Cassazione n. 14894/2026

alep.t, rappresentata e difesa dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA], con domiciliodigitale in atti.-RICORRENTE-contro[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], in persona del DirettoreGenerale e legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa anchedisgiuntamente dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], condomicilio digitale in atti.-CONTRORICORRENTE-nonchéRINALDI [OSCURATO:PERSONA].-INTIMAT[OSCURATO:PERSONA] la SENTENZA di CORTE D'APPELLO FIRENZE n. 417/2021depositata il 16/02/2021.Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 16/12/2025dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA].Numero registro generale 12137/2021Numero sezionale 3062/2025Numero di raccolta generale 14894/2026Data pubblicazione 18/05/2026Udito il Pubblico Ministero in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore GeneraleRosa [OSCURATO:PERSONA]Erba, che ha concluso, chiedendo di accogliere i ricorsi.Uditi gli avv.ti [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA].1. [OSCURATO:PERSONA], in qualità di Direttore generale, e l’AziendaOspedaliera [OSCURATO:PERSONA] hanno proposto separate opposizioniavverso quarantadue ordinanze-ingiunzioni emesse dalla Provincia di Sienaai sensi degli artt. 101 e 190 del d.lgs. n. 152/2006, per irregolarità nellaprocedure di smaltimento dei rifiuti, consistenti nella non correttacompilazione dei dati di scarico e carico dei rifiuti negli appositi formulari.Il Tribunale, riuniti i giudizi, ha annullato tutte le ingiunzioni a carico di CarloRinaldi Tommasini per carenza dell’elemento soggettivo dell’illecito, senzanulla statuire riguardo alla sanzione nei confronti dell’[OSCURATO:PERSONA].Con sentenza n. 417/2021, la Corte d’Appello di Firenze ha accolto ilgravame dell’[OSCURATO:PERSONA], ha annullato anche nei confronti di quest’ultima leingiunzioni emesse dalla Provincia di Siena, dando atto del passaggio ingiudicato dell’annullamento della sanzione a carico di [OSCURATO:PERSONA].Secondo il giudice distrettuale l’[OSCURATO:PERSONA] ospedaliera poteva rispondere soloqualora fosse stata accertata la responsabilità del Direttore generale cui erastato ascritto l’illecito, dovendosi distinguere l’estinzione della sanzioni pertardività della contestazione, che lascia persistere la responsabile dell’enteai sensi dell’art. 6 della L. n. 689/1981, dall’insussistenza dell’illecito percarenza dell’elemento soggettivo, ipotesi in cui nessuna responsabilità puòfarsi ricadere sull’ente, non ricorrendo l’esigenza di sanzionare il coobbligatocome nel caso di autore della violazione rimasto non identificato.Non avrebbe rilievo la natura oggettiva della responsabilità dell’ente chenon può comunque prescindere dall'ascrivibilità dell’illecito, sul pianosoggettivo, al soggetto indicato nel verbale di accertamento quale autoreNumero registro generale 12137/2021Numero sezionale 3062/2025Numero di raccolta generale 14894/2026Data pubblicazione 18/05/2026materiale dell'infrazione o ancor più, in generale, dall'accertamento dellasussistenza di un illecito ascrivibile ad un determinato trasgressore.La Corte di merito ha infine ritenuto che il primo giudice non avesseeffettivamente accertato la responsabilità del [OSCURATO:PERSONA] peromessa sorveglianza e segnalazione, evidenziando che la pronunciaappellata conteneva un mero obiter dictum che non costituiva unaccertamento, neppure incidenter tantum, di una violazione di uno specificodivieto o di un obbligo di controllo”.[OSCURATO:PERSONA] di Siena ha chiesto la cassazione della sentenza della Corted’appello con ricorso affidato ad un unico motivo, illustrato con memoria,cui ha resistito con controricorso l’[OSCURATO:PERSONA] UniversitariaSenese. [OSCURATO:PERSONA] non ha formulato difese.Con ordinanza interlocutoria n. 15887/2025 la causa è stata rimessa allapubblica udienza.Le parti hanno depositato memorie illustrative.Il Procuratore Generale ha fatto pervenire conclusioni scritte.RAGIONI DELLA DECISIONE1. L’unico motivo denuncia l’omesso esame di un fatto decisivo per ilgiudizio, per non aver la Corte d’Appello valutato la documentazione relativaall’organigramma dell’ente ospedaliero e ai compiti e alle funzioni deisoggetti delegati al controllo dell’iter di smaltimento dei rifiuti, da cuiemergeva la sussistenza dell’elemento soggettivo dell’illecito in capo alDirettore generale, e per aver annullato le sanzioni irrogate all’[OSCURATO:PERSONA],quale coobbligato solidale con l’autore della violazione, nonostantel’autonomia delle rispettive obbligazioni.[OSCURATO:PERSONA] assume che il giudice di primo grado aveva individuato nelDirettore sanitario il responsabile della compilazione dei moduli e lasussistenza della violazione e che l’assenza di responsabilità in capo alDirettore Generale, cui era stata contestata la violazione, non potevaNumero registro generale 12137/2021Numero sezionale 3062/2025Numero di raccolta generale 14894/2026Data pubblicazione 18/05/2026determinare l’estinzione dell’obbligazione anche a carico dell’ente,occorrendo garantire che l’illecito non restasse impunito.2. Il ricorso pone – ad avviso del Collegio – una questione di massima diparticolare importanza che concerne la possibilità di sanzionare l’ente,chiamato a rispondere ai sensi del terzo comma dell’art. 6 della legge n.689/1981, quando sia esclusa la responsabilità del soggetto individuatocome autore della condotta illecita e al quale sia stata contestata laviolazione ed applicata la sanzione pecuniaria, annullata per carenzadell’elemento soggettivo.2.1. Deve preliminarmente convenirsi che il Tribunale, pur espressosi intermini solo apparentemente dubitativi, aveva accertato la responsabilitàdel Direttore sanitario.Si legge nella pronuncia che “ nessuna delle contestazioni mosse attenevaalle scelte aziendali di livello più alto in ordine alla organizzazione dellagestione dei rifiuti ospedalieri, ma alla fase terminale, strettamenteoperativa e che dette violazioni, per come contestate nei verbali, nonpotevano essere attribuite ad un difetto colpevole di vigilanza del Direttoregenerale sul controllo operato dal Direttore sanitario, mancando in fattoogni prova della loro conoscibilità anche presunta da parte del primo proprioin ragione della loro stretta attinenza all'aspetto amministrativo e nonsostanziale della gestione dei rifiuti in uscita dal presidio”.La sentenza ha concluso che di “dette violazioni deve risponderne se delcaso il [OSCURATO:PERSONA] ma non in veste di delega di funzioni assente siain fatto sia in diritto per i motivi rappresentati, ma quale soggettoresponsabile personalmente del controllo e della sorveglianza della gestionedei rifiuti, avendo omesso di informare il direttore generale della noncorretta annotazione nei formulari del carico - scarico di materie definibilicome rifiuti”.D’altronde è decisivo considerare che il primo giudice proprio sulpresupposto della responsabilità del Direttore sanitario aveva confermato laNumero registro generale 12137/2021Numero sezionale 3062/2025Numero di raccolta generale 14894/2026Data pubblicazione 18/05/2026responsabilità dell’[OSCURATO:PERSONA] ospedaliera ai sensi dell’art. 6 della legge n.689/19813. La giurisprudenza di questa Corte ha più volte affermato, sull’assuntodell’autonomia della responsabilità dell’ente da quella dell’autore dellaviolazione, della funzione della solidarietà prevista dal terzo comma dell’art.6 della legge n. 689/1981 e dell’irrilevanza dell’individuazione dell’autoredell’illecito ai fini della legittimità dell’ordinanza ingiunzione sancita dallapronuncia di Cass., SU, n. 890/2005, che l’ente resta obbligato alpagamento della sanzione pecuniaria anche quando la persona fisica,destinataria dell’ordinanza ingiunzione o individuata come autore dellacondotta illecita, sia ritenuta esente da responsabilità perché l’illecito èascritto ad altro soggetto del cui operato l’ente deve ugualmente risponderea titolo solidale.Tale indirizzo postula che nel sistema sanzionatorio delineato dalla legge24 novembre 1981, n. 689, l'art. 6 sancisca il principio della responsabilitàsolidale della persona giuridica nell'ipotesi in cui l'illecito amministrativo siastato commesso dal suo rappresentante o da un suo dipendente e taleresponsabilità sia di carattere sussidiario e che sussista ogni qual volta siastato commesso un illecito amministrativo da persona ricollegabile all'enteper aver agito nell'esercizio delle sue funzioni o incombenze, a prescinderedall'identificazione dell'autore materiale dell'illecito, trattandosi di requisitoche, di per sé solo, non costituisce condizione di legittimità dell'ordinanza-ingiunzione.La responsabilità dell’ente permarrebbe non solo quando l’autore materialedelle violazione non sia stato identificato o non sia possibile l’identificazione,ma anche quando la responsabilità dell’autore materiale identificato siastata esclusa – nello stesso giudizio di cui è parte anche l’ente - permancanza della colpa, e sia stata attribuita la responsabilità ad altrodipendente rimasto estraneo alla causa di opposizione (Cass., n.Numero registro generale 12137/2021Numero sezionale 3062/2025Numero di raccolta generale 14894/2026Data pubblicazione 18/05/202624573/2006; Cass., n. 11481/2011; Cass., n. 145/2015, Cass., n.33027/2023).3.1. Non è in discussione che l’amministrazione possa esercitare – a suascelta - la pretesa punitiva solo nei confronti dell’ente (o dell’autore delfatto), né che la legittimità dell’ordinanza ingiunzione prescinda dallaindividuazione del responsabile.Il problema posto dal ricorso pone il diverso quesito se sia legittimoconfermare la sanzione a carico dell’ente, inizialmente irrogata anche acarico dell’autore materiale e poi annullata per assenza di responsabilità,per la ritenuta responsabilità di altro soggetto di cui l’ente debba rispondere,anche se non indicato – nel provvedimento - come responsabile dellaviolazione, sempre che il diverso autore abbia agito per conto enell’interesse dell’ente di appartenenza.A ben vedere, poiché la responsabilità dell’ente è – anche in tal caso -riconosciuta sul presupposto della responsabilità diretta di una personafisica, non viene meno il carattere soggettivo dell’illecito amministrativo(Cass., n. 30766/2018).Resta – in altri termini - impregiudicato il principio secondo cui, in tema disanzioni amministrative, a norma dell'art. 3 della I. n. 689 del 1981 èresponsabile di una violazione amministrativa solo la persona fisica a cui èriferibile l'azione materiale o l'omissione che integra la violazione,configurandosi a carico dell’ente una responsabilità per fatto altrui ai sensidell’art. 6, comma terzo della legge n. 689/1981 (Cass., n. 3879/2012).Il punto è invece se può configurarsi un’inscindibile correlazione tra laresponsabilità solidale dell’ente e quella del soggetto identificato cui siastata contestata la violazione in qualità di autore della condotta illecita e se– in ragione dell’eventuale diversità di funzioni svolte dai diversi soggettichiamati a rispondere dell’illecito - permanga l’identità del fatto contestatoinizialmente rispetto a quello accertato dal quale scaturisce la responsabilitàsolidale ex art. 6, comma terzo, legge n. 689/1981.Numero registro generale 12137/2021Numero sezionale 3062/2025Numero di raccolta generale 14894/2026Data pubblicazione 18/05/20263.2 L’indirizzo interpretativo in commento valorizza il fatto chel’identificazione del responsabile non è condizione di legittimitàdell’ordinanza ingiunzione (Cass., Sez. Un., n. 890/1994).In quell’occasione le Sezioni Unite non si limitarono a stabilire chel’identificazione del responsabile non costituisce condizione di legittimità delprovvedimento di irrogazione della sanzione ma, dopo aver ribaditol’autonomia delle rispettive responsabilità, desunta dall’ultimo commadell’art. 14 della legge n. 689/1981, precisarono che il collegamento tra irispettivi obblighi è genetico, nel senso che l'obbligazione solidale sorgesoltanto se è stato commesso un illecito amministrativo, nei suoi elementinon solo oggettivi, ma anche soggettivi, e che, se nel giudizio di opposizionesi pone una questione relativa alla sussistenza dell'illecito contestatoall'obbligato solidale, l'identificazione dell'autore di esso può assumerecarattere di necessità per finalità di ordine probatorio.Proprio in virtù di tale imprescindibile nesso genetico, quando il responsabileè identificato occorre interrogarsi se l’indagine debba essere focalizzata solosulla specifica condotta contestata, dato che è solo di quest’ultima che l’enteè chiamato a rispondere, o possa estendersi alla responsabilità (principale)di altri soggetti che abbiano agito nell’interesse della persona giuridica neicui confronti non sia stata elevata la contestazione.Come ha osservato la Corte di merito, la ratio dell’art. 6 comma terzo, dellalegge n. 689/1981 si rinviene nella necessità di evitare che l’illecito restiimpunito quando non è possibile l’identificazione dell’autore e sia possibilequella dell’ente di appartenenza, ipotesi che appare diversa dal caso in cuil’autore è stato identificato, gli è stato contestato l’illecito ed è statoinizialmente anche sanzionato, ma la responsabilità sia stata esclusa ingiudizio per carenza dell’elemento della colpa, poiché in tal caso non èpregiudicata la possibilità di perseguire l’effettivo responsabile in modo chela violazione non resti impunita.Numero registro generale 12137/2021Numero sezionale 3062/2025Numero di raccolta generale 14894/2026Data pubblicazione 18/05/2026Se l’autore non è stato identificato, è necessario che ne sia accertata laresponsabilità, ossia che un illecito sia stato commesso e che presenti tuttii requisiti soggettivi e oggettivi per l’applicazione della sanzione al qual finepuò essere necessaria anche la sua stessa identificazione, a conforto delnesso che intercorre tra l’obbligazione solidale dell’ente e l’imputabilità delfatto ad un dato autore materiale specie se identificato.3.3. In continuità con l’indirizzo espresso dalla pronuncia n. 890/1994, leSezioni Unite, chiamate a comporre il contrasto in ordine agli effetti dellatardiva contestazione all’autore della violazione, hanno ribadito l’autonomiadelle rispettive obbligazioni, ponendo in rilievo la differenza che intercorretra i fatti che escludono l’illecito o lo fanno venir meno (quale la mortedell’autore) a causa del carattere personale della responsabilitàamministrativa disciplinata dalla legge n. 689/81, dalle cause, quale latardività della notifica della contestazione, che fa venir meno la solapossibilità per la P.A. di applicare la sanzione a causa di un ostacoloprocedimentale di essenziale rilievo (perché attinente all'esercizio del dirittodi difesa: Cass., Sez. Un., n. 22082/2017), ribadendo il nesso genetico trale rispettive responsabilità evocato dalla pronuncia n. 890/2005.sua scelta uno soltanto dei corresponsabili, non può tuttavia prescindere dalcontestare ad entrambi la violazione, salvo poi a sanzionare uno solo di essi:l'autonomia delle posizioni dei soggetti a vario titolo responsabili non vuoldire che la stessa P.A. non debba procedere nei confronti di tutti, a confermadel generale principio di obbligatorietà dell'azione contro tutti i responsabili(direttamente desumibile, a sua volta, dai principi costituzionali diuguaglianza, buon andamento della pubblica amministrazione e doverositàdella funzione pubblica; cfr. Cass., Sez. Un., n. 22082/2017), uscendorafforzato il dubbio che l’avvenuta individuazione dell’autore rendanecessaria la contestazione di un fatto specifico su cui deve concentrarsiNumero registro generale 12137/2021Numero sezionale 3062/2025Numero di raccolta generale 14894/2026Data pubblicazione 18/05/2026l’accertamento della violazione e della conseguente obbligazione pecuniariaa carico di tutti i diversi obbligati.3.4. Il quesito sollecitato dal ricorso investe, allora, il decisivo profilo dellaimmutabilità del fatto contestato e della tutela del diritto di difesa dell’enterispetto alla contestazione, tenuto conto che nel giudizio di opposizione èammissibile l’esame dei soli profili dedotti con il ricorso introduttivo e che,di norma, è precluso l’esame di questioni di fatto ulteriori (Cass., n.18158/2020; Cass., n. 27909/2018; Cass., n, 15049/2018).Nel caso esaminato, la violazione è stata commessa da un dipendentediverso da quello inizialmente indicato come responsabile, collocato ad unlivello gerarchico inferiore rispetto a quello del Dirigente generale,assegnatario di funzioni e doveri coerenti con la posizione rivestitanell’organigramma dell’[OSCURATO:PERSONA] sanitaria, circostanza quest’ultima cheincide sui compiti, sui contenuto dei doveri comportamentali, sul tipo didiligenza richiesta e, in definitiva, sul contenuto della contestazione, diversada quella che sarebbe possibile elevare a carico di un soggetto investito diun ruolo e di funzioni diverse.Sulla base di tale constatazione il tribunale aveva escluso che l’illecito fosseimputabile al Direttore generale, evidenziando la diversità di compitirispetto al Direttore sanitario e l’impossibilità che il primo potessecontrollare la corretta compilazione dei formulari, potendo ravvisarsi unadiversità, sotto il profilo oggettivo e soggettivo, tra il fatto imputabile alsoggetto posto al vertice dell’organizzazione da quello collocato in unadiversa posizione organizzativa.La diversità di funzioni svolte dai diversi soggetti pone il dubbio chel’eventuale accertamento della violazione a carico di un soggetto titolare difunzioni oggettivamente diverse da quelle dell’originario incolpato, modifichil’identità del fatto contestato sia sotto il profilo materiale della condotta, siasotto il profilo soggettivo, in violazione della necessaria corrispondenza trafatto contestato ed accertato e con possibili effetti sul diritto di difesaNumero registro generale 12137/2021Numero sezionale 3062/2025Numero di raccolta generale 14894/2026Data pubblicazione 18/05/2026dell’Amministrazione, chiamata a contraddire su questioni diverse da quelleoggetto dell’originaria contestazione.Si dispone, pertanto, la trasmissione degli atti al primo Presidente affinchévaluti l’opportunità di rimettere la causa alle Sezioni unite sulle seguentiquestioni di diritto:a) se, in tema di sanzioni amministrative pecuniarie, ove sia esclusa laresponsabilità (per carenza dell’elemento soggettivo) della personafisica inizialmente individuata come autore della violazione e allaquale sia stata contestato l’illecito, sia possibile confermare lamedesima sanzione a carico dell’obbligato solidale ai sensi dell’art. 6,comma terzo, della legge n. 689/1981 ove il giudice accerti laresponsabilità di una diversa persona fisica del cui operato debbaugualmente rispondere l’ente;b) se, ove il soggetto ritenuto responsabile sia investito di compiti efunzioni diverse da quelle dell’originario incolpato, permangal’identità del fatto contestato e di quello accertato o sia violato ilprincipio di immutabilità della contestazione;c) se l’ipotesi in esame sia assimilabile alla responsabilità dell’ente perla condotta dell’autore non identificato o non identificabile. P.Q.Mdispone la trasmissione degli atti al [OSCURATO:PERSONA] Presidente.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda sezione civiledella Corte Suprema di Cassazione, in data 16.12.2025.La PresidenteMilena Falaschi