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CassazionesentenzaSezione U

Cassazione n. 02882/2023

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ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso n. 19032-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] E DELLA RIABILITAZIONE -IRCCS, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 44, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - nei confronti di Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 2 - [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 34, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocatiROCCO MANGIA e [OSCURATO:PERSONA] ; [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 23, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrenti incidentali - contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, VIA A. BAIAMONTI 25; -controricorrente - nonché contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], DACCO’ PIERANGELO; -intimati - avverso la sentenza n. 123/2021 della [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] D’APPELLO -ROMA, depositata il 21/04/2021.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA] dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA].

Fatti di causa

1. [OSCURATO:PERSONA] della Corte dei conti, con sentenza n. 231 del 16 settembre 2019, condannava [OSCURATO:PERSONA], la [OSCURATO:PERSONA] (Clinica del lavoro e della riabilitazione, IRCCS), [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], a titolo di dolo, in solido tra loro, al pagamento, in favore della Regione Lombardia, dell’importo di euro 47.485.583,00, a titolo di risarcimento del danno erariale; confermava il sequestro dei beni disposto nei confronti di [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; dichiarava il difetto di giurisdizione nei confronti di [OSCURATO:PERSONA].

Respingeva l’eccezione di difetto di giurisdizione argomentando dall’instaurazione di un rapporto di servizio di tipo funzionale tra la [OSCURATO:PERSONA]. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 3 - Amministrazione (Regione Lombardia) che aveva erogato i finanziamenti pubblici e il soggetto privato destinatario di tali risorse corrisposte per l’espletamento di attività di interesse pubblico - nella specie, prestazioni sanitarie - (la [OSCURATO:PERSONA]) nonché i suoi amministratori e dirigenti che si erano inseriti nella gestione delle risorse medesime.

Condivideva la prospettazione della Procura regionale secondo la quale il danno erariale era stato integrato dalla illecita distrazione di finanziamenti regionali dalla finalità pubblicistica (remunerazione per l’espletamento di funzioni sanitarie d’interesse pubblico, cd. prestazioni “non tariffabili”), erogati alla [OSCURATO:PERSONA] (accreditata con la Regione Lombardia), con destinazione di una quota dei finanziamenti sui conti personali del Presidente della Fondazione (dott. [OSCURATO:PERSONA]) e del Direttore Generale (dott. [OSCURATO:PERSONA]) per formare oggetto di illecite dazioni in favore del Presidente della Regione [OSCURATO:PERSONA] e degli intermediari nonché dei suoi amici personali [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], facenti parte di un sistema corrotto e corruttivo.

2. La Corte dei conti, Sezione seconda giurisdizionale centrale d’appello, per quanto rileva nell’odierna controversia, rigettava i ricorsi presentati dalla Fondazione e dagli altri condannati in solido.

Respingeva l’eccezione di difetto di giurisdizione proposta dagli appellanti (tranne che per la posizione di [OSCURATO:PERSONA] in relazione al quale revocava anche il sequestro conservativo), ritenendo che la responsabilità erariale fosse connotata da un elemento soggettivo (natura pubblicistica dell’amministrazione danneggiata) e da un elemento oggettivo (qualificazione pubblica del danno o del bene oggetto di gestione).

Affermava che l’elemento qualificante del rapporto era il danno prodottosi nei confronti della P.A., essendo configurabile - secondo l’ormai consolidata giurisprudenza - un rapporto di servizio pubblico non solo nei limiti ristretti del rapporto di impiego o di servizio ma, in senso funzionale, ogni qual volta l’autore del danno compartecipa all’operato dell’Amministrazione (anche se soggetto formalmente estraneo all’apparato organizzativo/organico della P.A.), irrilevante essendo il titolo in base al quale l’attività è svolta. [OSCURATO:PERSONA] contabile di secondo grado premetteva che tra la Fondazione e la Regione Lombardia era intercorso un rapporto di concessione amministrativa Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 4 - per l’espletamento di una funzione pubblica (assistenza sanitaria) e non un mero rapporto contrattuale, di “vendita/acquisto di prestazioni sanitarie”.

Rilevava che, a seguito dell’entrata in vigore della legge 23 dicembre 1978, n. 833, l’esercizio dell’attività sanitaria da parte di operatori privati era subordinato al rilascio di una autorizzazione dell’ente regionale e le convenzioni stipulate dalle unità sanitarie locali con i privati, ai sensi degli artt. 44 e 45 della citata legge, hanno natura di contratti di diritto pubblico da cui derivano rapporti qualificabili come concessioni amministrative.

Evidenziava che il finanziamento delle funzioni non tariffabili non era riconducibile alla nozione di corrispettivo sinallagmatico ma a quella di “sovvenzione pubblica”.

Considerava sufficiente, al fine di incardinare la giurisdizione contabile, l’essere stata la richiesta risarcitoria ricollegata alla distrazione dei finanziamenti erogati alla struttura accreditata a titolo di remunerazione per lo svolgimento di attività sanitaria.

Riteneva che tale giurisdizione dovesse essere affermata anche nei confronti dei soggetti che avevano agito nella qualità di organi della Fondazione sussistendo un criterio di collegamento tra i comportamenti dei dott. [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] (Presidente e Direttore Generale della Fondazione) e la violazione degli obblighi connessi al rapporto di accreditamento da cui era derivata la distrazione di risorse dal fine pubblico.

Escludeva solo con riferimento all’appellante [OSCURATO:PERSONA] la sussistenza di un legame con la pubblica amministrazione in dipendenza di un rapporto di impiego ovvero di servizio evidenziando che non era emersa alcuna ingerenza, anche in via di fatto o temporanea, in alcuna delle fasi attraverso le quali si era esplicata l’attivitàillecita.

Respingeva, altresì, l’eccezione di prescrizione evidenziando che l’elemento rilevante ai fini interruttivi della prescrizione era stato la costituzione di parte civile della Regione Lombardia, che aveva prodotto un effetto permanente interruttivo sino alle sentenze penali di condanna passate in giudicato (che con riferimento ai soggetti coinvolti si collocavano tutte nei limiti del quinquennio anteriore alla notifica degli inviti a dedurre inviati dalla Procura nel giugno 2018).

Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 5 - Riteneva, sempre con riferimento alla suddetta eccezione, che non avesse pregio la constatazione degli appellanti circa l’autonomia dei due giudizi (contabile e penale) in quanto il procuratore contabile agisce nell’interesse della legge e per logica di sistema l’esercizio dell’azione in sede penale dell’Amministrazione danneggiata giova anche al procuratore contabile, oltre al fatto che in caso di occultamento doloso del danno la prescrizione rimane sospesa finché il dolo non sia scoperto (nel caso di specie, per quanto emergente dalle sentenze penali, la scoperta degli illeciti era databile non prima del 2012).

Considerava, del pari, priva di pregio la censura del dott. [OSCURATO:PERSONA] circa la mancata sospensione del giudizio contabile in attesa della sentenza del giudizio del risarcimento civile stante l’autonomia dei due giudizi.

Riteneva infondata la censura della Fondazione sulla mancata interruzione della prescrizione nei suoi confronti per la mancata costituzione come parte civile della Regione, richiamando il principio di solidarietà passiva per la responsabilità erariale che determina il prodursi di effetti su tutti i debitori.

Quanto al merito della vicenda, richiamate le sentenze penali intervenute per tutti i ricorrenti e che avevano riconosciuto la loro responsabilità per i reati di associazione a delinquere, atti contrari ai doveri d’ufficio, corruzione (sentenza di condanna della Corte d’appello Milano per [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], confermata in Corte di cassazione; sentenza di patteggiamento exart. 444 cod. proc. pen. per [OSCURATO:PERSONA] e la Fondazione; sentenza di condanna del Tribunale di Milano per [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], passata in giudicato), riteneva che: - la sentenza di primo grado non presentava alcuna lacuna argomentativa ma si basava su una puntuale ricostruzione dei fatti che avevano consentito di individuare il danno nella distrazione delle risorse pubbliche; - gli accertamenti effettuati in sede penale (fatto illecito, commissione del fatto da parte degli imputati e sussistenza del nesso causale tra le condotte e il danno causato) rilevavano nel giudizio contabile ex art. 651 cod. proc. pen., mentre per le sentenze di patteggiamento (non aventi efficacia di giudicato extra-penale) rilevavano i fatti accertati nel giudizio dal giudice penale ma nei limiti del libero apprezzamento del giudice; Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 6 - - le responsabilità per danno erariale erano desumibili dai principi fondamentali in materia di responsabilità delle persone giuridiche (responsabilità solidale tra società di capitali e amministratori; rapporto di immedesimazione organica) e dagli accertamenti probatori effettuati in sede penale; - erano infondate le eccezioni sul quantum risarcitorio (e così quelle del [OSCURATO:PERSONA] riferite alla mancata indicazione dei gravi, precisi e concordanti indizi a dimostrazione dell’assunto che anche i flussi finanziari registrati antecedentemente al 2006 erano stati destinati alla contestata dazione illecita, flussi non oggetto del giudizio penale), in quanto comunque il giudizio penale e quello contabile sono giudizi autonomi e nella specie il giudice contabile aveva quantificato il danno derivante dalla distrazione di somme dalla loro finalità pubblica in misura corrispondente al flusso finanziario uscito dal bilancio della Fondazione e non utilizzato per fini istituzionali.

Quanto alle eccezioni sul quantum formulate dal [OSCURATO:PERSONA] e dalla Fondazione (evocanti il divieto del bis in idem) evidenziava il diverso ambito di operatività della confisca, avente natura sanzionatoria ed afflittiva e non risarcitoria, rispetto al danno erariale, avente natura risarcitoria e compensativa (rimedio riparatorio).

3. Avverso tale sentenza della Corte dei conti, la [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso per cassazione.

4. Hanno proposto successivo ricorso [OSCURATO:PERSONA] e ricorso incidentale [OSCURATO:PERSONA].

5. A tutti i ricorsi il Procuratore Generale della Corte dei conti ha resistito con distinti controricorsi. 6.[OSCURATO:PERSONA], il [OSCURATO:PERSONA] e il [OSCURATO:PERSONA] hanno depositato memorie.

Ragioni della decisione

1. In via preliminare occorre rilevare che il principio di uni ci tà dell’impugnazione, secondo il quale l’impugnazione proposta per prima determina la pendenza dell’unico processo nel quale sono destinate a confluire, sotto pena di decadenza, per essere decise simultaneamente, tutte le eventuali impugnazioni successive della stessa sentenza, comporta che nei procedimenti con pluralità di parti, una volta avvenuta ad istanza di una di esse la notificazione del ricorso per cassazione, le altre impugnazioni devono essere Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 7 - considerate incidentali (Cass., Sez.

Un., n. 24876/2017).

Sulla base del richiamato principio va, quindi, qualificato incidentale anche il ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA] che ha notificato e depositato l’atto in data successiva alla notifica ed al deposito del primo ricorso proposto dalla [OSCURATO:PERSONA].

2. Con il ricorso principale la [OSCURATO:PERSONA] deduce il difetto di giurisdizione della Corte dei conti per “inconfigurabilità” di una violazione di obblighi di servizio e per il carattere privato delle risorse sottratte alla Fondazione dagli amministratori infedeli; violazione del criterio del ‘petitum sostanziale’ ai fini della verifica della giurisdizione contabile. [OSCURATO:PERSONA] censura la riconduzione delle convenzioni sanitarie (stipulate dalla Regione conle strutture private accreditate) a una concessione di servizio pubblico ed in proposito osserva che andrebbe piuttosto operata un’assimilazione ai contratti di appalto, in linea anche con il diritto comunitario (cfr. direttiva 2014/23/UE del 26 febbraio 2014 sui contratti di concessione).

Richiama pronunce di questa Corte a Sezioni Unite che, con riferimento a contratti di appalto, hanno escluso che vicende di corruzione imputate ad un appaltatore siano idonee a radicare la giurisdizione contabile nei suoi confronti (così Cass., Sez.

Un., 26 agosto 2019, n. 21691; Cass., III, 16 febbraio 2010, n. 3672).

Inoltre, anche ammesso che la convenzione sanitaria instauri un rapporto di servizio, l’intervenuto accertamento del pieno adempimento di tutti gli obblighi concernenti il servizio sanitario affidato alla [OSCURATO:PERSONA] escluderebbe la giurisdizione del giudice contabile essendo dimostrativo del fatto che la distrazione di somme contestata è avvenuta solo a discapito delle risorse proprie della Fondazione.

Mancherebbe, pertanto, il presupposto per la sussistenza della giurisdizione contabile costituito dalla violazione degli obblighi inerenti al rapporto di servizio. [OSCURATO:PERSONA] ricorrente rileva, poi, che le remunerazioni per prestazioni “non tariffate” hanno carattere sinallagmatico, e sono determinate ex postcon verifica della quantità e della qualità della prestazione, e non possono essere assimilate alle sovvenzioni amministrative, concesse ex ante.

Rileva che, in ogni caso, anche la tesi della sovvenzione non avrebbe potuto di per sé giustificare la giurisdizione contabile considerato che nessun appunto Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 8 - poteva essere mosso alla Fondazione per le prestazioni sanitarie svolte, ivi comprese quelle non tariffate.

Censura, poi, la sentenza per non avere correttamente applicato il canone del ‘petitum sostanziale’ ed essersi piuttosto attenuta alla teoria della prospettazione.

In particolare, rileva che il Giudice contabile abbia erroneamente ritenuto che ai fini dell’individuazione della propria giurisdizione quello che rileva è la formulazione della domanda della Procura contabile mentre in realtà il criterio discretivo è dato dal contenuto oggettivo ed effettivo della pretesa dedotta in giudizio.

3. Anche il ricorso incidentale del dott. [OSCURATO:PERSONA] lamenta il difetto di giurisdizione della Corte dei conti, sostenendosi che le remunerazioni delle prestazioni non tariffate non possono essere qualificate come sovvenzione in quanto rispecchiano la natura sinallagmatica del rapporto intercorrente tra la Fondazione e la Regione Lombardia.

Assume detto ricorrente che la condotta contestatagli riguarda l’illecito impiego di somme appartenenti alla Fondazione, rispetto alle quali è del tutto irrilevante - ai fini della configurabilità di un danno erariale - la prov enienza delle stesse da parte della Regione.

Evidenzia che tali somme vengono corrisposte al fine di remunerare funzioni non tariffabili, a consuntivo e senza vincolo di destinazione e, pertanto, quando le stesse entrano nel patrimonio del soggetto privato perdono la loro connotazione pubblicistica.

4. Con il primo motivo di ricorso incidentale [OSCURATO:PERSONA] denuncia il difetto di giurisdizione della Corte dei conti in relazione agli artt. 111, comma 8, Cost., 360 n. 1 e 362 cod. proc. civ., 184 e 207 All. 1 cod. giust. cont. (d.lgs. n. 174/2016): violazione dell’art. 1, cod. giust. cont. sui limiti della giurisdizione contabile, nonché dell’art. 1, l. n. 20/1994, e violazione del criteriodel petitum sostanziale; inconfigurabilità di un rapporto di servizio rilevante e di sue violazioni in relazione alla posizione di [OSCURATO:PERSONA] e della [OSCURATO:PERSONA]; carattere privato degli importi veicolati dai fondi extra- bilancio della Fondazione.

Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 9 - Assume che avrebbe errato la Corte dei conti a statuire circa la giurisdizione del giudice contabile perché, in particolare, mancherebbe il presupposto del vincolo di destinazione delle somme ricevute dalla Fondazione dalla Regione Lombardia; difatti, le somme entrate nel patrimonio dell’ente sono attratte definitivamente nella struttura aziendale del privato e, secondo il ricorrente, hanno perso il loro valore pubblicistico.

Sostiene che la Procura nelle censure mosse al ricorrente non ha prospettato la mancata realizzazione delle prestazioni per le quali i rimborsi sono stati concessi e ciò ad ulteriore conferma della mancanza di un rapporto funzionale di servizio idoneo ad instaurare la giurisdizione contabile.

Rileva che il petitum sostanziale attivato dalla Procura nella citazione è estraneo alla giurisdizione del giudice contabile; in particolare, la Corte avrebbe errato nel considerare alla base del petitum sostanziale l’accertamento della distrazione di fondi pubblici, sulla base di una mera prospettazione della questione da parte della Procura.

Riprendendo le censure mosse con il ricorso principale della Fondazione, sostiene che la Corte ha errato nel classificare il rapporto tra Fondazione e Regione come rapporto concessorio, e non di appalto, e nel qualificare i versamenti come “sovvenzione” e non come remunerazioni delle prestazioni svolte in un rapporto contrattuale.

4.1. Con il secondo motivo il ricorrente [OSCURATO:PERSONA] censura l’eccesso di potere giurisdizionale della Corte dei conti in relazione agli artt. 111, comma 8, Cost., 360 n. 1 e 362 cod. proc. civ., 184 e 207 All. 1 cod. giust. cont. (d. lgs. 174/2016): violazione dell’art. 1, cod. giust. cont., nonché dell’art. 1, l. n. 20/1994, sui limiti della giurisdizione contabile; violazione della sfera di competenza del Legislatore e denegata giustizia; violazione dei principi di effettività della tutela giurisdizionale e del divieto di bis in idem(art. 50 CDFUE; art. 4, prot. 7, CEDU).

Il ricorrente rileva che la Corte dei conti avrebbe travalicato i limiti assegnati dall’ordinamento mancando la violazione di un rapporto di servizio e di un petitumsostanziale idonei a radicare la giurisdizione erariale ed essendo la posizione del [OSCURATO:PERSONA] analoga a quella del [OSCURATO:PERSONA].

Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 10 - La Corte dei conti avrebbe, poi, invaso la sfera del legislatore in quanto si sarebbe pronunciata su “una punizione economica di gravosità straordinaria”, creando una nuova categoria di illecito e di responsabilità di danno erariale, priva di riferimenti normativi ed altresì invaso la sfera dell’amministrazione, pronunciandosi sulla legittimità degli atti amministrativi che non risultano mai essere stati revocati o annullati dalla P.A.

Inoltre, la Corte avrebbe violato il principio del ne bis in idem perché nei confronti del ricorrente era già intervenuta una sentenza exart. 444 cod. proc. pen. sui medesimi avvenimenti con la confisca dei beni disposta dal giudice penale per un importo di euro 3.850.000,00.

Non considerando tale circostanza, la Corte avrebbe trasformato il sindacato erariale in uno strumento punitivo, ponendosi in palese contrasto anche con i principi e le norme dell’ordinamento comunitario sul punto.

La violazione del ne bis in idemè denunciata anche rispetto al giudizio civile intrapreso nei confronti del [OSCURATO:PERSONA] dalla Fondazione, concluso con una transazione.

5. Tutti i motivi articolati dal ricorrente principale e dai ricorrenti incidentali sono infondati per le ragioni di seguito illustrate.

6. Occorre premettere che il ricorso per cassazione contro le decisioni della Corte dei conti può essere proposto soltanto per motivi inerenti alla giurisdizione (artt. 111, ottavo comma, Cost., 362 cod. proc. civ. e 207 del codice di giustizia contabile, approvato con il d.lgs. n. 174 del 2016) (Cass., Sez.

Un., 19 marzo 2020, n. 7457; Cass., Sez.

Un., 3 agosto 2021, n. 22140).

Come queste Sezioni Unite hanno già avuto modo di affermare (Cass., Sez.

Un., 13 maggio 2020, n. 8848; Cass., Sez.

Un., 19 aprile 2021, n. 10245; Cass., Sez.

Un., 26 ottobre 2021, n. 30112), l’eccesso di potere denunciabile con ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione (che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale) o di difetto relativo di giurisdizione (riscontrabile quando detto giudice abbia violato i limiti esterni della propriagiurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 11 - giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici) (Cass., Sez.

Un., 4 febbraio 2021, n. 2605).

E’ naturale che qualsiasi erronea interpretazione o applicazione di norme ovvero qualsiasi vizio di attività processuale in cui il giudice possa incorrere nell’esercizio della funzione giurisdizionale, ove incida sull’esito della decisione, può essere letto in chiave di lesione della pienezza della tutela giurisdizionale cui ciascuna parte legittimamente aspira, perché la tutela si realizza compiutamente se il giudice interpreta ed applica in modo corretto le norme destinate a regolare il caso sottoposto al suo esame e se esamina e valuta tutti i punti essenziali della controversia.

Non per questo, però, ogni errore di giudizio o di attività processuale imputabile al giudice è qualificabile come eccesso di potere giurisdizionale assoggettabile al sindacato della Corte di cassazione, quale risulta delineato dall’art. 111, ottavo comma, Cost. e dagli artt. 362 cod. proc. civ. e 207 del codice di giustizia contabile.

Ne risulterebbe altrimenti del tutto obliterata la distinzione tra limiti interni ed esterni della giurisdizione e il sindacato di questa Corte sulle sentenze del giudice speciale verrebbe di fatto ad avere una latitudine non dissimile da quella che si esercita sui provvedimenti del giudice ordinario: ciò che la norma costituzionale e le disposizioni processuali dianzi richiamate non sembrano invece consentire (Cass., Sez.

Un., 14 settembre 2020, n. 19085).

La Corte costituzionale, nella sentenza n. 6 del 2018, ha sottolineato che la tesi del concetto di giurisdizione in senso dinamico, nella misura in cui riconduce ipotesi di errores in iudicando o in procedendo ai motivi inerenti alla giurisdizione, comporta una più o meno completa assimilazione dei due tipi di ricorso, ai sensi del settimo e dell’ottavo comma dell’art. 111 Cost., e si pone in contrasto con tale disposizione costituzionale e con l’assetto pluralistico delle giurisdizioni stabilito dalla Carta fondamentale che, appunto per questo, ha sottratto le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti al controllo nomofilattico della Corte di cassazione, stabilendo una riserva di nomofilachia in favore dei rispettivi organi di vertice delle due giurisdizioni speciali.

Questa Corte ha, sul punto, precisato (v.

Cass., Sez.

Un., 15 aprile 2020, n. 7839 e più di recente Cass., Sez.

Un., 23 febbraio 2021, nn. 4848 e 4849) che, riconosciuta natura vincolante alla interpretazione fornita dalla sentenza del Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 12 - giudice delle leggi, “in quanto dispiegata su una pura sostanza costituzionale ... il sindacato ex art. 111, comma 8, Cost. delle Sezioni Unite della Corte di cassazione per ‘motivi inerenti alla giurisdizione’ (che, con pregnanza, il legislatore costituente ha qualificato e rimarcato ‘soli’) investe esclusivamente le fattispecie di difetto assolutodi giurisdizione - in senso espansivo ... o restrittivo -e di difetto relativo di giurisdizione, ovvero percezione di un’erronea incidenza della pluralità di giurisdizioni - fattispecie in cui il giudice dichiara propria la giurisdizione laddove essa compete ad altro giudice o nega la propria giurisdizione affermandone erroneamente l’attribuzione ad altro giudice-”.

L’atteggiamento di self restraint delle Sezioni Unite dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 6 del 2018 ha superato (per quanto concerne la questione posta nel primo quesito, sub 2 - 2.1) il vaglio di compatibilità con il diritto dell’Unione Europea sollecitato dall’ordinanza interlocutoria n. 19598 del 2020 ed ha ricevuto conferma nella giurisprudenza successiva alla sentenza della Cortedi Giustizia del 21 dicembre 2021 (cfr. Cass., Sez.

Un., 18 gennaio 2022, n. 1454).

7. È alla luce degli indicati principi che vanno esaminate le questioni poste dai ricorrenti che potrebbero essere sintetizzate nei seguenti punti:

7.1. - sussistenza di un rapporto di convenzione privato e non di un rapporto concessorio in quanto l’Amministrazione regionale paga per una prestazione che le è stata resa;

7.2. - pretesa mancanza della violazione degli obblighi inerenti al rapporto di servizio e della riconduzione del danno a tale violazione;

7.3. - assenza di un vincolo di destinazione quanto alle remunerazioni delle prestazioni non tariffate (che non sarebbero sovvenzioni) con conseguente acquisizione dei relativi importi al patrimonio privato della Fondazione;

7.4. -violazione del divieto di bis in idem.

8. Quanto alla prima questione, varicordato che a radicare la giurisdizione della Corte dei conti (Cass., Sez.

Un., 25 maggio 1999, n. 294 e successive conformi) è necessario e sufficiente che il pubblico interesse, per la tutela del quale il Procuratore regionale si fa promotore, caratterizzi la sua azione sotto i profili inerenti: a) alla addebitabilità di un comportamento commissivo od omissivo posto in essere, in violazione dei doveri di ufficio, da un soggetto Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 13 - legato all’ente da un rapporto di impiego o servizio anche di fatto; b) alla produzione di un nocumento patrimoniale, effettivo e valutabile in termini economici, subito dalla pubblica amministrazione; c) al collegamento causale fra condotta antidoverosa e evento dannoso.

Quando la contestazione dell’addebito assolva alla indicazione di siffatti connotati e l’oggetto del processo sia da essi caratterizzato, la Corte dei conti è legittimamente investita dei poteri cognitivi e sindacatori ad essa attribuiti dall’ordinamento (art. 103 Cost.), nell’esercizio dei quali spetta a quell’organo di giustizia giudicare se nella fattispecie sussistano o meno, in concreto, tutti i requisiti di legge per addivenire a una pronuncia di condanna per responsabilità amministrativa patrimoniale.

Così, per la sussistenza della giurisdizione contabile nei confronti della [OSCURATO:PERSONA] (al suo Presidente, [OSCURATO:PERSONA] ed al suo [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]) rilevano il suo inserimento nel Servizio sanitario regionale con rapporto di convenzione e di accreditamento e l’avvenuta distrazione di una consistente parte dei finanziamenti erogati dalla Regione Lombardia, a titolo di remunerazione delle c.d. funzioni non tariffabili (in particolare quelle di riabilitazione di alta qualità e di riabilitazione di alta complessità), dalla finalità loro propria per la destinazione degli stessi in parte ai conti personali del [OSCURATO:PERSONA] e del [OSCURATO:PERSONA] ed in parte per formare oggetto di illecite dazioni a favore del Presidente della Regione [OSCURATO:PERSONA] e dei suoi intermediari.

Non ha pregio la tesi dei ricorrenti secondo la quale le convenzioni sanitarie sarebbero riconducibili ai contratti d’appalto.

È stato da questa Corte affermato (Cass, Sez.

Un., 18 giugno 2019, n. 16336) che in tema di assistenza sanitaria pubblica, il regime dell’accreditamento introdotto dall’art. 8, comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992 non ha inciso sulla natura del rapporto tra struttura privata ed ente pubblico, che resta di tipo concessorio, atteso che la prima, a seguito del provvedimento di accreditamento, viene inserita in modo continuativo e sistematico nell’organizzazione della P.A. ed assume la qualifica di soggetto erogatore di un servizio pubblico, con la conseguenza che la domanda di risarcimento del danno erariale cagionato dall’accreditato in seguito alla violazione delle regole stabilite dal predetto regime è devoluta alla giurisdizione della Corte dei conti.

Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 14 - È stato anche precisato (Cass., Sez.

Un., 30 agosto 2019,n. 21871) che, in tema di azione di responsabilità per danno erariale, sussiste il rapporto di servizio, costituente il presupposto per l’attribuzione della controversia alla giurisdizione alla Corte dei conti, allorché un ente privato esterno all’Amministrazione venga incaricato di svolgere, nell’interesse e con le risorse di quest’ultima, un’attività o un servizio pubblico in sua vece, inserendosi in tal modo nell’apparato organizzativo della P.A, mentre è irrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta, che può consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, in una concessione amministrativa, in un contratto e perfino mancare del tutto, potendo il relativo rapporto modellarsi secondo gli schemi generali previsti e disciplinati dalla legge, ovvero discostarsene in tutto o in parte.

Questa Corte, con riferimento ad una vicenda per certi aspetti analoga (v.

Cass., Sez.

Un., 19 giugno 2019, n. 16336, cit., relativa alla [OSCURATO:PERSONA] S.p.A., proprietaria della casa di cura [OSCURATO:PERSONA] di Cassino, in relazione ad indebiti rimborsi di prestazioni sanitarie),ha ricordato che la legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale, subordinava l’esercizio di attività sanitaria da parte di operatori privati al rilascio di autorizzazione dell’ente regionale.

Le convenzioni stipulate dalle unità sanitarie locali con i privati, in conformità a schemi tipo (artt. 44 e 45 legge cit.), avevano natura di contratti di diritto pubblico da cui derivavano rapporti qualificabili come concessioni amministrative: le relative controversie, ai sensi dell’allora vigente legge 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 5, comma 1, erano pertanto devolute alla giurisdizione esclusiva, in primo grado, dei tribunali amministrativi regionali, fatta eccezione per le questioni concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, devolute alla giurisdizione del giudice ordinario ai sensi del comma 2 della medesima norma (cfr., per tutte, Cass., Sez.

Un., n. 9500/97).

In quel sistema, la scelta dell’assistito di accedere alle strutture private convenzionate era sottoposta alla duplice condizione che il servizio pubblico non fosse in grado di soddisfare la richiesta della prestazione entro un tempo determinato e che la USL territorialmente competente avesserilasciato apposita autorizzazione alla struttura privata.

Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 15 - La disciplina è stata riformata dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, il cui art. 8, comma 5, ha introdotto il c.d. regime dell’accreditamento, improntato alla parificazione ed alla concorrenzialità tra strutture pubbliche e strutture private.

In questo regime l’organizzazione del servizio sanitario nazionale è conformata ad un modello di tipo anglosassone, di “concorrenza amministrata” o “quasi mercato”, caratterizzato dalla piena libertà di scelta del cittadino di farsi assistere da soggetti privati erogatori, le cui prestazioni vengono rimborsate attraverso tariffe standard dall’ente pubblico finanziatore (Cass. 25 gennaio 2011, n. 1740).

Le Sezioni Unite di questa Corte, chiamate più volte a decidere quale sia il giudice munito di giurisdizione nelle controversie aventi ad oggetto il rapporto fra la struttura sanitaria privata e la P.A. instaurato nel vigore della nuova disciplina, hanno tuttavia costantemente affermato che la giurisdizione permane in capo al giudice amministrativo, in quanto tale rapporto resta di tipo concessorio (Cass., Sez.

Un., nn. 88/1999, 12940/2001, 9284/2002, 10381/2003, 14335/2005, 28501/2005, 473/2015).

La particolarità del nuovo regime, rispetto a quello preesistente e, in genere, rispetto alla natura ed alla disciplina delle concessioni, consiste nel fatto che si è passati ad un sistema di concessione ex lege, nel quale la disciplina dei singoli rapporti e l’individuazione dei diritti e degli obblighi delle parti non è più dettata nelle singole convenzioni ma è contenuta in via generale nella stessa legge, pur con rinvii integrativi a normative di secondo grado o regionali (Cass., Sez.

Un., n. 88/1999 cit.).

Non v’è dubbio, però, che (così come accadeva in passato all’atto della stipula delle singole convenzioni) attraverso l’accreditamento sia demandata anche al soggetto privato in possesso dei requisiti richiesti dalla legge la realizzazione dell’interesse pubblico, di rango costituzionale, alla salute dei cittadini e che l’attività sanitaria esercitata dalla struttura o dal professionista accreditati si concreti nell’erogazione di un servizio pubblico, il cui esercizio è sottoposto al potere di direzione e di controllo dell’amministrazione ed è remunerato con risorse pubbliche.

L’instaurazione del rapporto concessorio di accreditamento comporta, in buona sostanza, l’inserimento dell’accreditato, in modo continuativo e Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 16 - sistematico, nell’organizzazione della P.A. relativamente al settore dell’assistenza sanitaria.

Tanto è sufficiente a radicare la giurisdizione della Corte dei conti per il danno cagionato dall’accreditato in conseguenza della violazione delle regole stabilite dal regime di accreditamento: la responsabilità erariale dei soggetti (autori dell’illecito) non ricompresi nell’apparato amministrativo ricorre, infatti, non solo nel caso in cui siano stati loro traslati poteri pubblicistici di direzione, di controllo e di intervento, ma tutte le volte in cui la loro relazione con l’amministrazione integri un rapporto di servizio in senso ampio, in virtù del quale essi debbano ritenersi inseriti in modo continuativo nell’organizzazione dell’ente, assumendo particolari vincoli ed obblighi funzionali ad assicurare il perseguimento delle esigenze generali cui l’attività dell’ente medesimo è preordinata.

Così per effetto di un rapporto di servizio in senso lato tra l’Ente pubblico e la struttura accreditata, laddove il privato sia chiamato a rispondere per danno erariale con riferimento ad accordi corruttivi intervenuti con il funzionario che ha agito per l’Ente di appartenenza, sussiste la giurisdizione della Corte dei conti (cfr. anche Cass., Sez.

Un., n. 473/2015 cit.).

9. Quanto alla seconda questione relativa alla evidenziata mancanza della violazione degli obblighi inerenti al rapporto di servizio ed alla necessaria riconduzione del danno a tale violazione, si osserva che ad incardinare la giurisdizione contabile è necessaria e, al contempo, sufficiente l’allegazione di una fattispecie oggettivamente riconducibile allo schema del rapporto di servizio del suo preteso autore, mentre attiene al merito ogni questione riguardante l’effettiva sussistenza in concreto dello stesso, come tale non censurabile in sede di legittimità (v., tra molte, Cass., Sez.

Un., 28 maggio 2012, n. 15011).

Nella specie, la Corte dei conti ha valorizzato, quale elemento che radica la sua giurisdizione, l’inserimento della Fondazione all’interno del Servizio sanitario regionale, in virtù dapprima della convenzione ed in seguito dell’accreditamento oltre chela sussistenza di un rapporto di immedesimazione organica del [OSCURATO:PERSONA] e del [OSCURATO:PERSONA] nei confronti della Fondazione, in applicazione dell’art. 2395 cod. civ.

Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 17 - Rispetto a tali presupposti fattuali attiene al merito contabile la circostanza che i finanziam enti regionali , una volta ottenuti, sarebbero stati distratti dalla finalità pubblicistica impressa dagli atti amministrativi di concessione, per essere utilizzati, con violazione delle regole sull’accreditamento, a beneficio dei soggetti convenuti nel giudizio contabile, facenti parte, in vario modo, di un sistema corrotto e corruttivo.

Né, invero, può portare ad escludere la sussistenza di tale giurisdizione quanto sostenuto dai ricorrenti in riferimento all’avvenuto adempimento di tutte le prestazioni richieste per essersi verificata, quanto alle somme eccedenti, una acquisizione al patrimonio della Fondazione.

È, al riguardo, sufficiente evidenziare che i finanziamenti, poi distratti, non potevano che essere destinati alle finalità pubbliche per le quali erano stati erogati e non ad altre e di certo non potevano essere retrocessi a favore dei corruttori/corrotti con sviamento di tali finalità pubbliche.

10. Le considerazioni sopra svolte contengono già in sé una risposta alla terza questione relativa alle prestazioni non tariffabili.

In ogni caso, va osservato che, intermini generali, tali prestazioni rientrano pur sempre nell’ambito dell’attività di assistenza.

Queste ultime, infatti, sono finanziate secondo due principali meccanismi: (1) a tariffa, cioè ogni prestazione è rimborsata ad importo fisso (2) a funzione, cioè l’attività viene rimborsata a forfait, perché ha costi non determinabili a priorio perché merita di essere incentivata.

Fra le funzioni non tariffate (FnT) che con più frequenza le Regioni finanziano vi sono l’attività di ricerca, la didattica universitaria, le attività connesse al trapianto d’organi, l’alta specialità, l’emergenza ‐ urgenza, il pronto soccorso, la neuropsichiatria, la terapia intensiva, le attivitàtrasfusionali, la ricerca e la didattica universitaria.

Le FnT afferiscono ad un ambito delle politiche sanitarie riservato a scelte autonome delle Regioni, che decidono quali e quante attività sostituire o integrare con finanziamenti a funzione, quante risorse veicolare con questo sistema, a chi corrisponderle e sulla base di quali criteri.

Si tratta di quelle funzioni che sono state previste in ambito nazionale dall’art. 8, comma 4, d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, che ha inserito nel corpo del d.lgs. n. 502/1992 l’art. 8 sexies.

Quest’ultima norma, che denomina le Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 18 - funzioni non tariffate come “funzioni assistenziali”, ne rimette la definizione alle regioni, fissando tuttavia (al comma 2) le caratteristiche generali delle attività nel cui ambito vanno individuate.

La stessa norma chiarisce che, ai fini della determinazione del finanziamento globale delle singole strutture, le funzioni assistenziali (o funzioni non tariffate) «sono remunerate in base al costo standard di produzione del programma di assistenza», il che chiarisce che il finanziamento delle prestazioni non tariffabili esula dal corrispettivo sinallagmatico con cui il SSN “compra” dai gestori privati le prestazioni sanitarie (si vedano anche i D.M.

Sanità 14 dicembre 1994 e 30 giugno 1997 e, quanto all’ordinamento della Regione Lombardia, le L.R. n. 31/1997 e n. 33/2009, quest’ultima successivamente modificata dalla L.R. n. 23/2015). [OSCURATO:PERSONA] nazionale ha posto, in materia di FnT, solo un vincolo, meglio descritto nel comma 1 bisdell’art. 8 sexies, d.lgs. n. 502/1992 ove ha stabilito che «   il valore complessivo della remunerazione delle funzioni non può in ogni caso superare il 30% del limite di remunerazione assegnato   ».

Per il resto, lo stesso Legislatore ha affidato alle Regioni la definizione delle predette funzioni, nell’ambito delle attività che rispondono ad alc une caratteristiche generali.

L’esame delle caratteristiche generali di cui all’indicato comma 2 -lettere a), b), c), d), e ), f ) e g ) - mette in luce come il fine assegnato allo strumento remunerativo in questione sia quello di integrare il regime delle remunerazioni a tariffa attraverso il riconoscimento di un beneficio economico ulteriore, benché basato sul costo standard exart. 8 sexies, comma 1, d.lgs. citato.

È di tutta evidenza, allora, che si tratta di un beneficio che, intervenendo in ambiti in cui vengono erogate prestazioni già remunerate in base a tariffe predefinite, assume la natura della sovvenzione pubblica (non certo quella di corrispettivo contrattuale), per la quale la legge regionale ha prefigurato un potere della Giunta ampiamente discrezionale nel quantum non prefissando né l’entità della somma da erogare né i presupposti dell’erogabilità.

Tale ampia discrezionalità non può, evidentemente, comportare che le somme a tale titolo erogate prendano strade diverse da quelle proprie cui la sovvenzione pubblica è preordinata.

Così non rileva che le prestazioni (tariffate o non tariffabili) siano state effettivamente rese atteso che l’importo dei finanziamenti in concreto ricevuto Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 19 - era calibrato in riferimento ad una sopravvalutazione –o sovracompensazione – delle prestazioni con gli importi eccedenti utilizzati per alimentare il sistema corruttivo.

Ed era l’intero importo (e non solo quello utilizzabile/utilizzato per le prestazioni) ad essere destinato ad una funzione pubblica ed invece, nella prospettazione della Procura, disperso nel pagamento delle tangenti (senza, dunque, che possa essere configurabile una acquisizione di tale importo eccedente al patrimonio privato dell’ente).

Le suddette sovvenzioni pubbliche non perdono la loro caratteristica una volta entrate nel patrimonio della Fondazione restando evidentemente vincolate nella destinazione alla funzione per la quale sono state erogate.

11. Anche la quarta questione relativa alladedotta violazione del principio del ne bis in idem (sia quanto all’intervenuta sentenza penale ex art. 444 cod. proc. pen. ed alla disposta confisca dei beni sia quanto al giudizio civile concluso con transazione) è questione interna alla giurisdizione contabile.

Deve infatti escludersi l’ammissibilità del ricorso per cassazione ai sensi dell’art. 362 cod. proc. civ., avverso le decisioni della Corte dei conti, per violazione del ne bis in idem, risolvendosi tale vizio in un error in iudicando, sui limiti interni della giurisdizione sotto il profilo della proponibilità o proseguibilità della domanda (Cass., Sez.

Un., 19 febbraio 2019, n. 4883; Cass., Sez.

Un., 6 luglio 2021, n. 19027; Cass., Sez.

Un., 15 febbraio 2022, n. 4871).

Costituisce principio consolidato (cfr. Cass., Sez.

Un., 1° ottobre 2021, n. 26738), quello secondo cui deve ravvisarsi la reciproca autonomia e quindi l’ammissibilità del concorso delle azioni di responsabilità ordinaria e contabile, anche quando trovino causa nei medesimi fatti materiali e perfino ove le prime siano direttamente intentate dalle singole amministrazioni coinvolte.

Infatti (Cass. Sez.

Un., 19 febbraio 2019, n. 4883, cit.), l’azione di responsabilità per danno erariale e quella di responsabilità civile promossa dalle singole amministrazioni interessate davanti al giudice ordinario restano reciprocamente indipendenti, anche quando investano i medesimi fatti materiali, essendo la prima volta alla tutela dell’interesse pubblico generale, al buon andamento della [OSCURATO:PERSONA] ed al corretto impiego delle risorse, con funzione prevalentemente sanzionatoria, e la seconda, invece, al pieno ristoro del danno, Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 20 - con funzione riparatoria ed integralmente compensativa, a protezione dell’interesse particolare della parte attrice (conf.

Cass., Sez.

Un., 10 aprile 2019, n. 10019).

Ne deriva che le eventuali interferenze tra i due giudizi integrano una questione, non di giurisdizione, ma di proponibilità dell’azione di responsabilità innanzi al giudice contabile, da far valere peraltro dinanzi al giudice successivamente adito (Cass., Sez.

Un., 23 febbraio 2022, n. 5978; Cass., Sez.

Un., 23 novembre 2021, n. 36205; Cass., Sez.

Un., 4 giugno 2021, n. 15570; in precedenza, nello stesso senso, tra le altre: Cass., Sez.

Un., 10 settembre 2013, n. 20701; Cass., Sez.

Un., 2 dicembre 2013, n. 26935; in motivazione, Cass., Sez, Un., 17 aprile 2014, n. 8927; Cass., Sez.

Un., 18 dicembre 2014, n. 26659).

Poiché quindi l’eventuale interferenza che può determinarsi tra i relativi giudizi pone esclusivamente un problema di proponibilità dell’azione di responsabilità ove anche fatta valere davanti alla Corte dei conti, non può mai dar luogo ad una questione di giurisdizione (Cass., Sez.

Un., 28 novembre 2013, n. 26582; Cass., Sez.

Un., 16 dicembre 2019, n. 33092) e ciò in quanto la giurisdizione della Corte dei conti non può ritenersi sostitutiva dei normali rimedi derivanti dai singoli rapporti intercorrenti tra l’amministrazione e i soggetti danneggianti (Cass., Sez.

Un., 19 maggio 2016, n. 10323, in motivazione).

Quanto, poi, alla sentenza penale che ha applicato la misura di sicurezza della confisca, non vale invocare gli artt. 4, prot. 7 CEDU e 50 CDFUE dovendosi ricordare chela stessa giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’Uomo esclude l’equiparazione tra la responsabilità contabile e quella penale.

Nella decisione del 13 maggio 2014, Rigolio c.

Italia (ric. 20148/2009), la Corte europea dei diritti dell’uomo ha escluso l’applicabilità del divieto di doppia incriminazione (previsto nell’art. 4 del protocollo n. 7 integrativo della CEDU) al caso del giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti italiana.

Ed è appena il caso di ricordare che, in questa generale prospettiva, la violazione del ne bis in idemè stata esclusa dalla Corte europea dei diritti dell’uomo anche e proprio con riguardo alla natura del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, essendosi constatato che detto giudizio non attiene a un’accusa penale, ai sensi Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 21 - dell’art. 6 della Convenzione (par. 38 e 46), essendo destinato a concludersi, ove fondato, con la condanna (al pagamento di una somma) avente natura di risarcimento e non di pena (v.

Cass., Sez.

Un., 27 ottobre 2020, n. 23596; Cass., Sez.

Un., 27 agosto 2019, n. 21742).

La diversità di funzione e di presupposti delle due azioni (civile o penale rispetto a quella contabile) esclude così che possa prospettarsi una violazione del principio del ne bis in idem, anche alla stregua della giurisprudenza della Corte EDU a mente della quale il principio deve ritenersi violato solo ove l’ordinamento assoggetti la medesima condotta ad una pluralità di giudizi di responsabilità distinti unicamente sotto il profilo della sanzione e non anche quanto ai relativi presupposti (cfr.

Corte EDU 4 marzo 2014, [OSCURATO:PERSONA] e altri c.

Italia, ric. 18640/2010 ed altri riuniti).

Peraltro, la questione risulta prospettata sulla base dell’erronea convinzione che la applicazione della confisca in sede penale faccia di per sé sola venire meno la giurisdizione della Corte dei conti, potendosi solo predicare l’esistenza di un obbligo di tenere conto della esistenza della pronuncia intervenuta in sede penale e di trarre, rispetto ad una domanda che certamente rientra nella giurisdizione contabile, le conseguenze relative in ordine al tipo di pronuncia da adottare; ma ciò, con ogni evidenza, supera i limiti del controllo sulla giurisdizione devoluto a questa Corte Suprema.

12. Quanto, infine, agli ulteriori rilievi prospettati dal [OSCURATO:PERSONA] al punto sub

4.1. che precede si osserva che non ha formato oggetto di specifica censura il passaggio motivazionale della sentenza della Corte dei conti nel quale all’affermazione dell’esistenza della giurisdizione contabile nei confronti della Fondazione è fatta conseguire l’estensione di tale giurisdizione anche nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] (oltre che del [OSCURATO:PERSONA]) in quanto soggetto che aveva agito nella qualità di ‘organo’ della Fondazione.

Né può ritenersi che la Corte dei conti abbia invaso la sfera del legislatore ‘creando’ una nuova figura di responsabilità sanzionatoria inesistente, essendosi limitata ad accertare l’esistenza di un danno erariale meritevole di risarcimento nell’ambito della clausola generale di cui all’art. 52 del r.d. n. 1214/1934.

Neppure può discutersi di ingerenza indebita del Giudice contabile nelle attribuzioni della P.A. atteso che la Corte dei conti ha dato atto della legittimità Ric. 2021 n. 19032 sez.

SU -ud. 11-10-2022 - 22 - delle deliberazioni di [OSCURATO:PERSONA] di determinazione sia delle risorse disponibili sia dei criteri di erogazione, in quanto esercizio di discrezionalità (che trovava la propria ragion d’essere nell’essenza e nella finalità stessa della remunerazione delle funzioni non tariffabili così come concepita) e tuttavia ritenuto che anche da un atto in sé legittimo possono derivare conseguenze dannose, fonte di responsabilità amministrativa.

Così ha dedotto elementi costitutivi di detta responsabilità proprio da quella discrezionalità e dal complessivo contesto dell’attività precedente e susseguente all’adozione degli atti, senza alcuna ingerenza nell’ambito proprio della P.A.

13. Da tanto consegue che il ricorso principale e quelli incidentali vanno rigettati.

14. In ragione della qualità di parte solo in senso formale del Procuratore Generale presso la Corte dei conti non vi è luogo a provvedere sulle spese processuali (tra le altre, Cass., Sez.

Un., nn. 26995/2016; 11139/2017; 4879/2017).

15. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso n. 19032-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] E DELLA RIABILITAZIONE -IRCCS, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 44, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - nei confronti di Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 2 - [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 34, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocatiROCCO MANGIA e [OSCURATO:PERSONA] ; [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 23, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrenti incidentali - contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, VIA A. BAIAMONTI 25; -controricorrente - nonché contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], DACCO’ PIERANGELO; -intimati - avverso la sentenza n. 123/2021 della [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA] D’APPELLO -ROMA, depositata il 21/04/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA] dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. Fatti di causa 1. [OSCURATO:PERSONA] della Corte dei conti, con sentenza n. 231 del 16 settembre 2019, condannava [OSCURATO:PERSONA], la [OSCURATO:PERSONA] (Clinica del lavoro e della riabilitazione, IRCCS), [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], a titolo di dolo, in solido tra loro, al pagamento, in favore della Regione Lombardia, dell’importo di euro 47.485.583,00, a titolo di risarcimento del danno erariale; confermava il sequestro dei beni disposto nei confronti di [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; dichiarava il difetto di giurisdizione nei confronti di [OSCURATO:PERSONA]. Respingeva l’eccezione di difetto di giurisdizione argomentando dall’instaurazione di un rapporto di servizio di tipo funzionale tra la [OSCURATO:PERSONA]. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 3 - Amministrazione (Regione Lombardia) che aveva erogato i finanziamenti pubblici e il soggetto privato destinatario di tali risorse corrisposte per l’espletamento di attività di interesse pubblico - nella specie, prestazioni sanitarie - (la [OSCURATO:PERSONA]) nonché i suoi amministratori e dirigenti che si erano inseriti nella gestione delle risorse medesime. Condivideva la prospettazione della Procura regionale secondo la quale il danno erariale era stato integrato dalla illecita distrazione di finanziamenti regionali dalla finalità pubblicistica (remunerazione per l’espletamento di funzioni sanitarie d’interesse pubblico, cd. prestazioni “non tariffabili”), erogati alla [OSCURATO:PERSONA] (accreditata con la Regione Lombardia), con destinazione di una quota dei finanziamenti sui conti personali del Presidente della Fondazione (dott. [OSCURATO:PERSONA]) e del Direttore Generale (dott. [OSCURATO:PERSONA]) per formare oggetto di illecite dazioni in favore del Presidente della Regione [OSCURATO:PERSONA] e degli intermediari nonché dei suoi amici personali [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], facenti parte di un sistema corrotto e corruttivo. 2. La Corte dei conti, Sezione seconda giurisdizionale centrale d’appello, per quanto rileva nell’odierna controversia, rigettava i ricorsi presentati dalla Fondazione e dagli altri condannati in solido. Respingeva l’eccezione di difetto di giurisdizione proposta dagli appellanti (tranne che per la posizione di [OSCURATO:PERSONA] in relazione al quale revocava anche il sequestro conservativo), ritenendo che la responsabilità erariale fosse connotata da un elemento soggettivo (natura pubblicistica dell’amministrazione danneggiata) e da un elemento oggettivo (qualificazione pubblica del danno o del bene oggetto di gestione). Affermava che l’elemento qualificante del rapporto era il danno prodottosi nei confronti della P.A., essendo configurabile - secondo l’ormai consolidata giurisprudenza - un rapporto di servizio pubblico non solo nei limiti ristretti del rapporto di impiego o di servizio ma, in senso funzionale, ogni qual volta l’autore del danno compartecipa all’operato dell’Amministrazione (anche se soggetto formalmente estraneo all’apparato organizzativo/organico della P.A.), irrilevante essendo il titolo in base al quale l’attività è svolta. [OSCURATO:PERSONA] contabile di secondo grado premetteva che tra la Fondazione e la Regione Lombardia era intercorso un rapporto di concessione amministrativa Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 4 - per l’espletamento di una funzione pubblica (assistenza sanitaria) e non un mero rapporto contrattuale, di “vendita/acquisto di prestazioni sanitarie”. Rilevava che, a seguito dell’entrata in vigore della legge 23 dicembre 1978, n. 833, l’esercizio dell’attività sanitaria da parte di operatori privati era subordinato al rilascio di una autorizzazione dell’ente regionale e le convenzioni stipulate dalle unità sanitarie locali con i privati, ai sensi degli artt. 44 e 45 della citata legge, hanno natura di contratti di diritto pubblico da cui derivano rapporti qualificabili come concessioni amministrative. Evidenziava che il finanziamento delle funzioni non tariffabili non era riconducibile alla nozione di corrispettivo sinallagmatico ma a quella di “sovvenzione pubblica”. Considerava sufficiente, al fine di incardinare la giurisdizione contabile, l’essere stata la richiesta risarcitoria ricollegata alla distrazione dei finanziamenti erogati alla struttura accreditata a titolo di remunerazione per lo svolgimento di attività sanitaria. Riteneva che tale giurisdizione dovesse essere affermata anche nei confronti dei soggetti che avevano agito nella qualità di organi della Fondazione sussistendo un criterio di collegamento tra i comportamenti dei dott. [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] (Presidente e Direttore Generale della Fondazione) e la violazione degli obblighi connessi al rapporto di accreditamento da cui era derivata la distrazione di risorse dal fine pubblico. Escludeva solo con riferimento all’appellante [OSCURATO:PERSONA] la sussistenza di un legame con la pubblica amministrazione in dipendenza di un rapporto di impiego ovvero di servizio evidenziando che non era emersa alcuna ingerenza, anche in via di fatto o temporanea, in alcuna delle fasi attraverso le quali si era esplicata l’attivitàillecita. Respingeva, altresì, l’eccezione di prescrizione evidenziando che l’elemento rilevante ai fini interruttivi della prescrizione era stato la costituzione di parte civile della Regione Lombardia, che aveva prodotto un effetto permanente interruttivo sino alle sentenze penali di condanna passate in giudicato (che con riferimento ai soggetti coinvolti si collocavano tutte nei limiti del quinquennio anteriore alla notifica degli inviti a dedurre inviati dalla Procura nel giugno 2018). Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 5 - Riteneva, sempre con riferimento alla suddetta eccezione, che non avesse pregio la constatazione degli appellanti circa l’autonomia dei due giudizi (contabile e penale) in quanto il procuratore contabile agisce nell’interesse della legge e per logica di sistema l’esercizio dell’azione in sede penale dell’Amministrazione danneggiata giova anche al procuratore contabile, oltre al fatto che in caso di occultamento doloso del danno la prescrizione rimane sospesa finché il dolo non sia scoperto (nel caso di specie, per quanto emergente dalle sentenze penali, la scoperta degli illeciti era databile non prima del 2012). Considerava, del pari, priva di pregio la censura del dott. [OSCURATO:PERSONA] circa la mancata sospensione del giudizio contabile in attesa della sentenza del giudizio del risarcimento civile stante l’autonomia dei due giudizi. Riteneva infondata la censura della Fondazione sulla mancata interruzione della prescrizione nei suoi confronti per la mancata costituzione come parte civile della Regione, richiamando il principio di solidarietà passiva per la responsabilità erariale che determina il prodursi di effetti su tutti i debitori. Quanto al merito della vicenda, richiamate le sentenze penali intervenute per tutti i ricorrenti e che avevano riconosciuto la loro responsabilità per i reati di associazione a delinquere, atti contrari ai doveri d’ufficio, corruzione (sentenza di condanna della Corte d’appello Milano per [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], confermata in Corte di cassazione; sentenza di patteggiamento exart. 444 cod. proc. pen. per [OSCURATO:PERSONA] e la Fondazione; sentenza di condanna del Tribunale di Milano per [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], passata in giudicato), riteneva che: - la sentenza di primo grado non presentava alcuna lacuna argomentativa ma si basava su una puntuale ricostruzione dei fatti che avevano consentito di individuare il danno nella distrazione delle risorse pubbliche; - gli accertamenti effettuati in sede penale (fatto illecito, commissione del fatto da parte degli imputati e sussistenza del nesso causale tra le condotte e il danno causato) rilevavano nel giudizio contabile ex art. 651 cod. proc. pen., mentre per le sentenze di patteggiamento (non aventi efficacia di giudicato extra-penale) rilevavano i fatti accertati nel giudizio dal giudice penale ma nei limiti del libero apprezzamento del giudice; Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 6 - - le responsabilità per danno erariale erano desumibili dai principi fondamentali in materia di responsabilità delle persone giuridiche (responsabilità solidale tra società di capitali e amministratori; rapporto di immedesimazione organica) e dagli accertamenti probatori effettuati in sede penale; - erano infondate le eccezioni sul quantum risarcitorio (e così quelle del [OSCURATO:PERSONA] riferite alla mancata indicazione dei gravi, precisi e concordanti indizi a dimostrazione dell’assunto che anche i flussi finanziari registrati antecedentemente al 2006 erano stati destinati alla contestata dazione illecita, flussi non oggetto del giudizio penale), in quanto comunque il giudizio penale e quello contabile sono giudizi autonomi e nella specie il giudice contabile aveva quantificato il danno derivante dalla distrazione di somme dalla loro finalità pubblica in misura corrispondente al flusso finanziario uscito dal bilancio della Fondazione e non utilizzato per fini istituzionali. Quanto alle eccezioni sul quantum formulate dal [OSCURATO:PERSONA] e dalla Fondazione (evocanti il divieto del bis in idem) evidenziava il diverso ambito di operatività della confisca, avente natura sanzionatoria ed afflittiva e non risarcitoria, rispetto al danno erariale, avente natura risarcitoria e compensativa (rimedio riparatorio). 3. Avverso tale sentenza della Corte dei conti, la [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso per cassazione. 4. Hanno proposto successivo ricorso [OSCURATO:PERSONA] e ricorso incidentale [OSCURATO:PERSONA]. 5. A tutti i ricorsi il Procuratore Generale della Corte dei conti ha resistito con distinti controricorsi. 6.[OSCURATO:PERSONA], il [OSCURATO:PERSONA] e il [OSCURATO:PERSONA] hanno depositato memorie. Ragioni della decisione 1. In via preliminare occorre rilevare che il principio di uni ci tà dell’impugnazione, secondo il quale l’impugnazione proposta per prima determina la pendenza dell’unico processo nel quale sono destinate a confluire, sotto pena di decadenza, per essere decise simultaneamente, tutte le eventuali impugnazioni successive della stessa sentenza, comporta che nei procedimenti con pluralità di parti, una volta avvenuta ad istanza di una di esse la notificazione del ricorso per cassazione, le altre impugnazioni devono essere Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 7 - considerate incidentali (Cass., Sez. Un., n. 24876/2017). Sulla base del richiamato principio va, quindi, qualificato incidentale anche il ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA] che ha notificato e depositato l’atto in data successiva alla notifica ed al deposito del primo ricorso proposto dalla [OSCURATO:PERSONA]. 2. Con il ricorso principale la [OSCURATO:PERSONA] deduce il difetto di giurisdizione della Corte dei conti per “inconfigurabilità” di una violazione di obblighi di servizio e per il carattere privato delle risorse sottratte alla Fondazione dagli amministratori infedeli; violazione del criterio del ‘petitum sostanziale’ ai fini della verifica della giurisdizione contabile. [OSCURATO:PERSONA] censura la riconduzione delle convenzioni sanitarie (stipulate dalla Regione conle strutture private accreditate) a una concessione di servizio pubblico ed in proposito osserva che andrebbe piuttosto operata un’assimilazione ai contratti di appalto, in linea anche con il diritto comunitario (cfr. direttiva 2014/23/UE del 26 febbraio 2014 sui contratti di concessione). Richiama pronunce di questa Corte a Sezioni Unite che, con riferimento a contratti di appalto, hanno escluso che vicende di corruzione imputate ad un appaltatore siano idonee a radicare la giurisdizione contabile nei suoi confronti (così Cass., Sez. Un., 26 agosto 2019, n. 21691; Cass., III, 16 febbraio 2010, n. 3672). Inoltre, anche ammesso che la convenzione sanitaria instauri un rapporto di servizio, l’intervenuto accertamento del pieno adempimento di tutti gli obblighi concernenti il servizio sanitario affidato alla [OSCURATO:PERSONA] escluderebbe la giurisdizione del giudice contabile essendo dimostrativo del fatto che la distrazione di somme contestata è avvenuta solo a discapito delle risorse proprie della Fondazione. Mancherebbe, pertanto, il presupposto per la sussistenza della giurisdizione contabile costituito dalla violazione degli obblighi inerenti al rapporto di servizio. [OSCURATO:PERSONA] ricorrente rileva, poi, che le remunerazioni per prestazioni “non tariffate” hanno carattere sinallagmatico, e sono determinate ex postcon verifica della quantità e della qualità della prestazione, e non possono essere assimilate alle sovvenzioni amministrative, concesse ex ante. Rileva che, in ogni caso, anche la tesi della sovvenzione non avrebbe potuto di per sé giustificare la giurisdizione contabile considerato che nessun appunto Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 8 - poteva essere mosso alla Fondazione per le prestazioni sanitarie svolte, ivi comprese quelle non tariffate. Censura, poi, la sentenza per non avere correttamente applicato il canone del ‘petitum sostanziale’ ed essersi piuttosto attenuta alla teoria della prospettazione. In particolare, rileva che il Giudice contabile abbia erroneamente ritenuto che ai fini dell’individuazione della propria giurisdizione quello che rileva è la formulazione della domanda della Procura contabile mentre in realtà il criterio discretivo è dato dal contenuto oggettivo ed effettivo della pretesa dedotta in giudizio. 3. Anche il ricorso incidentale del dott. [OSCURATO:PERSONA] lamenta il difetto di giurisdizione della Corte dei conti, sostenendosi che le remunerazioni delle prestazioni non tariffate non possono essere qualificate come sovvenzione in quanto rispecchiano la natura sinallagmatica del rapporto intercorrente tra la Fondazione e la Regione Lombardia. Assume detto ricorrente che la condotta contestatagli riguarda l’illecito impiego di somme appartenenti alla Fondazione, rispetto alle quali è del tutto irrilevante - ai fini della configurabilità di un danno erariale - la prov enienza delle stesse da parte della Regione. Evidenzia che tali somme vengono corrisposte al fine di remunerare funzioni non tariffabili, a consuntivo e senza vincolo di destinazione e, pertanto, quando le stesse entrano nel patrimonio del soggetto privato perdono la loro connotazione pubblicistica. 4. Con il primo motivo di ricorso incidentale [OSCURATO:PERSONA] denuncia il difetto di giurisdizione della Corte dei conti in relazione agli artt. 111, comma 8, Cost., 360 n. 1 e 362 cod. proc. civ., 184 e 207 All. 1 cod. giust. cont. (d.lgs. n. 174/2016): violazione dell’art. 1, cod. giust. cont. sui limiti della giurisdizione contabile, nonché dell’art. 1, l. n. 20/1994, e violazione del criteriodel petitum sostanziale; inconfigurabilità di un rapporto di servizio rilevante e di sue violazioni in relazione alla posizione di [OSCURATO:PERSONA] e della [OSCURATO:PERSONA]; carattere privato degli importi veicolati dai fondi extra- bilancio della Fondazione. Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 9 - Assume che avrebbe errato la Corte dei conti a statuire circa la giurisdizione del giudice contabile perché, in particolare, mancherebbe il presupposto del vincolo di destinazione delle somme ricevute dalla Fondazione dalla Regione Lombardia; difatti, le somme entrate nel patrimonio dell’ente sono attratte definitivamente nella struttura aziendale del privato e, secondo il ricorrente, hanno perso il loro valore pubblicistico. Sostiene che la Procura nelle censure mosse al ricorrente non ha prospettato la mancata realizzazione delle prestazioni per le quali i rimborsi sono stati concessi e ciò ad ulteriore conferma della mancanza di un rapporto funzionale di servizio idoneo ad instaurare la giurisdizione contabile. Rileva che il petitum sostanziale attivato dalla Procura nella citazione è estraneo alla giurisdizione del giudice contabile; in particolare, la Corte avrebbe errato nel considerare alla base del petitum sostanziale l’accertamento della distrazione di fondi pubblici, sulla base di una mera prospettazione della questione da parte della Procura. Riprendendo le censure mosse con il ricorso principale della Fondazione, sostiene che la Corte ha errato nel classificare il rapporto tra Fondazione e Regione come rapporto concessorio, e non di appalto, e nel qualificare i versamenti come “sovvenzione” e non come remunerazioni delle prestazioni svolte in un rapporto contrattuale. 4.1. Con il secondo motivo il ricorrente [OSCURATO:PERSONA] censura l’eccesso di potere giurisdizionale della Corte dei conti in relazione agli artt. 111, comma 8, Cost., 360 n. 1 e 362 cod. proc. civ., 184 e 207 All. 1 cod. giust. cont. (d. lgs. 174/2016): violazione dell’art. 1, cod. giust. cont., nonché dell’art. 1, l. n. 20/1994, sui limiti della giurisdizione contabile; violazione della sfera di competenza del Legislatore e denegata giustizia; violazione dei principi di effettività della tutela giurisdizionale e del divieto di bis in idem(art. 50 CDFUE; art. 4, prot. 7, CEDU). Il ricorrente rileva che la Corte dei conti avrebbe travalicato i limiti assegnati dall’ordinamento mancando la violazione di un rapporto di servizio e di un petitumsostanziale idonei a radicare la giurisdizione erariale ed essendo la posizione del [OSCURATO:PERSONA] analoga a quella del [OSCURATO:PERSONA]. Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 10 - La Corte dei conti avrebbe, poi, invaso la sfera del legislatore in quanto si sarebbe pronunciata su “una punizione economica di gravosità straordinaria”, creando una nuova categoria di illecito e di responsabilità di danno erariale, priva di riferimenti normativi ed altresì invaso la sfera dell’amministrazione, pronunciandosi sulla legittimità degli atti amministrativi che non risultano mai essere stati revocati o annullati dalla P.A. Inoltre, la Corte avrebbe violato il principio del ne bis in idem perché nei confronti del ricorrente era già intervenuta una sentenza exart. 444 cod. proc. pen. sui medesimi avvenimenti con la confisca dei beni disposta dal giudice penale per un importo di euro 3.850.000,00. Non considerando tale circostanza, la Corte avrebbe trasformato il sindacato erariale in uno strumento punitivo, ponendosi in palese contrasto anche con i principi e le norme dell’ordinamento comunitario sul punto. La violazione del ne bis in idemè denunciata anche rispetto al giudizio civile intrapreso nei confronti del [OSCURATO:PERSONA] dalla Fondazione, concluso con una transazione. 5. Tutti i motivi articolati dal ricorrente principale e dai ricorrenti incidentali sono infondati per le ragioni di seguito illustrate. 6. Occorre premettere che il ricorso per cassazione contro le decisioni della Corte dei conti può essere proposto soltanto per motivi inerenti alla giurisdizione (artt. 111, ottavo comma, Cost., 362 cod. proc. civ. e 207 del codice di giustizia contabile, approvato con il d.lgs. n. 174 del 2016) (Cass., Sez. Un., 19 marzo 2020, n. 7457; Cass., Sez. Un., 3 agosto 2021, n. 22140). Come queste Sezioni Unite hanno già avuto modo di affermare (Cass., Sez. Un., 13 maggio 2020, n. 8848; Cass., Sez. Un., 19 aprile 2021, n. 10245; Cass., Sez. Un., 26 ottobre 2021, n. 30112), l’eccesso di potere denunciabile con ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione (che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale) o di difetto relativo di giurisdizione (riscontrabile quando detto giudice abbia violato i limiti esterni della propriagiurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 11 - giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici) (Cass., Sez. Un., 4 febbraio 2021, n. 2605). E’ naturale che qualsiasi erronea interpretazione o applicazione di norme ovvero qualsiasi vizio di attività processuale in cui il giudice possa incorrere nell’esercizio della funzione giurisdizionale, ove incida sull’esito della decisione, può essere letto in chiave di lesione della pienezza della tutela giurisdizionale cui ciascuna parte legittimamente aspira, perché la tutela si realizza compiutamente se il giudice interpreta ed applica in modo corretto le norme destinate a regolare il caso sottoposto al suo esame e se esamina e valuta tutti i punti essenziali della controversia. Non per questo, però, ogni errore di giudizio o di attività processuale imputabile al giudice è qualificabile come eccesso di potere giurisdizionale assoggettabile al sindacato della Corte di cassazione, quale risulta delineato dall’art. 111, ottavo comma, Cost. e dagli artt. 362 cod. proc. civ. e 207 del codice di giustizia contabile. Ne risulterebbe altrimenti del tutto obliterata la distinzione tra limiti interni ed esterni della giurisdizione e il sindacato di questa Corte sulle sentenze del giudice speciale verrebbe di fatto ad avere una latitudine non dissimile da quella che si esercita sui provvedimenti del giudice ordinario: ciò che la norma costituzionale e le disposizioni processuali dianzi richiamate non sembrano invece consentire (Cass., Sez. Un., 14 settembre 2020, n. 19085). La Corte costituzionale, nella sentenza n. 6 del 2018, ha sottolineato che la tesi del concetto di giurisdizione in senso dinamico, nella misura in cui riconduce ipotesi di errores in iudicando o in procedendo ai motivi inerenti alla giurisdizione, comporta una più o meno completa assimilazione dei due tipi di ricorso, ai sensi del settimo e dell’ottavo comma dell’art. 111 Cost., e si pone in contrasto con tale disposizione costituzionale e con l’assetto pluralistico delle giurisdizioni stabilito dalla Carta fondamentale che, appunto per questo, ha sottratto le sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti al controllo nomofilattico della Corte di cassazione, stabilendo una riserva di nomofilachia in favore dei rispettivi organi di vertice delle due giurisdizioni speciali. Questa Corte ha, sul punto, precisato (v. Cass., Sez. Un., 15 aprile 2020, n. 7839 e più di recente Cass., Sez. Un., 23 febbraio 2021, nn. 4848 e 4849) che, riconosciuta natura vincolante alla interpretazione fornita dalla sentenza del Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 12 - giudice delle leggi, “in quanto dispiegata su una pura sostanza costituzionale ... il sindacato ex art. 111, comma 8, Cost. delle Sezioni Unite della Corte di cassazione per ‘motivi inerenti alla giurisdizione’ (che, con pregnanza, il legislatore costituente ha qualificato e rimarcato ‘soli’) investe esclusivamente le fattispecie di difetto assolutodi giurisdizione - in senso espansivo ... o restrittivo -e di difetto relativo di giurisdizione, ovvero percezione di un’erronea incidenza della pluralità di giurisdizioni - fattispecie in cui il giudice dichiara propria la giurisdizione laddove essa compete ad altro giudice o nega la propria giurisdizione affermandone erroneamente l’attribuzione ad altro giudice-”. L’atteggiamento di self restraint delle Sezioni Unite dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 6 del 2018 ha superato (per quanto concerne la questione posta nel primo quesito, sub 2 - 2.1) il vaglio di compatibilità con il diritto dell’Unione Europea sollecitato dall’ordinanza interlocutoria n. 19598 del 2020 ed ha ricevuto conferma nella giurisprudenza successiva alla sentenza della Cortedi Giustizia del 21 dicembre 2021 (cfr. Cass., Sez. Un., 18 gennaio 2022, n. 1454). 7. È alla luce degli indicati principi che vanno esaminate le questioni poste dai ricorrenti che potrebbero essere sintetizzate nei seguenti punti: 7.1. - sussistenza di un rapporto di convenzione privato e non di un rapporto concessorio in quanto l’Amministrazione regionale paga per una prestazione che le è stata resa; 7.2. - pretesa mancanza della violazione degli obblighi inerenti al rapporto di servizio e della riconduzione del danno a tale violazione; 7.3. - assenza di un vincolo di destinazione quanto alle remunerazioni delle prestazioni non tariffate (che non sarebbero sovvenzioni) con conseguente acquisizione dei relativi importi al patrimonio privato della Fondazione; 7.4. -violazione del divieto di bis in idem. 8. Quanto alla prima questione, varicordato che a radicare la giurisdizione della Corte dei conti (Cass., Sez. Un., 25 maggio 1999, n. 294 e successive conformi) è necessario e sufficiente che il pubblico interesse, per la tutela del quale il Procuratore regionale si fa promotore, caratterizzi la sua azione sotto i profili inerenti: a) alla addebitabilità di un comportamento commissivo od omissivo posto in essere, in violazione dei doveri di ufficio, da un soggetto Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 13 - legato all’ente da un rapporto di impiego o servizio anche di fatto; b) alla produzione di un nocumento patrimoniale, effettivo e valutabile in termini economici, subito dalla pubblica amministrazione; c) al collegamento causale fra condotta antidoverosa e evento dannoso. Quando la contestazione dell’addebito assolva alla indicazione di siffatti connotati e l’oggetto del processo sia da essi caratterizzato, la Corte dei conti è legittimamente investita dei poteri cognitivi e sindacatori ad essa attribuiti dall’ordinamento (art. 103 Cost.), nell’esercizio dei quali spetta a quell’organo di giustizia giudicare se nella fattispecie sussistano o meno, in concreto, tutti i requisiti di legge per addivenire a una pronuncia di condanna per responsabilità amministrativa patrimoniale. Così, per la sussistenza della giurisdizione contabile nei confronti della [OSCURATO:PERSONA] (al suo Presidente, [OSCURATO:PERSONA] ed al suo [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]) rilevano il suo inserimento nel Servizio sanitario regionale con rapporto di convenzione e di accreditamento e l’avvenuta distrazione di una consistente parte dei finanziamenti erogati dalla Regione Lombardia, a titolo di remunerazione delle c.d. funzioni non tariffabili (in particolare quelle di riabilitazione di alta qualità e di riabilitazione di alta complessità), dalla finalità loro propria per la destinazione degli stessi in parte ai conti personali del [OSCURATO:PERSONA] e del [OSCURATO:PERSONA] ed in parte per formare oggetto di illecite dazioni a favore del Presidente della Regione [OSCURATO:PERSONA] e dei suoi intermediari. Non ha pregio la tesi dei ricorrenti secondo la quale le convenzioni sanitarie sarebbero riconducibili ai contratti d’appalto. È stato da questa Corte affermato (Cass, Sez. Un., 18 giugno 2019, n. 16336) che in tema di assistenza sanitaria pubblica, il regime dell’accreditamento introdotto dall’art. 8, comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992 non ha inciso sulla natura del rapporto tra struttura privata ed ente pubblico, che resta di tipo concessorio, atteso che la prima, a seguito del provvedimento di accreditamento, viene inserita in modo continuativo e sistematico nell’organizzazione della P.A. ed assume la qualifica di soggetto erogatore di un servizio pubblico, con la conseguenza che la domanda di risarcimento del danno erariale cagionato dall’accreditato in seguito alla violazione delle regole stabilite dal predetto regime è devoluta alla giurisdizione della Corte dei conti. Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 14 - È stato anche precisato (Cass., Sez. Un., 30 agosto 2019,n. 21871) che, in tema di azione di responsabilità per danno erariale, sussiste il rapporto di servizio, costituente il presupposto per l’attribuzione della controversia alla giurisdizione alla Corte dei conti, allorché un ente privato esterno all’Amministrazione venga incaricato di svolgere, nell’interesse e con le risorse di quest’ultima, un’attività o un servizio pubblico in sua vece, inserendosi in tal modo nell’apparato organizzativo della P.A, mentre è irrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta, che può consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, in una concessione amministrativa, in un contratto e perfino mancare del tutto, potendo il relativo rapporto modellarsi secondo gli schemi generali previsti e disciplinati dalla legge, ovvero discostarsene in tutto o in parte. Questa Corte, con riferimento ad una vicenda per certi aspetti analoga (v. Cass., Sez. Un., 19 giugno 2019, n. 16336, cit., relativa alla [OSCURATO:PERSONA] S.p.A., proprietaria della casa di cura [OSCURATO:PERSONA] di Cassino, in relazione ad indebiti rimborsi di prestazioni sanitarie),ha ricordato che la legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale, subordinava l’esercizio di attività sanitaria da parte di operatori privati al rilascio di autorizzazione dell’ente regionale. Le convenzioni stipulate dalle unità sanitarie locali con i privati, in conformità a schemi tipo (artt. 44 e 45 legge cit.), avevano natura di contratti di diritto pubblico da cui derivavano rapporti qualificabili come concessioni amministrative: le relative controversie, ai sensi dell’allora vigente legge 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 5, comma 1, erano pertanto devolute alla giurisdizione esclusiva, in primo grado, dei tribunali amministrativi regionali, fatta eccezione per le questioni concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, devolute alla giurisdizione del giudice ordinario ai sensi del comma 2 della medesima norma (cfr., per tutte, Cass., Sez. Un., n. 9500/97). In quel sistema, la scelta dell’assistito di accedere alle strutture private convenzionate era sottoposta alla duplice condizione che il servizio pubblico non fosse in grado di soddisfare la richiesta della prestazione entro un tempo determinato e che la USL territorialmente competente avesserilasciato apposita autorizzazione alla struttura privata. Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 15 - La disciplina è stata riformata dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, il cui art. 8, comma 5, ha introdotto il c.d. regime dell’accreditamento, improntato alla parificazione ed alla concorrenzialità tra strutture pubbliche e strutture private. In questo regime l’organizzazione del servizio sanitario nazionale è conformata ad un modello di tipo anglosassone, di “concorrenza amministrata” o “quasi mercato”, caratterizzato dalla piena libertà di scelta del cittadino di farsi assistere da soggetti privati erogatori, le cui prestazioni vengono rimborsate attraverso tariffe standard dall’ente pubblico finanziatore (Cass. 25 gennaio 2011, n. 1740). Le Sezioni Unite di questa Corte, chiamate più volte a decidere quale sia il giudice munito di giurisdizione nelle controversie aventi ad oggetto il rapporto fra la struttura sanitaria privata e la P.A. instaurato nel vigore della nuova disciplina, hanno tuttavia costantemente affermato che la giurisdizione permane in capo al giudice amministrativo, in quanto tale rapporto resta di tipo concessorio (Cass., Sez. Un., nn. 88/1999, 12940/2001, 9284/2002, 10381/2003, 14335/2005, 28501/2005, 473/2015). La particolarità del nuovo regime, rispetto a quello preesistente e, in genere, rispetto alla natura ed alla disciplina delle concessioni, consiste nel fatto che si è passati ad un sistema di concessione ex lege, nel quale la disciplina dei singoli rapporti e l’individuazione dei diritti e degli obblighi delle parti non è più dettata nelle singole convenzioni ma è contenuta in via generale nella stessa legge, pur con rinvii integrativi a normative di secondo grado o regionali (Cass., Sez. Un., n. 88/1999 cit.). Non v’è dubbio, però, che (così come accadeva in passato all’atto della stipula delle singole convenzioni) attraverso l’accreditamento sia demandata anche al soggetto privato in possesso dei requisiti richiesti dalla legge la realizzazione dell’interesse pubblico, di rango costituzionale, alla salute dei cittadini e che l’attività sanitaria esercitata dalla struttura o dal professionista accreditati si concreti nell’erogazione di un servizio pubblico, il cui esercizio è sottoposto al potere di direzione e di controllo dell’amministrazione ed è remunerato con risorse pubbliche. L’instaurazione del rapporto concessorio di accreditamento comporta, in buona sostanza, l’inserimento dell’accreditato, in modo continuativo e Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 16 - sistematico, nell’organizzazione della P.A. relativamente al settore dell’assistenza sanitaria. Tanto è sufficiente a radicare la giurisdizione della Corte dei conti per il danno cagionato dall’accreditato in conseguenza della violazione delle regole stabilite dal regime di accreditamento: la responsabilità erariale dei soggetti (autori dell’illecito) non ricompresi nell’apparato amministrativo ricorre, infatti, non solo nel caso in cui siano stati loro traslati poteri pubblicistici di direzione, di controllo e di intervento, ma tutte le volte in cui la loro relazione con l’amministrazione integri un rapporto di servizio in senso ampio, in virtù del quale essi debbano ritenersi inseriti in modo continuativo nell’organizzazione dell’ente, assumendo particolari vincoli ed obblighi funzionali ad assicurare il perseguimento delle esigenze generali cui l’attività dell’ente medesimo è preordinata. Così per effetto di un rapporto di servizio in senso lato tra l’Ente pubblico e la struttura accreditata, laddove il privato sia chiamato a rispondere per danno erariale con riferimento ad accordi corruttivi intervenuti con il funzionario che ha agito per l’Ente di appartenenza, sussiste la giurisdizione della Corte dei conti (cfr. anche Cass., Sez. Un., n. 473/2015 cit.). 9. Quanto alla seconda questione relativa alla evidenziata mancanza della violazione degli obblighi inerenti al rapporto di servizio ed alla necessaria riconduzione del danno a tale violazione, si osserva che ad incardinare la giurisdizione contabile è necessaria e, al contempo, sufficiente l’allegazione di una fattispecie oggettivamente riconducibile allo schema del rapporto di servizio del suo preteso autore, mentre attiene al merito ogni questione riguardante l’effettiva sussistenza in concreto dello stesso, come tale non censurabile in sede di legittimità (v., tra molte, Cass., Sez. Un., 28 maggio 2012, n. 15011). Nella specie, la Corte dei conti ha valorizzato, quale elemento che radica la sua giurisdizione, l’inserimento della Fondazione all’interno del Servizio sanitario regionale, in virtù dapprima della convenzione ed in seguito dell’accreditamento oltre chela sussistenza di un rapporto di immedesimazione organica del [OSCURATO:PERSONA] e del [OSCURATO:PERSONA] nei confronti della Fondazione, in applicazione dell’art. 2395 cod. civ. Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 17 - Rispetto a tali presupposti fattuali attiene al merito contabile la circostanza che i finanziam enti regionali , una volta ottenuti, sarebbero stati distratti dalla finalità pubblicistica impressa dagli atti amministrativi di concessione, per essere utilizzati, con violazione delle regole sull’accreditamento, a beneficio dei soggetti convenuti nel giudizio contabile, facenti parte, in vario modo, di un sistema corrotto e corruttivo. Né, invero, può portare ad escludere la sussistenza di tale giurisdizione quanto sostenuto dai ricorrenti in riferimento all’avvenuto adempimento di tutte le prestazioni richieste per essersi verificata, quanto alle somme eccedenti, una acquisizione al patrimonio della Fondazione. È, al riguardo, sufficiente evidenziare che i finanziamenti, poi distratti, non potevano che essere destinati alle finalità pubbliche per le quali erano stati erogati e non ad altre e di certo non potevano essere retrocessi a favore dei corruttori/corrotti con sviamento di tali finalità pubbliche. 10. Le considerazioni sopra svolte contengono già in sé una risposta alla terza questione relativa alle prestazioni non tariffabili. In ogni caso, va osservato che, intermini generali, tali prestazioni rientrano pur sempre nell’ambito dell’attività di assistenza. Queste ultime, infatti, sono finanziate secondo due principali meccanismi: (1) a tariffa, cioè ogni prestazione è rimborsata ad importo fisso (2) a funzione, cioè l’attività viene rimborsata a forfait, perché ha costi non determinabili a priorio perché merita di essere incentivata. Fra le funzioni non tariffate (FnT) che con più frequenza le Regioni finanziano vi sono l’attività di ricerca, la didattica universitaria, le attività connesse al trapianto d’organi, l’alta specialità, l’emergenza ‐ urgenza, il pronto soccorso, la neuropsichiatria, la terapia intensiva, le attivitàtrasfusionali, la ricerca e la didattica universitaria. Le FnT afferiscono ad un ambito delle politiche sanitarie riservato a scelte autonome delle Regioni, che decidono quali e quante attività sostituire o integrare con finanziamenti a funzione, quante risorse veicolare con questo sistema, a chi corrisponderle e sulla base di quali criteri. Si tratta di quelle funzioni che sono state previste in ambito nazionale dall’art. 8, comma 4, d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, che ha inserito nel corpo del d.lgs. n. 502/1992 l’art. 8 sexies. Quest’ultima norma, che denomina le Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 18 - funzioni non tariffate come “funzioni assistenziali”, ne rimette la definizione alle regioni, fissando tuttavia (al comma 2) le caratteristiche generali delle attività nel cui ambito vanno individuate. La stessa norma chiarisce che, ai fini della determinazione del finanziamento globale delle singole strutture, le funzioni assistenziali (o funzioni non tariffate) «sono remunerate in base al costo standard di produzione del programma di assistenza», il che chiarisce che il finanziamento delle prestazioni non tariffabili esula dal corrispettivo sinallagmatico con cui il SSN “compra” dai gestori privati le prestazioni sanitarie (si vedano anche i D.M. Sanità 14 dicembre 1994 e 30 giugno 1997 e, quanto all’ordinamento della Regione Lombardia, le L.R. n. 31/1997 e n. 33/2009, quest’ultima successivamente modificata dalla L.R. n. 23/2015). [OSCURATO:PERSONA] nazionale ha posto, in materia di FnT, solo un vincolo, meglio descritto nel comma 1 bisdell’art. 8 sexies, d.lgs. n. 502/1992 ove ha stabilito che «   il valore complessivo della remunerazione delle funzioni non può in ogni caso superare il 30% del limite di remunerazione assegnato   ». Per il resto, lo stesso Legislatore ha affidato alle Regioni la definizione delle predette funzioni, nell’ambito delle attività che rispondono ad alc une caratteristiche generali. L’esame delle caratteristiche generali di cui all’indicato comma 2 -lettere a), b), c), d), e ), f ) e g ) - mette in luce come il fine assegnato allo strumento remunerativo in questione sia quello di integrare il regime delle remunerazioni a tariffa attraverso il riconoscimento di un beneficio economico ulteriore, benché basato sul costo standard exart. 8 sexies, comma 1, d.lgs. citato. È di tutta evidenza, allora, che si tratta di un beneficio che, intervenendo in ambiti in cui vengono erogate prestazioni già remunerate in base a tariffe predefinite, assume la natura della sovvenzione pubblica (non certo quella di corrispettivo contrattuale), per la quale la legge regionale ha prefigurato un potere della Giunta ampiamente discrezionale nel quantum non prefissando né l’entità della somma da erogare né i presupposti dell’erogabilità. Tale ampia discrezionalità non può, evidentemente, comportare che le somme a tale titolo erogate prendano strade diverse da quelle proprie cui la sovvenzione pubblica è preordinata. Così non rileva che le prestazioni (tariffate o non tariffabili) siano state effettivamente rese atteso che l’importo dei finanziamenti in concreto ricevuto Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 19 - era calibrato in riferimento ad una sopravvalutazione –o sovracompensazione – delle prestazioni con gli importi eccedenti utilizzati per alimentare il sistema corruttivo. Ed era l’intero importo (e non solo quello utilizzabile/utilizzato per le prestazioni) ad essere destinato ad una funzione pubblica ed invece, nella prospettazione della Procura, disperso nel pagamento delle tangenti (senza, dunque, che possa essere configurabile una acquisizione di tale importo eccedente al patrimonio privato dell’ente). Le suddette sovvenzioni pubbliche non perdono la loro caratteristica una volta entrate nel patrimonio della Fondazione restando evidentemente vincolate nella destinazione alla funzione per la quale sono state erogate. 11. Anche la quarta questione relativa alladedotta violazione del principio del ne bis in idem (sia quanto all’intervenuta sentenza penale ex art. 444 cod. proc. pen. ed alla disposta confisca dei beni sia quanto al giudizio civile concluso con transazione) è questione interna alla giurisdizione contabile. Deve infatti escludersi l’ammissibilità del ricorso per cassazione ai sensi dell’art. 362 cod. proc. civ., avverso le decisioni della Corte dei conti, per violazione del ne bis in idem, risolvendosi tale vizio in un error in iudicando, sui limiti interni della giurisdizione sotto il profilo della proponibilità o proseguibilità della domanda (Cass., Sez. Un., 19 febbraio 2019, n. 4883; Cass., Sez. Un., 6 luglio 2021, n. 19027; Cass., Sez. Un., 15 febbraio 2022, n. 4871). Costituisce principio consolidato (cfr. Cass., Sez. Un., 1° ottobre 2021, n. 26738), quello secondo cui deve ravvisarsi la reciproca autonomia e quindi l’ammissibilità del concorso delle azioni di responsabilità ordinaria e contabile, anche quando trovino causa nei medesimi fatti materiali e perfino ove le prime siano direttamente intentate dalle singole amministrazioni coinvolte. Infatti (Cass. Sez. Un., 19 febbraio 2019, n. 4883, cit.), l’azione di responsabilità per danno erariale e quella di responsabilità civile promossa dalle singole amministrazioni interessate davanti al giudice ordinario restano reciprocamente indipendenti, anche quando investano i medesimi fatti materiali, essendo la prima volta alla tutela dell’interesse pubblico generale, al buon andamento della [OSCURATO:PERSONA] ed al corretto impiego delle risorse, con funzione prevalentemente sanzionatoria, e la seconda, invece, al pieno ristoro del danno, Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 20 - con funzione riparatoria ed integralmente compensativa, a protezione dell’interesse particolare della parte attrice (conf. Cass., Sez. Un., 10 aprile 2019, n. 10019). Ne deriva che le eventuali interferenze tra i due giudizi integrano una questione, non di giurisdizione, ma di proponibilità dell’azione di responsabilità innanzi al giudice contabile, da far valere peraltro dinanzi al giudice successivamente adito (Cass., Sez. Un., 23 febbraio 2022, n. 5978; Cass., Sez. Un., 23 novembre 2021, n. 36205; Cass., Sez. Un., 4 giugno 2021, n. 15570; in precedenza, nello stesso senso, tra le altre: Cass., Sez. Un., 10 settembre 2013, n. 20701; Cass., Sez. Un., 2 dicembre 2013, n. 26935; in motivazione, Cass., Sez, Un., 17 aprile 2014, n. 8927; Cass., Sez. Un., 18 dicembre 2014, n. 26659). Poiché quindi l’eventuale interferenza che può determinarsi tra i relativi giudizi pone esclusivamente un problema di proponibilità dell’azione di responsabilità ove anche fatta valere davanti alla Corte dei conti, non può mai dar luogo ad una questione di giurisdizione (Cass., Sez. Un., 28 novembre 2013, n. 26582; Cass., Sez. Un., 16 dicembre 2019, n. 33092) e ciò in quanto la giurisdizione della Corte dei conti non può ritenersi sostitutiva dei normali rimedi derivanti dai singoli rapporti intercorrenti tra l’amministrazione e i soggetti danneggianti (Cass., Sez. Un., 19 maggio 2016, n. 10323, in motivazione). Quanto, poi, alla sentenza penale che ha applicato la misura di sicurezza della confisca, non vale invocare gli artt. 4, prot. 7 CEDU e 50 CDFUE dovendosi ricordare chela stessa giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’Uomo esclude l’equiparazione tra la responsabilità contabile e quella penale. Nella decisione del 13 maggio 2014, Rigolio c. Italia (ric. 20148/2009), la Corte europea dei diritti dell’uomo ha escluso l’applicabilità del divieto di doppia incriminazione (previsto nell’art. 4 del protocollo n. 7 integrativo della CEDU) al caso del giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti italiana. Ed è appena il caso di ricordare che, in questa generale prospettiva, la violazione del ne bis in idemè stata esclusa dalla Corte europea dei diritti dell’uomo anche e proprio con riguardo alla natura del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, essendosi constatato che detto giudizio non attiene a un’accusa penale, ai sensi Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 21 - dell’art. 6 della Convenzione (par. 38 e 46), essendo destinato a concludersi, ove fondato, con la condanna (al pagamento di una somma) avente natura di risarcimento e non di pena (v. Cass., Sez. Un., 27 ottobre 2020, n. 23596; Cass., Sez. Un., 27 agosto 2019, n. 21742). La diversità di funzione e di presupposti delle due azioni (civile o penale rispetto a quella contabile) esclude così che possa prospettarsi una violazione del principio del ne bis in idem, anche alla stregua della giurisprudenza della Corte EDU a mente della quale il principio deve ritenersi violato solo ove l’ordinamento assoggetti la medesima condotta ad una pluralità di giudizi di responsabilità distinti unicamente sotto il profilo della sanzione e non anche quanto ai relativi presupposti (cfr. Corte EDU 4 marzo 2014, [OSCURATO:PERSONA] e altri c. Italia, ric. 18640/2010 ed altri riuniti). Peraltro, la questione risulta prospettata sulla base dell’erronea convinzione che la applicazione della confisca in sede penale faccia di per sé sola venire meno la giurisdizione della Corte dei conti, potendosi solo predicare l’esistenza di un obbligo di tenere conto della esistenza della pronuncia intervenuta in sede penale e di trarre, rispetto ad una domanda che certamente rientra nella giurisdizione contabile, le conseguenze relative in ordine al tipo di pronuncia da adottare; ma ciò, con ogni evidenza, supera i limiti del controllo sulla giurisdizione devoluto a questa Corte Suprema. 12. Quanto, infine, agli ulteriori rilievi prospettati dal [OSCURATO:PERSONA] al punto sub 4.1. che precede si osserva che non ha formato oggetto di specifica censura il passaggio motivazionale della sentenza della Corte dei conti nel quale all’affermazione dell’esistenza della giurisdizione contabile nei confronti della Fondazione è fatta conseguire l’estensione di tale giurisdizione anche nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] (oltre che del [OSCURATO:PERSONA]) in quanto soggetto che aveva agito nella qualità di ‘organo’ della Fondazione. Né può ritenersi che la Corte dei conti abbia invaso la sfera del legislatore ‘creando’ una nuova figura di responsabilità sanzionatoria inesistente, essendosi limitata ad accertare l’esistenza di un danno erariale meritevole di risarcimento nell’ambito della clausola generale di cui all’art. 52 del r.d. n. 1214/1934. Neppure può discutersi di ingerenza indebita del Giudice contabile nelle attribuzioni della P.A. atteso che la Corte dei conti ha dato atto della legittimità Ric. 2021 n. 19032 sez. SU -ud. 11-10-2022 - 22 - delle deliberazioni di [OSCURATO:PERSONA] di determinazione sia delle risorse disponibili sia dei criteri di erogazione, in quanto esercizio di discrezionalità (che trovava la propria ragion d’essere nell’essenza e nella finalità stessa della remunerazione delle funzioni non tariffabili così come concepita) e tuttavia ritenuto che anche da un atto in sé legittimo possono derivare conseguenze dannose, fonte di responsabilità amministrativa. Così ha dedotto elementi costitutivi di detta responsabilità proprio da quella discrezionalità e dal complessivo contesto dell’attività precedente e susseguente all’adozione degli atti, senza alcuna ingerenza nell’ambito proprio della P.A. 13. Da tanto consegue che il ricorso principale e quelli incidentali vanno rigettati. 14. In ragione della qualità di parte solo in senso formale del Procuratore Generale presso la Corte dei conti non vi è luogo a provvedere sulle spese processuali (tra le altre, Cass., Sez. Un., nn. 26995/2016; 11139/2017; 4879/2017). 15. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17
Sentenza Cassazione n. 02882/2023 — Fons Iuris — Fons Iuris