti destinatari. In particolare, l’oggetto ed i soggetti sono definiti dal più volte citato comma 6 lettera a). Tuttavia benché il rinvio non sia univoco, cionondimeno non giustifica l’inclusione delle opere infrastrutturali nel riferimento letterale al “trasferimento delle opere e degli alloggi”, dovendosi tali riferimenti rinvenirsi nel contesto normativo in cui è inserita la previsione di cui all’articolo 42, comma 3. 17.In tale prospettiva secondo la corte territoriale neppure la circostanza del riferimento generale al programma di completamento dell’intero titolo VIII permette di giungere alla conclusione che le opere infrastrutturali debbano considerarsi incluse fra quelle per cui lo Statoassume gli oneri del contenzioso, dovendosi desumere dall’analisi sistematica delle opere citate che si tratti esclusivamente del trasferimento ai comuni dei comparti edilizi con le relative opere di urbanizzazione. 18.Osservava ancora la corte territoriale che la previsione di accollo di spesa per gli alloggi e le opere connesse (di urbanizzazione ed acquedottistiche), costituisce pertanto un’eccezione al principio generale di accollo agli enti destinatari anche delle passività delle opere ex legge 219, sancito dal citato art. 22 della legge 244 del 1995. 19. La corte d’appello riteneva poi che nessun argomento a favore della tesi dell’Anas si ricava dal decreto legislativo 354 del 1999, attuativo della legge delega 144 del 1999. 20.Infatti, premesso che il decreto legislativo regola il trasferimento degli alloggi e delle opere che gli oneri finanziari attengono alla ultimazione delle opere acquedottistiche, degli alloggi non trasferiti e delle relative opere di urbanizzazione, la corte evidenziava che l’articolo 8 della norma delegata là dove contiene l’espressione “tutte le opera”, più ampia di quella adoperata dalla legge delega, si riferisce non all’accollo da parte dello Stato degli oneri del contenzioso, ma esclusivamente alle modalità di definizione transattiva delle controversie in corso tra concedente e concessionario derivanti dalla realizzazione degli interventi di cui all’VIII titolo della legge 219 dell’81, nell’ambito della compatibilità finanziaria con le risorse previste dal comma 5 dell’articolo 42 legge 144/1999, il quale a sua volta espressamente richiama le risorse disponibili sulla contabilità intestate al Commissario straordinario di cui al comma 3. 21.In conclusione, la corte di merito ha ritenuto per le considerazioni sin qui esposte si giustificasse la riforma della sentenza ed il rigetto della domanda di ANAS. 22.La cassazione della sopra descritta sentenza d’appello è chiesta da ANAS con ricorso notificato il 4 luglio 2018 ed articolato su 3 motivi, cui resistono con controricorso la Presidenza del Consiglio dei ministri ed il Commissario straordinario del governo per il coordinamento delle attività del Titolo VIII delle legge n.219/1981. considerato che: 23.Con il primo motivo (violazione e falsa applicazione, ex art. 360, comma 1, n.3, cod. proc. civ., dell’art. 42 l.n. 144/1999 anche in relazione agli art. 80,81 e 82 Titolo VIII l.n. 219/1981; all’art. 5 bis della legge 456/1981; al D.M. 31.12.1994 all. A, B. e C; all’art. 22 d.l.n.244/1995 convertito in L. 341/1995, agli art.1 e 4 d.lgs. 354/99. Sussistenza dell’accollo ex legge statale in ordine agli oneri del contenzioso antecedente il trasferimento delle opere infrastrutturali alla luce della interpretazione sistematica delle norme e della assimilazione della nozione di opera infrastrutturale a quella di opera di urbanizzazione) si censura la pronuncia impugnata per avere il giudice d’appello erroneamente ritenuto che nell’ambito della disciplina vincolante la realizzazione degli interventi post terremoto sussista una netta distinzione tra le opere di urbanizzazione e le opere infrastrutturali con la conseguenza che la mancata indicazione espressa di tali ultime opere nell’ambito dell’art. 42 della legge n.144/1999 condurrebbe ad escludere le stesse dal novero di quelle opere ex Titolo VIII della legge n.219/1981 rispetto alle quali la legge ha sancito l’obbligo dello Stato di farsi carico del contenzioso derivante da atti e fatti antecedenti al trasferimento di dette opere agli enti destinatari. 24.Con il secondo motivo (violazione e falsa applicazione ex art. 360, comma 1, n.3, cod. proc. civ., dell’art. 42, commi 3 e 6, legge n.144/1999. Sussistenza dell’accollo ex legge statale in ordine agli oneri del contenzioso antecedente il trasferimento delle opere infrastrutturali anche alla luce della interpretazione letterale della norma) si deduce che, diversamente da quanto sostenuto dalla corte territoriale, la lettera della norma non esclude che anche le opere infrastrutturali siano oggetto del contenzioso a carico dello Stato. 25. Con il terzo motivo (violazione e falsa applicazione ex art. 360, comma 1, n.3, cod. proc. civ., dell’art. 8 d.lgs. 354/1999. Sussistenza dell’accollo ex lege statale in ordine agli oneri del contenzioso antecedente il trasferimento delle opere infrastrutturali) si deduce che la correttezza della tesi prospettata dalla ricorrente sarebbe dimostrata dal tenore letterale dell’art. 8 del d.lgs. 354/1999 che nel regolare la definizione del contenzioso si riferisce inequivocabilmente a tutte le opere del programma, senza alcuna possibilità di esclusione di quelle infrastrutturali, con l’unico limite rappresentato dal dato temporale ovvero dalla circostanza che il titolo della controversia sia anteriore al trasferimento. 26. I tre motivi, strettamente connessi possono essere trattati congiuntamente e sono fondati. 27. La Corte ha da tempo affermato in materia il principio secondo cui in tema di interventi per alloggi ed opere infrastrutturali seguiti al sisma del 1980, il subentro degli enti destinatari nei rapporti giuridici, attivi e passivi, ad essi inerenti è condizionato, ai sensi dell'art. 22, comma 2, del d.l. n. 244 del 1995, conv. in l. n. 341 del 1995, ad una previa attività di rendicontazione, catalogazione, redazione dello stato di consistenza e formale consegna delle opere, sicché, in mancanza, restano a carico dello Stato gli oneri del contenzioso per tutte le controversie relative al trasferimento delle "opere" in senso lato, comprese quelle di urbanizzazione ed infrastrutturali, secondo la norma speciale di cui all'art. 42, comma 3, della l. n. 144 del 1999 (cfr. Cass. 12381/2017; ). 28. Ritiene quindi il Collegio di richiamare il suddetto orientamento, ribadito anche di recente proprio in relazione all’ANAS, secondo il quale in mancanza della predetta attività di rendicontazione, restano a carico dello Stato gli oneri del contenzioso per tutte le controversie relative al trasferimento delle «opere» in senso lato, comprese quelle di urbanizzazione ed infrastrutturali, secondo la norma speciale di cui all'art. 42, comma 3, della legge n. 144/1999. (Cass., 23 marzo 2022, n. 9382; Cass., 25 maggio 2021, n. 14375; Cass., 17 dicembre 2020, n. 28874; Cass., 17 maggio 2017, n. 12381). 29. Questa Corte ha specificamente affermato che il riferimento contenuto nel comma 3 dell'art. 42 della legge n. 144 del 1999 alle opere acquedottistiche e agli interventi necessari per la loro ultimazione, oltre che alle opere di urbanizzazione, è operato ai soli fini dell'attuazione del piano demandato al Commissario straordinario per la definizione e chiusura del programma di cui al titolo VIII della legge n. 219 del 1981 (e per ciò solo può dirsi che non ha carattere meramente esemplificativo, come erroneamente affermato dai giudici di merito), ma non individua i soggetti tenuti a farsi carico degli oneri del contenzioso, che la medesima norma pone chiaramente, con disposizione speciale, a carico dello Stato per tutte le controversie inerenti al trasferimento delle opere in senso lato, comprese quelle di urbanizzazione ed infrastrutturali. 30. Specificamente, l'art. 22, comma 2, del decreto legge n. 244/1995, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 341/1995, ha previsto che «le opere di urbanizzazione primaria e secondaria e le altre opere infrastrutturali» realizzate nell'ambito degli interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del 1980 e 1981 fossero acquisite dagli enti indicati e che questi subentrassero «in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi in atto»; in tal modo è stata posta una correlazione tra il trasferimento delle opere di urbanizzazione ed infrastrutturali ed il subentro nei rapporti giuridici attivi e passivi in atto, condizionato, tuttavia, ad una previa attività amministrativa di rendicontazione, catalogazione, redazione dello stato di consistenza delle opere e formale consegna delle stesse, senza trasferimento immediato delle opere in questione ope legis. Ciò rafforza la rilevanza dell'art. 43, comma 3, della legge n. 144/1999 (che ha dettato le misure in materia di investimenti, la delega al Governo per il riordino degli incentivi all'occupazione e della normativa che disciplina l'INAIL e le disposizioni per il riordino degli enti previdenziali), norma «successiva» al citato art. 22, comma 2, del decreto legge n. 244 del 1995, convertito con modificazioni dalla legge n. 341 del 1995, ed anche «speciale», nella parte in cui ha previsto che gli oneri del contenzioso sono a carico dello Stato per tutte le controversie aventi titolo in eventi verificatisi anteriormente al trasferimento delle opere e degli alloggi agli enti destinatari; il riferimento effettuato alle «opere», senza ulteriori specificazioni, preclude l'interpretazione restrittiva alle sole opere acquedottistiche sostenuta dalle Amministrazioni ricorrenti ed è idoneo a ricomprendere anche altre opere, di urbanizzazione ed infrastrutturali, quali sono, nel caso in esame, il raccordo della circonvallazione [OSCURATO:PERSONA], Asse supporto, ASI , primo lotto, Napoli). 31. Questa Corte ha evidenziato, altresì, che anche l'art. 8 del decreto legislativo 20 settembre 1999, n. 354, recante «Disposizioni per la definitiva chiusura del programma di ricostruzione di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, e successive modificazioni, a norma dell'articolo 42, comma 6, della legge 17 maggio 1999, n. 144», che ha dettato le norme per la definizione transattiva delle controversie in corso fra concedente e concessionario derivanti dalla realizzazione degli interventi di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, e successive modificazioni, faceva analogo riferimento generico alle «opere» e ciò corroborava l'interpretazione sopra richiamata. 32. Va, quindi, data continuità a tale orientamento che si condivide, assunto, peraltro, nel rispetto del principio secondo cui quando l'interpretazione letterale è sufficiente ad individuare, in modo chiaro ed univoco, il significato e la portata precettiva di una norma di legge o regolamentare, l'interprete non deve ricorrere al criterio ermeneutico sussidiario della «mens legis», il quale solo nel caso in cui, nonostante l'impiego del criterio letterale e del criterio teleologico singolarmente considerati, la lettera della norma rimanga ambigua, acquista un ruolo paritetico e comprimario rispetto al criterio letterale, mentre può assumere rilievo prevalente nell'ipotesi, eccezionale, in cui l'effetto giuridico risultante dalla formulazione della disposizione sia incompatibile con il sistema normativo, non essendo, invece, consentito all'interprete correggere la norma nel significato tecnico proprio delle espressioni che la compongono nell'ipotesi in cui ritenga che tale effetto sia solo inadatto rispetto alla finalità pratica della norma stessa (Cass., 4 ottobre 2018, n. 24165). 33.In conclusione il ricorso va accolto e va cassata la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d’appello