Cassazione n. 06533/2025

Consigliere - hapronunciato la seguente ORDINANZA sul regolamento di giurisdizione iscritto al n. 18580/2024 proposto d’ufficiodal: [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA], con ordinanza n. 2976 del 5/9/2024, nella causatra: [OSCURATO:PERSONA] S.P.A.; -ricorrente non costituita in questa fase - contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro - tempore , rappresentatoe difeso dagli avv.ti [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:EMAIL]),DAVIDE A. L. NEGRETTI ([OSCURATO:EMAIL]) e DAVIDE S. CUOMO([OSCURATO:EMAIL]); -controricorrente - Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/2/2025dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA] DELL’UTRI. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con ordinanza n. 2976 resa in data 5/9/2024 il Tribunale amministrativoRegionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha sollevatoconflitto negativo di giurisdizione a seguito della sentenza n. 642del 9/2/2018 con la quale il Tribunale civile di Catania ha declinato, in favore del giudice amministrativo, la propria giurisdizione sulla domandaproposta dalla ditta [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. ai fini dell’annullamento dell'ordinanza dirigenziale n. 43 emessa dal [OSCURATO:PERSONA] in data [OSCURATO:DATA_NASCITA] per il pagamento, da parte della [OSCURATO:SOCIETA]., di un’integrazione degli oneri connessi al procedimento di espropriazione (e di successiva concessionedel diritto di superficie alla società opponente) di un lotto di terreno sul quale l’[OSCURATO:PERSONA] s.p.a. aveva realizzato taluni alloggi di edilizia popolare successivamente ceduti a terzi. 2. A fondamento della decisione assunta, il Tribunale amministrativoregionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania ha rilevato come, sulla base dell’insegnamento della giurisprudenza di legittimità, in caso di contestazione di un provvedimento ingiuntivo connesso al pagamento di oneri a carico del privato, senza alcun coinvolgimento critico dell’esercizio del potere da parte dell’autorità amministrativa, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, dovendo trovaresul punto applicazione l’art. 133 c.p.a., comma 1, lett. b), nella parte in cui esclude dall’attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la cognizione delle controversie «concernenti indennità,canoni ed altri corrispettivi». 3.Quanto alla tempestività della sollevazione d’ufficio del conflitto digiurisdizione (in considerazione di quanto previsto dall’art. 11, co. 3, c.p.a.),il giudice amministrativo ha rilevato di provvedere nel rispetto di tale norma (pur se, formalmente, nella seconda udienza fissata), tenutoconto che, in occasione della prima udienza, il giudice, «pur non evidenziando dubbi circa la giurisdizione di questo Tribunale Amministrativo», si è limitata a rilevare l’incompletezza del fascicolo processuale, onerando il Comune di Paternò di provvedere alla necessaria integrazione di esso; tale incompletezza del fascicolo processuale,in quanto di per sé tale da impedire la reale trattazione e decisionedella causa, aveva precluso al giudice di valutare, non solo il merito,ma anche la sussistenza della propria giurisdizione, sì che solo nella seconda udienza (all’esito della quale è stato assunto il provvedimento di sollevazione del conflitto di giurisdizione), la trattazione della controversia è stata adeguatamente assistita dal necessariosupporto documentale, con la conseguenza che, «nel caso concreto,il limite oltre il quale è precluso al giudice indicato di sollevare laquestione di giurisdizione non è stato oltrepassato». 4. A seguito della proposizione d’ufficio del regolamento di giurisdizione dinanzi a queste Sezioni Unite, il Comune di Paternò ha depositatocontroricorso. 5.L’[OSCURATO:PERSONA] s.p.a. non ha svolto difese in questasede. 6.[OSCURATO:PERSONA] procuratore generale presso la Corte di cassazione haconcluso per iscritto, invocando la dichiarazione di inammissibilità delregolamento di giurisdizione, in considerazione della tardività con la quale il Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, aveva provveduto a sollevare il conflitto di giurisdizione. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con l’ordinanza n. 2976 resa in data 5/9/2024, attraverso la quale ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, il Tribunale amministrativoRegionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha evidenziato come, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza della Suprema Corte, deve ritenersi rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto il pagamentodel corrispettivo della concessione del diritto di superficie, ai sensi dell'art. 10, della l. n. 167 del 1962, come sostituito dall'art. 35,della l. n. 865 del 1971, su aree comprese nei piani per l'edilizia economica e popolare e, in particolare, la quantificazione di tale corrispettivo, nonché l'individuazione del soggetto debitore, allorché nonsiano in contestazione questioni relative al rapporto di concessione ein ordine alla determinazione del predetto corrispettivo non sussista alcunpotere discrezionale della P.A. (Cass. Civ., Sez. Un., 11 ottobre 2016,n. 20419 conf. Cass. Civ., Sez. Un., 10 agosto 2011, n. 17142; Cass.Civ., Sez. Un., 5 maggio 2011, n. 9842; Cass. Civ., Sez. Un., 10 settembre2004, n. 18257). 2. In particolare, secondo il giudice amministrativo, non coinvolgendo la controversia in esame alcuna interpretazione della convenzione di base, né implicando alcun vaglio di legittimità di provvedimenti autoritativi anteriori ad essa - limitandosi, ben diversamente, a riguardare la contestazione dell’effettiva sussistenza dell’obbligo di corrispondere quanto richiesto con il provvedimento gravato - contrariamente a quanto stabilito dal Tribunale civile di Cataniacon la sentenza n. 642 del 9/2/2018, la controversia in oggetto esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo rientrando, al contrario,in quella del giudice ordinario. 3. Ritiene il Collegio di dover preliminarmente rilevare l’ammissibilità del regolamento di giurisdizione sollevato in questa sede. 4. Osserva il Collegio come, secondo l’insegnamento della giurisprudenza di queste Sezioni Unite, in tema di regolamento di giurisdizione d’ufficio, l’art. 11, comma 3, c.p.a., che consente al giudiceamministrativo, davanti al quale la causa sia stata riassunta, di sollevare anche d’ufficio, “alla prima udienza”, il conflitto di giurisdizione,dev’essere interpretato nel senso che il limite temporale oltrecui quel giudice non può sollevare il conflitto suddetto è costituito dall’udienza di discussione che, fissata ai sensi dell’art. 71 c.p.a., dà luogo alla reale trattazione e decisione della causa (Cass., Sez. U, ordinanzan. 25515 del 13/12/2016, Rv. 641785 - 01). 5.In particolare, detta prima udienza di discussione, non può farsi coinciderecon quelle udienze di verifica preliminare e di smistamento frequentinelle prassi processuali con funzioni meramente ordinatorie, comequella nella specie celebratasi nel corso del giudizio a quo ai fini dell’integrazionedella documentazione del fascicolo processuale. 6.Al riguardo, queste Sezioni Unite ( Cass., Sez. Un., 1 5 maggio 2017n. 1 1988) hanno avuto modo di precisare come il riferimento alla ‘prima udienza ’ , quale limite temporale per sollevare il conflitto di giurisdizione, riguard i la prima udienza fissata per la trattazione del merito,dovendo individuarsi la ragione ispiratrice dell'art. 59, comma 3,legge n. 69 del 2009 in quella di evitare, almeno tendenzialmente, ogni inutile dispendio di attività processuale, di modo che la competenzagiurisdizionale, già individuata nella precedente sentenza, èdestinata a divenire incontestabile qualora il giudice successivamente adito non evidenzi immediatamente le ragioni del proprio eventuale dissenso, provocando l'intervento risolutore delle Sezioni Unite della Cortedi cassazione (v. Cass., Sez. Un., 19 maggio 2014 n. 10922). 7. In ipotesi di giudizio tempestivamente riproposto, dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, davanti al giudice amministrativo,l’art. 11, co. 3, del codice del processo amministrativo indica nella prima udienza il tempo oltre il quale il giudice amministrativonon può sollevare il conflitto. 8.Come queste Sezioni Unite hanno già statuito con la sentenza 13aprile 2012, n. 5873, per un verso, tale udienza è quella fissata in baseall’art. 71, co. 3, c.p.a. (“udienza per la discussione del ricorso”) edisciplinata dall’art. 73; per altro verso, la disposizione dell’art. 11, co.3, c.p.a. va interpretata alla stregua di quella, analoga, contenuta nella legge n, 69/2009, art. 59, co. 3, (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processocivile), ove è previsto che “ il giudice davanti al quale la causa èriassunta può sollevare d'ufficio […] tale questione [ ... ] fino alla prima udienzafissata per la trattazione del merito (v. anche Cass., Sez. Un., 13dicembre 2016 n. 25515 ). 9.Ne consegue che, in tema di regolamento d'ufficio, non è ostativa al promovimento del conflitto di giurisdizione da parte del giudice amministrativo adito a seguito di translatio iudicii la circostanza che dettogiudice, prima dell'udienza di discussione, abbia celebrato una (o più) camera di consiglio sulla richiesta di emanazione di misure cautelari, anche ove abbia emesso, all'esito della stessa, un provvedimento provvisorio per assicurare interinalmente gli effetti delladecisione sul merito del ricorso (v. Cass., Sez. Un., 2 luglio 2015 n.13570). 10.Da ciò l’affermazione del principio in forza del quale, i n tema di giurisdizione,la prima udienza entro cui, ai sensi dell'art. 11, comma 3, c.p.a. , è consentito al giudice amministrativo, davanti al quale la causa sia stata riassunta, di sollevare anche d’ufficio il conflitto di giurisdizione, deve essere identificata con quella di discussione che, fissata ai sensi dell’art. 71 c.p.a., dà luogo alla reale trattazione e decisione della causa ( Cass., Sez. Un., 1 5 maggio 201 7 n. 1 1988; Cass.,Sez. U n. , 20 aprile 2018 n. 9916 ) . 11.Ne deriva che il disposto differimento della prima udienza del giudizio svoltosi dinanzi al giudice a quo (differimento nella specie giustificato dall’esigenza di integrare la completezza del fascicolo processuale) non sia nella specie valso a consumare il termine per la tempestivasollevazione del conflitto negativo di giurisdizione da parte del giudice a quo , dovendo ritenersi che l’assenza di tutta la documentazioneprocessuale (necessariamente destinata ad assistere ilgiudice ai fini della decisione) ne impedì, in concreto, l’utile esercizio del potere di provvedere sulla domanda proposta, così come l’utile eserciziodei poteri di controllo e di verifica della propria giurisdizione, aisensi dell’art. 11, co. 3, c.p.a. 12. In breve, il positivo riscontro, alla prima udienza, dell’incompletezzadel fascicolo processuale deve ritenersi circostanza tale, di per sé, da impedire in concreto, al giudice amministrativo, l’esercizio del potere di procedere utilmente alla trattazione e alla decisionedella causa, precludendogli in particolare il potere di valutare (non solo il merito, ma anche) la sussistenza della propria giurisdizione;sì che l’eventuale differimento di detta prima udienza - necessitatadall’esigenza di integrare la documentazione processuale - imponedi ritenere ancora integra la facoltà del giudice di provvedere sulla giurisdizione e, conseguentemente, di adottare, alla successiva udienza (prima udienza sostanziale ) un provvedimento volto a sollevareil conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi dell’art. 11, co. 3,c.p.a. 13.Nel merito del regolamento, ritiene il Collegio - in conformità a quanto sostenuto nell’ordinanza del Tribunale amministrativo Regionaleper la Sicilia, sezione staccata di Catania, che ha promosso il regolamento di giurisdizione - che la giurisdizione sulla domanda oggettodella controversia in esame spetti al giudice ordinario. 14.A sostegno di tale conclusione, varrà richiamare il consolidato insegnamentodella giurisprudenza di queste Sezioni Unite, ai sensi del quale le controversie promosse dall'ente concedente per il recupero deglioneri sottesi alla cessione del diritto di superficie nei confronti dei soggettiattuatori dei programmi di edilizia residenziale pubblica ex art. 35 l. n. 865 del 1971, ove non comportanti la spendita di poteri pubblicisticima volte esclusivamente al reclamo di oneri patrimoniali, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario (Cass., Sez. U, ordinanzan. 16083 del 09/06/2021, Rv. 661538 - 01; Cass., Sez. U, sentenza n. 5423 del 26/02/2021, Rv. 660792 - 01; Cass., Sez. U, Sentenzan. 20419 del 11/10/2016, Rv. 641219 - 01). 15.Al riguardo, è appena il caso di osservare come, sulla base del criteriogenerale determinativo della giurisdizione correlato al petitum sostanziale, nel caso di specie, in base al contenuto della domanda originariamenteintrodotta dalla società ricorrente dinanzi al Tribunale civiledi Catania, la controversia dovesse ritenersi, in effetti, attinente all’effettiva sussistenza e, in ogni caso, alla misura dei corrispettivi dovuti per l'assegnazione, ancorché rideterminati dal Comune di Paternò. Pertanto,con la formulata domanda, la società opponente ha inteso contestare il carattere effettivamente dovuto e l'ammontare dei corrispettividi cessione dei diritti di superficie sulle aree a suo tempo allastessa concesse in conseguenza di una loro successiva revisione - perla stessa società peggiorativa - ad opera del citato Comune, senza, però,rimettere in discussione il rapporto concessorio presupposto.16.Così inquadrato l’oggetto della causa originariamente introdotta dinanzial Tribunale civile di Catania, ne consegue - in consonanza con quanto osservato nell’ordinanza del Tribunale amministrativo Regionaleper la Sicilia, sezione staccata di Catania, che ha sollevato il conflitto negativo di giurisdizione - la necessaria applicazione del principio,recepito dalla costante giurisprudenza di queste Sezioni unite (cfr.Cass., Sez. U, ordinanza n. 16083 del 09/06/2021, Rv. 661538 - 01;Cass., Sez. U, sentenza n. 5423 del 26/02/2021, Rv. 660792 - 01; Cass.,Sez. U, Sentenza n. 20419 del 11/10/2016, Rv. 641219 - 01), ai sensi del quale rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto il pagamento del corrispettivo della concessionedel diritto di superficie, ai sensi dell'art. 35 della legge n. 865 del 1971, su aree comprese nei piani per l'edilizia economica e popolare e, in particolare, la quantificazione di tale corrispettivo (nonché, eventualmente, l'individuazione del soggetto debitore), allorché non siano in contestazione questioni relative al rapporto di concessionee in ordine alla determinazione del predetto corrispettivo nonsussista alcun potere discrezionale della P.A. 17. Da ciò deriva che - diversamente da quanto ritenuto nella sentenza n. 642 del 9/2/2018 del Tribunale civile di Catania - la contestazionedella legittimità della pretesa del Comune di Paternò di ottenere il pagamento di ulteriori integrazioni dei corrispettivi già pagati in precedenza dalla società assegnataria non si è venuta a collocareal di fuori del rapporto concessorio disciplinato dal citato art. 35della legge n. 865/1971 e, quindi, la valutazione sulla sussistenza omeno di tale diritto in capo all'ente comunale attiene a una causa che rientranella sfera della giurisdizione del giudice ordinario. 18. Pertanto, la controversia in oggetto non involge l'interpretazione della convenzione di base, né implica il vaglio di legittimità di provvedimenti autoritativi anteriori ad essa, ma ben diversamente concerne la contestazione della debenza dell'ulteriore integrazionedei corrispettivi (a titolo di conguaglio o per altra causale) individuatanelle delibere comunali richiamate in ricorso. 19. In altri termini, la controversia avente ad oggetto la determinazionedel corrispettivo dovuto dal privato per il trasferimento deldiritto di diritto di superficie, nell'ambito di convenzione stipulata ai sensi della normativa che regola le espropriazioni e la successiva assegnazionedelle aree da destinare ad edilizia economica e popolare (già contenuta nell'art. 10 della legge 18 aprile 1962, n.167, poi sostituito dall'art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e succ. modificazioni), può considerarsi spettante alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.) solo laddove sia messa in discussione la legittimità delle autoritative manifestazioni di volontà della P.A. nell'adozione del provvedimentoconcessorio cui la convenzione accede, della quale sia contestato ex ante il contenuto con riguardo (anche) alla determinazione del corrispettivo dovuto dal concessionario, e non siano,invece, messe in discussione ex post - come avvenuto nel caso checi occupa - la misura del corrispettivo (con riguardo alle pattuizioni ivi contenute) o l'effettività dell'obbligazione di pagamento, ipotesi, quest'ultima, in cui la controversia deve ritenersi appartenente alla giurisdizionedel giudice ordinario, avuto riguardo alla deroga prevista dallostesso art. 133, comma 1, lett. b) c.p.c., nella parte in cui esclude dall'attribuzionealla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo lacognizione delle controversie «concernenti indennità