Cassazione n. 34048/2022

la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 6161/2018 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA] sanitaria universitaria integrata di Udine, rappresentata e difesa dagli Avv.ti [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] ed elettivamente domiciliata in Roma, [OSCURATO:PERSONA] II n. 284; - ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi dagli Avv.ti [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] ed elettivamente domiciliati in Roma, via [OSCURATO:PERSONA] n. 62; - controricorrenti - avverso la sentenza della Corte d'appello di Trieste n. 200/2017 pubblicata 1'11 agosto 2017. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 29 settembre 2022 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] L'Azienda per l'assistenza sanitaria n. 4 [OSCURATO:PERSONA] ha proposto opposizione, con ricorso depositato presso il Tribunale di Udine, contro il precetto notificatole da [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] sulla base della sentenza n. 228/2015 del Tribunale di Udine, deducendo che gli intimati non avrebbero rispettato il termine previsto dall'art. 14, comma 1, del d.l. n. 669 del 1996, ad essa applicabile in quanto ente pubblico non economico, con conseguente nullità del precetto. _ Il Tribunale di Udine, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 243/2016, ha respinto il ricorso. L'originaria ricorrente, divenuta Azienda sanitaria universitaria integrata di Udine, ha proposto appello, che la Corte d'appello di Udine, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 200/2017, ha rigettato. Il giudice di secondo grado ha ritenuto che l'Azienda de qua fosse un ente pubblico economico. L'Azienda sanitaria universitaria integrata di Udine ha proposto ricorso per cassazione sulla base di un motivo. [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] hanno resistito con controricorso. Parte ricorrente e i controricorrenti hanno depositato memorie. [OSCURATO:PERSONA] 1) Con un unico motivo l'Azienda sanitaria universitaria integrata di Udine lamenta la violazione o falsa applicazione dell'art. 14, comma 1, del d.l. n. 669 del 1996, dell'art. 3, comma 1 bis, del d.lgs. n. 502 del 1992 e dell'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 perché la corte territoriale avrebbe errato nel non applicare, nella specie, l'art. 14, comma 1, del d.l. n. 669 del 1996 in quanto essa ricorrente non avrebbe avuto natura di ente pubblico economico. La doglianza è fondata. L'art. 14, comma 1, del d.l. n. 669 del 1996, conv., con modif., dalla legge n. 30 del 1997, nel testo ratione temporis applicabile,- dispone che "Le amministrazioni dello Stato e gli enti pubblici non economici completano le procedure per l'esecuzione provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l'obbligo di pagamento di somme di danaro entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo. Prima di tale termine il creditore non può procedere ad esecuzione forzata né alla notifica di atto di precetto". Tale termine ha natura pacificamente dilatoria e il suo mancato rispetto rende non proseguibile l'esecuzione forzata, incidendo sulla validità del precetto. Oggetto del contendere è la questione se un'azienda sanitaria, come è parte ricorrente, rientri o meno nella categoria delle amministrazioni alle quali si applica l'art. 14, comma 1, citato, ovvero, dovendosi per ovvie ragioni escludere le "amministrazioni dello Stato", fra gli "enti pubblici non economici". Al riguardo, l'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 (riproducendo, nella sostanza, il previgente art. 1, comma 2, d.lgs. n. 29 del 1993) prescrive che "Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300". In linea di principio, quindi, le aziende sanitarie rientrano fra le amministrazioni pubbliche. Ciò, però, non esclude del tutto che esse possano essere enti pubblici economici. Peraltro, non vi sono disposizioni normative che depongano univocamente in questo senso. Lo stesso art. 3, commi 1 ed 1 bis, del d.lgs. n. 502 del 1992, il cui testo è stato ritenuto dalla corte territoriale un elemento a favore della natura di ente pubblico economico di parte ricorrente, si limita a stabilire, nel testo ratíone temporis applicabile, che: "1. Le regioni, attraverso le unità sanitarie locali, assicurano i livelli essenziali di assistenza di cui all'articolo 1, avvalendosi anche delle aziende di cui all'articolo 4. 1 bis. In funzione del perseguimento dei loro fini istituzionali, le unità sanitarie locali si costituiscono in aziende con personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale; la loro organizzazione ed il funzionamento sono disciplinati con atto aziendale di diritto privato, nel rispetto dei principi e criteri previsti da disposizioni regionali. L'atto aziendale individua le strutture operative dotate di autonomia gestionale o tecnico-professionale, soggette a rendicontazione analitica". La personalità giuridica di diritto pubblico e l'autonomia imprenditoriale non comportano, però, da sole la natura di ente pubblico economico di un'amministrazione, a nulla rilevando che la loro organizzazione ed il loro funzionamento siano regolati con un atto aziendale di diritto privato, avendo questo una valenza meramente interna. In particolare, ben può anche un ente pubblico non economico svolgere un'attività imprenditoriale (Cass., Sez. L, n. 20314 del 9( ottobre 2015). Infatti, secondo la giurisprudenza di legittimità, l'indagine rivolta a stabilire se un ente pubblico sia o meno economico deve essere compiuta tenendo presente la disciplina legale e statutaria che ne regola l'attività con riferimento agli scopi dell'ente medesimo, non rilevando, a tal fine, l'oggetto dell'attività stessa. Pertanto, è un ente pubblico non economico quello che abbia, prevalentemente, scopi e modalità operative che trascendano l'attività meramente imprenditoriale e che operi avvalendosi di mezzi finanziari erogati soprattutto dallo Stato e dagli enti pubblici di riferimento, sicché i costi dell'attività sono prevalentemente sostenuti con entrate estranee ad una gestione puramente economica (Cass., SU, n. 15661 dell'Il luglio 2006). In precedenza, la S.C. aveva già chiarito che un ente pubblico - quale un consorzio tra Comuni costituito ai sensi del r.d. n. 383 del 1934 - è di natura economica se produce, per legge e per statuto (e, quindi, in modo non fattuale e non contingente) beni o servizi con criteri di economicità, ossia con equivalenza, almeno tendenziale, tra costi e ricavi, analogamente ad un comune imprenditore. Se, invece, l'ente può normativamente perseguire molte finalità con finanziamenti dello Stato e degli enti consorziati diversi dai corrispettivi ottenuti, la gestione, comunque, non è economica, indipendentemente dall'utilizzazione concreta di tali finanziamenti (Cass., SU, n. 1132 del 20 ottobre 2000).Infatti, sono enti pubblici economici solo quelli con riguardo ai quali è possibile riscontrare l'esercizio di un'attività di produzione di beni o servizi, analoga a quella di un comune imprenditore, con criteri di economicità, ravvisabili nell'almeno tendenziale equivalenza dei ricavi rispetto ai costi (Cass., SU, n. 6750 del 12 dicembre 1988). Non risulta, peraltro, che le aziende sanitarie svolgano, per legge o statuto, un'attività di erogazione di beni e servizi sostenendosi _ esclusivamente con i proventi di questa, come comuni imprenditori e con scopi solo imprenditoriali, senza ricorrere a contributi economici esterni. Neppure il regime proprietario delle aziende in questione può, diversamente da quanto affermato dalla corte territoriale, costituire indice della loro natura di enti pubblici economici. Infatti, l'art. 5, comma 2, recita che "Le unità sanitarie locali e le aziende ospedaliere hanno disponibilità del patrimonio secondo il regime della proprietà privata, ferme restando le disposizioni di cui all'articolo 830, secondo comma, del codice civile. Gli atti di trasferimento a terzi di diritti reali su immobili sono assoggettati a previa autorizzazione della regione. I beni mobili e immobili che le unità sanitarie locali, le aziende ospedaliere e gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico utilizzano per il perseguimento dei loro fini istituzionali costituiscono patrimonio indisponibile degli stessi, soggetti alla disciplina dell'articolo 828, secondo comma, del codice civile". Si tratta, quindi, di un regime giuridico diverso da quello ordinario di un imprenditore privato. La giurisprudenza di legittimità, di conseguenza, ha affermato l'applicabilità del termine de quo anche nei confronti delle aziende sanitarie, sul presupposto che "le [OSCURATO:PERSONA] rientrino fra gli enti pubblici non economici" (Cass., Sez. L, n. 4361 del 23 febbraio 2010, non massimata). Lo stesso orientamento è stato seguito da Cass., Sez. 3, n. 26113 del 27 settembre 2021 (non massimata) la quale ha messo in luce come le norme del d.lgs. n. 502 del 1992, più volte modificato nel corso del tempo ed il precedente art. 1 del d.lgs. n. 165 del 1991, confermassero che, nella specie, si era di fronte ad enti pubblici che dovevano ispirare la loro attività a criteri economici, pur essendo, tuttavia, fatta salva la responsabilità ultima della finanza pubblica, intesa quale debitrice di ultima istanza. Sul punto, la S.C. ha già evidenziato, con riferimento alle pronunce di legittimità e costituzionali richiamate dalla corte territoriale a fondamento della sua decisione, che era agevole osservare come queste (Cass., Sez. 3, n. 11088 del 20 maggio 2014; Cass., SU, n. 2031 del 30 gennaio 2008; Corte costituzionale n. 49 del 20 marzo 2013) non contenessero "una espressa inclusione delle AUSL nell'ampia categoria degli enti pubblici economici, limitandosi la prima ad evidenziare le differenze definitorie di livello legislativo (segnatamente quelle di cui al d.lgs. n. 502 del 1992) con riferimento ai criteri di economicità nella gestione, la seconda a rimarcare la rilevanza della disciplina di diritto privato in ambito di organizzazione del personale e la terza risultando resa con riferimento a diversa disciplina legislativa e a richiamare un orientamento non assurto a livello di cd. diritto vivente". Si tratta di considerazioni condivisibili perché: - Cass., Sez. 3, n. 11088 del 20 maggio 2014 non prende posizione sulla natura delle attuali aziende sanitarie, dando semplicemente atto delle intervenute modifiche normative intervenute e del dibattito giurisprudenziale al quale hanno dato origine;- Cass., SU, n. 2031 del 30 gennaio 2008, non afferma la natura di enti pubblici economici delle aziende sanitarie, ma si occupa solo della gestione del loro personale con atti di natura privata, circostanza che non esclude che si sia in presenza di un ente pubblico non economico; - Corte costituzionale n. 49 del 2013 definisce, in effetti, le aziende sanitarie enti pubblici economici, ma cita a sostegno della sua conclusione il precedente di Cass., SU, n. 2031 del 30 gennaio 2008 che, come detto, non contiene una simile affermazione, ma si limita a prendere atto che le dette aziende sono dotate di autonomia imprenditoriale. Cass., Sez. 3, n. 26113 del 27 settembre 2021 (non massimata) ha, quindi, affermato l'applicabilità, nei confronti delle aziende sanitarie, in quanto enti pubblici non economici, della disciplina di cui all'art. 14, comma 1, d.l. n. 669 del 1996, conv., con modif., in legge n. 30 del 1997. Ciò, soprattutto, mettendo in evidenza che la norma si inserisce in un sottosistema, quello dell'esecuzione forzata nei confronti della P.A., che costituisce un autentico minisistema o sottosistema, riguardante appunto tutte le esecuzioni contro pubbliche amministrazioni ed enti pubblici non economici, sistema che ha i connotati di una lex posterior specialis rispetto alle disposizioni del codice di rito e che ha conosciuto, nel corso dell'ultimo trentennio, un proprio ed autonomo sviluppo, come reso palese dai numerosi provvedimenti legislativi succedutisi. Il ricorso al regime di responsabilità peculiare (individuazione del funzionario responsabile, comunque con finale responsabilità anche contabile) e contestuale agevolazione (spatium deliberandi di 120 giorni per eseguire il pagamento) disegnato dall'art. 14 del d.l. n. 669 del 1996 si giustifica, quindi, per la finale destinazione di risorse pubbliche al ripiano delle passività e per la centrale rilevanza del perseguimento degli scopi pubblicistici istituzionali, che prevalgono sui criteri di almeno tendenziale pareggio tra costi e ricavi. In definitiva, l'unico precedente di legittimità citato dalla corte territoriale che, in effetti, sembra porsi in contrasto con questa ricostruzione è quello rappresentato da Cass., Sez. 3, n. 24640 del 2 dicembre 2016, il quale qualifica le aziende sanitarie come enti pubblici economici. Peraltro, si tratta di decisione che non si occupa dei profili attinenti all'esecuzione e che, in motivazione, non pare distinguere, , con precisione fra natura economica dell'ente pubblico e il carattere imprenditoriale della sua autonomia. In particolare, non chiarisce in ragione di quali caratteristiche organizzative tali aziende possano essere qualificate come enti pubblici economici, non indica le disposizioni di legge che espressamente le avrebbero qualificate enti pubblici economici e non affronta la problematica relativa alla fonte delle loro risorse economiche. Al precedente di Cass., Sez. 3, n. 24640 del 2 dicembre 2016 può, eventualmente, aggiungersi la successiva decisione Cass., Sez. V, n. 4593 del 15 febbraio 2019 che, però, affronta la questione nella particolare ottica del diritto tributario e, quindi, non è pertinente ai fini della risoluzione della presente controversia. In ogni caso, l'orientamento maggioritario è stato di recente confermato anche da Cass., Sez. 6-3, n. 36856 del 26 novembre 2021, che ha richiamato la motivazione di Cass., Sez. 3, n. 26113 del 27 settembre 2021 e che si ritiene, in questa sede, di confermare. Pertanto, deve affermarsi che l'Azienda sanitaria universitaria integrata di Udine ha natura giuridica di ente pubblico non economico, con la conseguenza che ad essa è applicabile l'art. 14, comma 1, del d.l. n. 669 del 1996, conv., con modif., dalla legge n. 30 del 1997, nel testo modificato dall'art. 44 del d.l. n. 269 del 2003, conv. con modif. dalla legge n. 326 del 2003, in forza del quale il creditore non ha diritto di procedere ad esecuzione forzata, nemmeno con l'intimazione del precetto, prima del termine di centoventi giorni dalla notifica del titolo esecutivo. 2) Il ricorso è accolto. La decisione è cassata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, atteso che il precetto oggetto di lite è stato notificato senza rispettare il termine di cui all'art. 14, comma 1, del d.l. n. 669 del 1996, la causa è decisa nel merito, ai sensi dell'art. 384, comma 2, c.p.c., con l'accoglimento dell'originaria opposizione proposta da parte ricorrente. Le spese di lite di tutti i gradi di merito e del giudizio di legittimità sono compensate ex art. 92 c.p.c. in ragione della particolarità della controversia. P.Q.M. La Corte, - accoglie il ricorso; - cassa la decisione impugnata e, decidendo nel merito, accoglie l'originaria opposizione proposta