Cassazione n. 09766/2024

onunciato la seguente O R D I N A N Z A sul ricorso iscritto al NRG2585 del 2023 promosso da : GENNARI Mauro, rappresentato e difeso dall’[OSCURATO:PERSONA]- nisi, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Cir- convallazione Clodia, n. 82; - ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA]- [OSCURATO:PERSONA], con domicilio presso l’Ufficio in Roma, via Baiamonti, n. 25; - controricorrente – e contro R.G. 2585/2023 Cron. Rep. C.C. 30/01/2024 Corte dei conti . -2 - [OSCURATO:PERSONA] – INPS, in per- sona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto presso l’Avvocatura centrale dell’Istituto in Roma, via [OSCURATO:PERSONA], n. 29; - controricorrente - perla cassazione della sentenza del la Co rte dei conti, Sezione Prim a giurisdizionale centrale d’appello, n. 376 /202 2 , depositata il 28 luglio 2022. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 30 gennaio 2024dal [OSCURATO:PERSONA] ; lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sosti- tuto [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto dichia- rarsil’inammissibilità del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. – Con sentenza n. 16 / 2021 , depositata il 21 gennaio 2021 , la Sezione giurisdizionale della Corte dei c onti per l a Regione Lazio , in accoglimento della domandadella Procura regionale contabile , ha con- dannato il signor [OSCURATO:PERSONA], nella qualità, all’epoca dei fatti, di dipendente dell’Istituto nazionale della previdenza sociale -Inps, al pa- gamento della somma di euro 2.620.183,90 oltre accessori,a titolo di danno erariale, cagionato all’ente previdenzialeper l’illegittimo ricono- scimento di periodi assicurativi nel conto pensionistico di numerosi as- sicurati. 2. -Con sentenza in data 28 luglio 2022, n. 376/2022, la Corte dei conti, Sezione Primagiurisdizionale centrale d’appello , ha parzialmente accoltoil gravame interposto dal Gennari e , in riforma del la sentenza . -3 - di primo grado, ha rideterminato il danno in euro 917.064,35, ridu- cendo, per l’effetto, la condanna. Il giudice contabile d’appello ha rilevato che il Gennari, sebbene non fosse responsabile del procedimento amministrativo, aveva il com- pito di procedere alla istruttoria delle pratiche di riconoscimento delle rendite vitalizie. Secondo la Corte dei conti, al convenuto competeva verificare i re- quisiti di accesso ai benefici in questione. L’attività preparatoria dei provvedimenti svolta dal Gennari –si af- ferma nella sentenza –era carente sotto il profilo istruttorio e caratte- rizzata da gravi irregolarità. La Sezione giurisdizionale d’appello ha qualificato la condotta dell’incolpato come connotata da colpa grave, stante la grave imperi- zia, negligenza e superficialità nello svolgimento dell’attività istruttoria demandatagli. Alla mitigazione della condanna la Corte dei conti è tuttavia perve- nutaconsiderando il carattere parziario e non esclusivo della respon- sabilità del convenuto, il contributo causale dei titolari degli obblighi di verifica e controllo delle pratiche da questo istruite e il generale stato di disorganizzazione ed inefficienza dell’Agenzia Inps di Monteverde , presso la quale il Gennari prestava servizio. 3. –Per la cassazione della sentenza della Sezione Prima giurisdi- zionale centraled’appello della Corte dei conti il Gennari ha proposto ricorso, con attonotificato il 23 gennaio 2023 , sulla base di un unico motivo. Hanno resistito, con controricorso, il Procuratore generale presso la Corte dei conti e l’Inps, che aveva dispiegato intervento ad adiuvan- dum nel giudizio contabile. . -4 - 4. – Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi dell’art. 380-bis.1 cod. proc. civ. 5. –Il Procuratore generale della Corte di cassazione ha presentato conclusioni scritte, chiedendo che venga dichiarata l’inammissibilità del ricorso. Il ricorrente, a sua volta,ha depositato una memoria illustrativa. [OSCURATO:PERSONA] 1. –Con l’unico motivo, si lamentanoviolazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge n. 20del 1994 e dell’art. 28 della Costituzione, falsa attribuzione di funzioni e poteri in capo al ricorrente per omessa o falsa applicazione degli artt. 4, 5 e 6 della legge n. 241 del 1990, insussistenza del presupposto soggettivo e quindi delnesso causale tra l’effettivo rapporto di servizio intercorso e il danno erariale, con conse- guente difetto di giurisdizione. Ad avviso del ricorrente, la Corte dei conti avrebbe indebitamente ampliato lo spettro di funzioni e responsabilità del Gennari, tanto da far gravare su quest’ultimo obblighi e compiti propri della figura del responsabile del procedimento, con conseguente erronea attribuzione della controversia al plesso della giurisdizione contabile. In particolare, nel ricorso si sostiene che il Gennari non era titolare di poteri istruttori né di funzioni di verifica e controllo dei requisiti di accesso ai benefici pensionistici, ma era semplicemente un dipendente con mansioni impiegatizie, consistenti, al più, nella materiale fascico- lazione delle istanze, degli atti e di eventuali informazioni. Esorbiterebbero dal perimetro del rapporto di servizio tutti quei po- teri che gli artt. 4, 5 e 6 della legge n. 241del 1990 riservano espres- samente al responsabile del procedimento, unico titolare dell’istrutto- ria, della deliberazione dell’atto amministrativo e, in generale, di ogni incombenza procedimentale. . -5 - Secondo il ricorrente, la Corte dei conti, nel travisare la qualifica soggettiva del Gennari, avrebbe ritenuto la propria potestas iudicandi in difetto dei presupposti e delle condizioni prescritte dalla legge per l’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa, essendo l’even- tuale danno ascrivibile esclusivamente al soggetto capace di manife- stare la volontà dell’amministrazione verso l’esterno.Il carattere anti- giuridico della condotta, dunque, sarebbe escluso dalla circostanza che gli obblighi asseritamente violati non rientrerebbero nell’ambito del rapporto di servizio intercorrente fra l’Inpse il dipendente: di qui, l’as- senza di qualsivoglia nesso causale fra le mansioni effettivamente eser- citate e il danno erariale patito dall’ente. Sarebbe configurabile, altresì,una violazione dell’art. 1 della legge n. 20 del 1994 e dell’art. 28 Cost., che ancorerebberola responsabilità erariale dei funzionari e dipendenti pubblici alla possibilità per il sog- getto di rendersi autore, in virtù dei poteri conferitigli dalla legge, di un depauperamento erariale. 2. – Il motivo è inammissibile. 3. – La responsabilità amministrativa patrimoniale dei dipendenti pubblici presuppone l’esistenza di un rapporto di servizio tra l’autore del danno e l'ente danneggiato nonché la violazione dei doveri inerenti a detto rapporto. La giurisdizione della Corte dei conti sussiste per i danni che funzionari, impiegati ed agenti cagionino allo Stato o ad altra amministrazione in quanto si tratti di danni cagionati per azione o omis- sione imputabili a dolo o a colpa grave nell’esercizio delle loro funzioni. Tale responsabilità costituisce il presupposto della giurisdizione della Corte dei conti. La giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità degli amministratori o dipendenti di enti pubbliciè ancorata alla com- presenza di due elementi, qualificanti la nozione di contabilità pubblica: . -6 - uno soggettivo, che attiene alla natura pubblica del soggetto -ente od amministrazione -al quale l’agente sia legato da un rapporto di impiego o di servizio; l’altro,oggettivo, che riflette la qualificazione pubblica del denaro o del bene oggetto della gestione nell’ambito della quale si è verificato l’evento, fonte di responsabilità (Cass., Sez. Un . , 1° aprile 2020, n. 7645; Cass., Sez. Un., 23 luglio 2021, n. 21164). La responsabilità amministrativa per danno erariale postula una re- lazione funzionale tra il presunto autore dell’illecito e l’amministrazione pubblica:relazione che, tuttavia, non implica necessariamente un rap- porto diimpiego in senso proprio, essendo sufficiente un rapporto di servizio nella sua accezione, appunto, di relazione funzionale che rende l'autore del danno compartecipe dell’operato dell’amministrazione o dell’ente. Per individuare l’ambito della giurisdizione della Corte dei conti in relazione alla posizione dell'autore responsabile deldanno erariale oc- corre far leva sul criterio dell’appartenenza –cioè dell’essere il soggetto parte integrante (e costitutiva) di una pubblica amministrazione – in virtù di un rapporto organico, o di pubblicoimpiego, o anche di un rap- porto di (semplice) servizio (in senso lato), il quale è configurabile tutte le volte in cui il soggetto, persona fisica o giuridica, benché estraneo alla pubblica amministrazione, venga investito, anche di fatto, dello svolgimento, in modo continuativo, di una determinata attività in fa- vore della medesima amministrazione, nella cui organizzazione, perciò, si inserisce, assumendo particolari vincoli ed obblighi funzionali ad as- sicurare il perseguimento delle esigenze generali, cui l’attività mede- sima, nel suo complesso, è preordinata. Il rapporto di servizio sussiste ogni qualvolta una persona venga inserita nell’apparato organizzativo pubblico a qualsiasi titolo e venga investita, sia autoritativamente che . -7 - convenzionalmente, dello svolgimento in modo continuativo di un’atti- vità retta da regole proprie dell’azione amministrativa, così da essere partecipe dell’attività della P.A. Ad incardinare la giurisdizione della Corte dei conti è sufficiente , dunque,l’esistenza di una relazione funzionale che implichi la parteci- pazione del soggetto alla gestione di risorse pubbliche e il suo conse- guente assoggettamento ai vincoli e agli obblighi volti ad assicurare la corretta gestione di tali beni. Occorre, in altri termini, una fattispecie oggettivamente riconducibile allo schema del rapporto d'impiego o di servizio del suo preteso autore, mentre afferisce al merito ogni pro- blema attinente alla sua effettiva esistenza(Cass., Sez. Un., 4 novem- bre 2009, n. 23332; Cass., Sez. Un., 7 giugno 2012, n. 9188; Cass., Sez. Un., 19 gennaio 2018, n. 1409). 4. –Gli accertamenti compiuti dal giudice contabile si sono svolti nell’esercizio e nell’ambito di tale attribuzione, avendo la Corte dei conti verificato la sussistenza in concreto degli elementi sostanziali della re- sponsabilità amministrativa prospettata dal requirente. 4.1. –Dalla Procura regionale il Gennari è stato convenuto dinanzi alla Corte dei contiper avere , quale dipendente dell’Istituto nazionale della previdenza sociale addetto al servizio delle pratiche pensionisti- che(quindi, intraneo alla P.A. ed organico in quanto tale alla pubblica amministrazione), erroneamente ed indebitamente riconosciuto periodi contributivi nel conto assicurativo dei richiedenti, “gonfiandone”così i conteggi e conseguentemente gli esborsi per l’Istituto. Secondo la domandapromossa dal pubblico ministero, l’attività del dipendente dell’Inpsera specificamente diretta all’accertamento delle condizioni per l’erogazione delle rendite pensionistiche, essendo il con- venuto addetto all’esercizio di funzioni istruttorie e propositive in tale settore. . -8 - Dunque, è stata prospettata, dal Procuratore regionale che ha pro- mosso l’azione di responsabilità per danno erariale, una fattispecie di inserimento impiegatizio del convenuto nell’apparato organizzativo dell’Istituto previdenziale e la sua partecipazione come incaricato dell’istruttoria delle pratiche pensionistiche, con esborso di risorse pub- bliche. 4.2. – L a Corte dei conti ha verificato la sussistenza in concr eto degli elementi sostanziali della responsabilità amministrativa prospet- tata dal requirente. Il giudice di primo grado ha, infatti,accertato che il Gennari predi- sponeva gli atti necessari per procedere con l’erogazione delle pensioni, dovendo verificare i requisiti di accesso ai benefici in questione, in base alle domande presentate ed alla documentazione allegata alle stesse. Benché il provvedimento fosse poi emanato dal dirigente, la relativa bozza, nella qualesi dava conto delle verifiche effettuate, veniva pre- disposta dal convenuto. In sostanza –ha ribadito la Corte dei conti in sede di appello con la sentenza qui impugnata –il Gennari aveva il compito di procedere alla istruttoria delle pratiche di riconoscimento delle rendite vitalizie. Su questebasi, la Corte dei conti ha attribuito la responsabilità al Gennari, avendo accertato che il danno è stato cagionato dalla condotta di quest’ultimo, con conseguente nesso di causalità tra il comporta- mento dell’agente, e le sue attribuzioni,e l’evento lesivo. In altri termini, poiché l’attività d el convenuto, dipendente dell’Inps, era specificamente diretta all’accertamento delle condizioni per l’erogazione delle rendite, compendiandosi in funzioni istruttorie e propositive nel settore in esame, la Corte dei conti ha affermato la sus- sistenza diun diretto nesso eziologico fra i comportamenti illeciti con- testati e il danno erariale, danno consistito,in taluni casi, nell’illegittimo . -9 - riconoscimento di incrementi sull’ammontare della pensione erogata, ed in altri nell’illegittimo riconoscimento del diritto di ricevere la pen- sione. La sentenza impugnata ha riscontrato anche la sussistenza degli altri elementi della responsabilità amministrativa. Quanto alla colpa grave, infatti, nella pronuncia della Sezione cen- trale d’appello si dà atto che l’attività preparatoria dei provvedimenti svolta dal Gennari era non solo carente sotto il profilo istruttorio, ma anche caratterizzata da gravi irregolarità, sia per l’omesso esame di alcuni documenti, sia per l’utilizzo di parametri erronei per il calcolo degli oneri che il richiedente avrebbe dovuto versare. In conclusione, nella specie la Corte dei conti ha accertato i pre- supposti e gli elementi oggettivi deldanno erariale : il rapporto di ser- vizio con l'amministrazione danneggiata (fondato sul rapporto di im- piego con l’Inps, con il compito di procedere alla istruttoria delle prati- che di riconoscimento delle rendite vitalizie);l'antigiuridicità della con- dottagravemente colposa (ravvisabile nello svolgimento di un’attività preparatoria carente sotto il profilo istruttorio, caratterizzata da gravi irregolarità, dall’omissione dell’esame di taluni documenti e dall’utilizzo di parametri erronei per il calcolo degli oneri che il richiedente avrebbe dovuto versare, quindi nella difformità dalla condotta doverosa ed esi- gibile in base alla posizione ricoperta eai conseguenti doveri di ufficio rispetto a quella tenuta); il danno erariale ( consistente nell ’illegittimo riconoscimento, a carico dell’Inps, di incrementi sull’ammontare della pensione erogata o del diritto a ricevere la pensione)e il nesso di de- rivazione causale tra condotta edanno. 5. –Nelle controversie in tema di responsabilità per danno erariale, la Corte di cassazione non agisce come regolatore di un conflitto, ma opera come controllore del rispetto da parte della Corte dei conti dei . -10 - suoi limiti di competenza sulla base degli accertamenti dalla stessa compiuti. Insede di ricorso contro la sentenza di merito resa dal giudice spe- ciale, inoltre, il sindacato delle Sezioni Unite non si esercita su di una questione potenziale, che può essere risolta sulla base della prospetta- zione, ma riguardal'intervenuta decisione di merito. Nelle controversie di dannoerariale, nelle quali l'iniziativa è della parte pubblica ed ha come destinatario il giudice contabile, le Sezioni Unite, giudice regolatore della giurisdizione, sono chiamate a stabilire e quindi a risolvere un problema, non di ripartizione tra giudice speciale e giudice ordinario, ma di attribuzione giurisdizionale. Tanto premesso, la valutazione da parte del giudice contabile dell'operato del ricorrente, dipendente dell’Istituto in rapporto di im- piego pubblico contrattualizzato, si è collocata sul piano del controllo ad esso affidato circa la sussistenza della responsabilità per danno era- riale attraverso la valutazione dell’operato del convenuto alla stregua dei criteri che dovevanoispirare la sua azione. Si tratta di valutazione pienamente spettante al giudice contabile nell’ambito della sua giurisdizione. La difesa del ricorrente fonda la carenza di giurisdizione sulla man- canza di un provvedimento attributivo di poteri istruttori e sull’errore nel quale sarebbe incorso il giudice di appello, il quale – si assume – avrebbe ritenuto, pur in assenza di provvedimenti,che fra le mansioni del dipendente dell’Inps vi fosse anche quella relativa all'istruttoria delle pratiche di rendita vitalizia.Nel ricorso e nella memoria illustrativa si sostiene che,in realtà , mancherebbe il provvedimento o l ’ ordine di servizio attestanti il conferimento, in capo al Gennari, di funzioni e di poteri istruttori e di verifica dei requisiti di accesso ai benefici, diversi da quelli,generici, connessi alla materiale fascicolazione delle domande . -11 - degli atti e dei documenti allegati. Si afferma, pertanto,che la pronun- cia di condanna al risarcimento del danno erariale non sarebbe colle- gata ad una specifica e imprescindibile qualificazione soggettiva con- nessa al rapporto di servizio attributiva di specifici poteri idonei a co- stituire situazioni giuridiche soggettive, invece collegate alla posizione di responsabile di procedimento o di dirigente,come tali unici abilitati a procedere allanecessaria istruttoria nonché ad assumere e sottoscri- vere i provvedimenti assumendosene la paternità e così a impegnare l'amministrazione verso l'esterno. Si tratta, tuttavia,di aspetti che non investono il profilo della giuri- sdizione: essi, infatti, si collocano, tutti, all'interno della competenza giurisdizionale della Corte dei conti,riguardand o il percorso logico giu- ridico che ha condotto il giudice di appello a confermare l'attribuzione di responsabilità amministrativa in capo al Gennari. Nel caso di specie,la sentenza impugnata affronta questioni che si muovono nel perimetro di competenza della giurisdizione della Corte dei conti:l’individuazione dei compiti in concreto affidati al dipendente dell’Istituto; la ricostruzione del sistema delle attribuzioni e delle re- sponsabilità, anche alla luce della circolare Inps n. 178 del 2003, nel senso che “tutti gli atti che danno luogo ad un provvedimento devono essere firmati, oltre che dall’operatore (quale appunto era il Gennari), dal responsabile del provvedimento (direttore di agenzia o responsabile di unità di processo), con l’indicazione della specifica funzione”; l’ac- certamento della condotta serbata dall’agente; il riscontro delle gravi irregolarità commesse; l’accertamento della sussistenza del nesso cau- sale tra la qualità soggettiva rivestita e le mansioni in concreto svolte, da una parte, e il danno erariale ascritto al dipendente , dall’altra ; la ripartizione della responsabilità con altri soggetti che hanno parimenti concorso alla produzione del danno. . -12 - Le censure del ricorrente,riferite al riparto di competenze interne all’Istitutoe all'asserita violazione da parte del giudice d’appello delle norme sul procedimento amministrativo,sono inammissibili perché at- tengono a tipiche questioni relative a supposti errori in iudicando che non possono essere sindacati dal giudice della giurisdizione. Osserva condivisibilmente l’Ufficio del Procuratore Generale della Corte di cassazione che le doglianze articolate dal ricorrente sono di- rette a contestare la fondatezza dell’azione contabile da parte del giu- dice chiamato a decidere in materia, concernendo il risultato di sussun- zione del fatto nelle norme conseguito dalla giurisdizione della Corte dei conti. Ivizi denunciati toccano, cioè, il quomodo dell’accertamento della responsabilità erariale, di sicura spettanza del plesso della giuri- sdizione contabile.In particolare , l’ effettiva esistenza in concreto del rapporto di servizio, dedotto a causa petendidell'azione di responsabi- lità, si configura come questione di merito, come tale non concernente il tema della giurisdizione. Deve richiamarsi il principio secondo cui il sindacato delle Sezioni Unite della Corte di cassazione sulle decisioni della Corte dei conti in sede giurisdizionale è circoscritto al controllo dei limiti esterni della giu- risdizione di detto giudice e in concreto all’accertamento di vizi che attengano all'essenza della funzione giurisdizionale e non al modo del suo esercizio, talché rientrano nei limiti interni della giurisdizione, estranei al sindacato consentito, eventuali errori in iudicando. Costituisce pacifica acquisizione della giurisprudenza di queste Se- zioni Unite l'affermazione secondo cui il ricorso per cassazione contro le decisioni della Corte dei conti è consentito soltanto per motivi ine- renti alla giurisdizione, sicché il controllo di legittimità è circoscritto all'osservanza dei limiti esterni della giurisdizione, non estendendosi . -13 - (agli errores in procedendo o ) agli errores in i u dicando , il cui accerta- mento rientra nell'ambito del sindacato afferente i limiti interni della giurisdizione (Cass., Sez. Un., 10 novembre 2020, n. 25208). Il sindacato della Corte di cassazione per motivi inerenti alla giuri- sdizione,ex art . 111, ottavo comma, Cost., concerne le ipotesi di di- fetto assoluto di giurisdizione per invasione o sconfinamento nella sfera riservata ad altro potere dello Stato ovvero per arretramento rispetto ad una materia che può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale, nonché le ipotesi di difetto relativo di giurisdizione, le quali ricorrono quando la Corte dei conti affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altro giudice o la neghi sull’erroneo presuppo- sto di quell’attribuzione. Il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione non comprende, dunque, anche il sindacato suerrores in iudicando , il cui accertamento rientra nell'ambito del sindacato afferente ai limiti interni della giurisdizione (Cass., Sez. Un., 18 ottobre 2023, n. 28954). In proposito,va richiamato il consolidato indirizzo interpretativo di queste Sezioni Unite, secondo il quale l’eccesso di potere giurisdizio- nale è ravvisabile là dove la decisione impugnata abbia invaso la sfera di competenza del potere legislativo o della pubblica amministrazione, non osservando il decidente il principio cardine della separazione dei poteri.Non si ravvisa, invece , una questione involgente la giurisdizione là dove si sia in presenza di una attività interpretativa -senza che as- suma rilievo, a tali fini, l'esito dell'interpretazione -, nessun eccesso essendo configurabile le volte in cui emerga, con evidenza, che inter- pretazione sia stata svolta: questa -perché effettiva e non già perch é condivisibile -, al tempo stesso in cui fa emergere la inconsistenza della ipotesi di eccesso di potere (e ciò vale anche per l'ipotesi opposta di eccesso di natura "creatrice"), preclude alle Sezioni Unite il sindacato sui suoi risultati(Cass., Sez. Un., 20 giugno 2021, n. 18492). . -14 - Nel caso in esame, la sentenza impugnata si è attenuta ai limiti della giurisdizionedella Corte dei conti, ed in ordine all’apprezzamento delle circostanze di fatto per poter valutare la fondatezza dell’azione contabile esercitata dal pubblico ministero non ha né invaso la sfera discrezionale della pubblica amministrazione né debordato dalla fun- zione di giudice che accerta i fatti e interpreta la portata delle norme per assumere il ruolo del legislatore e del creatore delle disposizioni. 6. –Il ricorso è, dunque, inammissibile. Non vi è luogo a provvedere sulle spese nel rapporto processuale con il Procuratore generale della Corte dei conti, stante la sua natura di parte solo in senso formale. Ilricorrente va invece condannat o alla rifusione delle spese in fa- vore dell’Inps, liquidate come da dispositivo. Va dato atto, infine, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, ai sensi dell’art. 13,comma 1-quater,del d.P.R. n. 115 del 2002 , di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis. P.Q.M. dichiara il ricorsoinammissibile e c ondanna i l ricorrent e al paga m ento, in favore del controricorrente [OSCURATO:PERSONA] nazionale della previdenza so- ciale, delle spese del presente giudizio, che liquida