Cassazione n. 14932/2026

ntroComune [OSCURATO:PERSONA], in persona del legale rappresentante protempore-intimato-avverso la sentenza della [OSCURATO:PERSONA] di Firenze n.422/2021 depositata il 16/04/2021.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/02/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].Numero registro generale 17580/2021Numero sezionale 1832/2026Numero di raccolta generale 14932/2026Data pubblicazione 19/05/20261.Il Comune di Calenzano notificò due avvisi di accertamento IMU pergli anni 2012 e 2013 in relazione ad alcuni terreni ricadenti in zonamontana di proprietà dell’odierno ricorrente che li impugnò.Il giudice di prime cure accolse il ricorso in applicazione degli artt. 2,lett. c), e 7, comma 1, lett. h) del d.lgs. n. 504 del 1992.Si osservò, in particolare, che i terreni oggetto della presentecontroversia, indipendentemente dalla conduzione diretta da parte delcontribuente, in forza della normativa vigente nel periodo di riferimento,godevano dell’esenzione.La decisione fu appellata dal Comune per non essere il terrenocondotto direttamente dal proprietario ed in quanto l’inclusionenell’allegato della circolare del MEF 9/E 1993 non era sufficiente agiustificare l’esenzione, per quanto stabilito dall’art. 1, comma 13, della l.n. 208 del 2015.L’appello fu accolto.Il giudice di seconde cure statuì in particolare: “Osservato che un attoamministrativo (quale la circolare ministeriale è) non può essere posto abase di una decisione di carattere giurisdizionale, essendo il giudicevincolato alla applicazione delle sole leggi, occorre semplicemente rilevare,come l’appellante ha fatto, che l’art. 1, c.13 della legge 208/2015 (normadel tutto trascurata dal primo giudice) stabilisce che a decorrere dall’anno2016, l’esenzione municipale propria (IMU) prevista dalla lettera h delcomma 1 dell’art. 7 del decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 504, siapplica sulla base dei criteri individuati dalla circolare del Ministero dellefinanze n. 9 del 14 giugno 1993.Appare evidente che detta norma – che fa propria la circolare del1993, conferendole valore di legge – non può essere applicata ad anni diimposta anteriori al 2016 come agevolmente si ricava dal testo; e dunque,essendo la fattispecie in esame incentrata su imposizioni riferite agli anniNumero registro generale 17580/2021Numero sezionale 1832/2026Numero di raccolta generale 14932/2026Data pubblicazione 19/05/20262012 e 2013 la tesi di parte ricorrente, e con essa l’opinione espressadalla CTP non può essere condivisa.”Avverso la predetta decisione ricorre il contribuente con un motivo.Il comune è rimasto intimato.RAGIONI DELLA DECISIONE1.Con il primo ed unico motivo di ricorso si denuncia la violazione e/ofalsa applicazione degli artt. art. 2 e 7 del d.lgs. n. 504 del 1992,quest’ultimo recepito dall’art. 9, comma 8, del d.lgs. 23/2011; violazionee/o falsa applicazione della circolare 9/E/1993 del Ministero delle Finanze,in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c.Secondo il ricorrente, il giudice di merito avrebbe mal interpretato lanormativa di riferimento non ritenendo sufficiente, ai fini dell’esenzione,l’essere il terreno incluso nell’allegato della circolare MEF.1.1. Il ricorso è fondato.La questione al vaglio di questa Corte è volta a stabilire cosa deveintendersi per terreni agricoli ricadenti in aree montane o di collinadelimitate ai sensi dell'art. 15 della legge 27 dicembre 1977, n. 984 neglianni di imposta 2012-2013.1.2 È opportuno a tal fine effettuare un breve excursus delledisposizioni rilevanti in materia.Viene preliminarmente in considerazione il d.lgs. 30 dicembre 1992, n.504 il cui art. 2, lett. c), ratione temporis vigente, prevede che per terrenoagricolo si intende il terreno adibito all'esercizio delle attività indicatenell'articolo 2135 del codice civile.L’art. 7, comma 1, lettera h), del citato d.lgs. dispone: “Sono esentidall’imposta: (…) h) i terreni agricoli ricadenti in aree montane o di collinadelimitate ai sensi dell’articolo 15 della legge 27 dicembre 1977, n. 984.”Accanto al d.lgs. n. 504 del 1992 occorre considerare l’art. 15 dellalegge 27 dicembre 1977, n. 984 che dispone: “gli indirizzi di cui alprecedente articolo 3 relativamente ai terreni di collina e di montagnaNumero registro generale 17580/2021Numero sezionale 1832/2026Numero di raccolta generale 14932/2026Data pubblicazione 19/05/2026avranno riguardo alle esigenze di utilizzare e di valorizzare i terrenimedesimi mediante interventi volti a realizzare il riordino agrario efondiario in funzione di nuovi assetti produttivi, con particolare riguardo aquelli che presentano una naturale capacità di assicurare elevateproduzioni unitarie e di foraggi e cereali per uso zootecnico.Gli indirizzi di cui al precedente comma individuano in particolare:a) le zone di intervento suscettibili di valorizzazione produttiva e leproduzioni da sviluppare nelle medesime;b) le opere da realizzare, le priorità e le forme di incentivazione,favorendo in particolare la creazione e lo sviluppo di forme associative ecooperative alle quali assegnare i terreni incolti in base alle norme di leggevigenti”.In materia è poi intervenuto il d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, il cui art.9, comma 8, dispone: “Sono esenti dall'imposta municipale propria gliimmobili posseduti dallo Stato, nonché gli immobili posseduti, nel proprioterritorio, dalle regioni, dalle province, dai comuni, dalle comunitàmontane, dai consorzi fra detti enti, ove non soppressi, dagli enti delservizio sanitario nazionale, destinati esclusivamente ai compitiistituzionali. Si applicano, inoltre, le esenzioni previste dall'articolo 7,comma 1, lettere b), c), d), e), f), h), ed i) del citato decreto legislativo n.504 del 1992 …”;Ancora rileva il d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, conv. in legge 22dicembre 2011, n. 214 il cui art. 13 definisce la base imponibile anche peri terreni agricoli.Viene, quindi, in considerazione il d.l. 2 marzo 2012 n. 16, conv. inlegge 26 aprile 2012, n. 44, il cui art. 4, comma 5-bis (abrogatodall'articolo 1, comma 6, del D.L. 24 gennaio 2015, n. 4, convertito conmodificazioni dalla Legge 24 marzo 2015, n. 34), prevedeva:“con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia edelle finanze, di concerto con i Ministri delle politiche agricole alimentari eNumero registro generale 17580/2021Numero sezionale 1832/2026Numero di raccolta generale 14932/2026Data pubblicazione 19/05/2026forestali, e dell'interno, sono individuati i comuni nei quali, a decorreredall'anno di imposta 2014, si applica l'esenzione di cui alla lettera h) delcomma 1 dell' articolo 7 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 ,sulla base dell'altitudine riportata nell'elenco dei comuni italianipredisposto dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), diversificando traterreni posseduti da coltivatori diretti e imprenditori agricoli professionalidi cui all' articolo 1 del decreto legislativo 29 marzo 2004, n. 99 , iscrittinella previdenza agricola, e gli altri. Ai terreni a immutabile destinazioneagro-silvo-pastorale a proprietà collettiva indivisibile e inusucapibile che,in base al predetto decreto, non ricadano in zone montane o di collina, èriconosciuta l'esenzione dall'IMU.Dalle disposizioni di cui al presente comma deve derivare un maggiorgettito complessivo annuo non inferiore a 350 milioni di euro a decorreredal medesimo anno 2014. Il recupero del maggior gettito, come risultanteper ciascun comune a seguito dell'adozione del decreto di cui al periodoprecedente, è operato, per i comuni delle Regioni a statuto ordinario edelle [OSCURATO:PERSONA] e Sardegna, con la procedura prevista dai commi128 e 129 dell' articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228 , e, per icomuni delle regioni Friuli-[OSCURATO:PERSONA] e Valle d'Aosta e delle provinceautonome di Trento e di Bolzano, in sede di attuazione del comma 17 dell'articolo 13 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 , convertito, conmodificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 . Con appositodecreto del Ministero dell'interno, di concerto con il Ministerodell'economia e delle finanze, sono stabilite le modalità per lacompensazione del minor gettito in favore dei comuni nei quali ricadonoterreni a immutabile destinazione agro-silvo-pastorale a proprietàcollettiva indivisibile e inusucapibile non situati in zone.”Successivamente è intervenuto il d.m. 28 novembre 2014 (diAmbito applicativo dell'esenzione dall'imposta municipale propria,Numero registro generale 17580/2021Numero sezionale 1832/2026Numero di raccolta generale 14932/2026Data pubblicazione 19/05/2026prevede: “1. Sono esenti dall'imposta municipale propria, ai sensi dell'art.7, comma 1, lettera h), del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 iterreni agricoli dei comuni ubicati a un'altitudine di 601 metri e oltre,individuati sulla base dell'«Elenco comuni italiani», pubblicato sul sitointernet dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT),http://www.istat.it/it/archivio/6789, tenendo conto dell'altezza riportatanella colonna «Altitudine del centro (metri)».2. Sono esenti dall'imposta municipale propria, ai sensi dell'art. 7,comma 1, lettera h), del decreto legislativo n. 504 del 1992 i terreniagricoli posseduti da coltivatori diretti e imprenditori agricoli professionalidi cui all'art. 1 del decreto legislativo 29 marzo 2004, n. 99, iscritti nellaprevidenza agricola, dei comuni ubicati a un'altitudine compresa fra 281metri e 600 metri, individuati sulla base dell'«Elenco comuni italiani»,pubblicato sul sito internet dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT),http://www.istat.it/it/archivio/6789, tenendo conto dell'altezza riportatanella colonna «Altitudine del centro (metri)».3. L'esenzione si applica anche ai terreni di cui al comma 2 nel caso diconcessione degli stessi in comodato o in affitto a coltivatori diretti eimprenditori agricoli professionali di cui all'art. 1 del decreto legislativo n.99 del 2004, iscritti nella previdenza agricola.4. Per i terreni ubicati nei comuni diversi da quelli individuati neicommi 1 e 2, resta ferma l'applicazione della disciplina vigentedell'imposta municipale propria e, in particolare, delle disposizioni di cuiall'art. 13, commi 5 e 8-bis, del decreto-legge n. 201 del 2011.5. L'individuazione dei terreni, effettuata ai sensi del presente articolo,ai quali si applica l'esenzione di cui all'art. 7, comma 1, lettera h) deldecreto legislativo n. 504 del 1992, sostituisce quella effettuata in basealla circolare n. 9 del 14 giugno 1993, pubblicata sul supplementoordinario alla [OSCURATO:PERSONA] n. 141 del 18 giugno 1993.Numero registro generale 17580/2021Numero sezionale 1832/2026Numero di raccolta generale 14932/2026Data pubblicazione 19/05/20266. I terreni a immutabile destinazione agro-silvo-pastorale a proprietàcollettiva indivisibile e inusucapibile che ricadono nelle fattispecie di cui aicommi 2, 3 e 4 sono esenti dall'imposta municipale propria”.Viene a questo punto in considerazione il d.l. 24 gennaio 2015 n. 4conv. in l. 24 marzo 2015, n. 34, il cui art. 1, ai commi dall’1 al 5bis,prevedeva: “1. A decorrere dall'anno 2015, l'esenzione dall'impostamunicipale propria (IMU) prevista dalla lettera h) del comma 1 dell'articolo7 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, si applica:a) ai terreni agricoli, nonché a quelli non coltivati, ubicati nei comuniclassificati totalmente montani di cui all'elenco dei comuni italianipredisposto dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT);a-bis) ai terreni agricoli, nonché a quelli non coltivati, ubicati neicomuni delle isole minori di cui all'allegato A della legge 28 dicembre2001, n. 448;b) ai terreni agricoli, nonché a quelli non coltivati, posseduti e condottidai coltivatori diretti e dagli imprenditori agricoli professionali di cuiall'articolo 1 del decreto legislativo 29 marzo 2004, n. 99, iscritti nellaprevidenza agricola, ubicati nei comuni classificati parzialmente montani dicui allo stesso elenco ISTAT.1-bis. A decorrere dall'anno 2015, dall'imposta dovuta per i terreniubicati nei comuni di cui all'allegato 0A, posseduti e condotti dai coltivatoridiretti e dagli imprenditori agricoli professionali di cui all'articolo 1 deldecreto legislativo n. 99 del 2004, iscritti nella previdenza agricola,determinata ai sensi dell'articolo 13, comma 8-bis, del decreto-legge 6dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22dicembre 2011, n. 214, si detraggono, fino a concorrenza del suoammontare, euro 200. Nell'ipotesi in cui nell'allegato 0A, incorrispondenza dell'indicazione del comune, sia riportata l'annotazioneparzialmente delimitato (PD), la detrazione spetta unicamente per le zonedel territorio comunale individuate ai sensi della circolare del MinisteroNumero registro generale 17580/2021Numero sezionale 1832/2026Numero di raccolta generale 14932/2026Data pubblicazione 19/05/2026delle finanze n. 9 del 14 giugno 1993, pubblicata nel supplementoordinario n. 53 alla [OSCURATO:PERSONA] n. 141 del 18 giugno 1993.2. L'esenzione di cui al comma 1, lettera b), e la detrazione di cui alcomma 1-bis si applicano ai terreni posseduti e condotti dai coltivatoridiretti e dagli imprenditori agricoli professionali di cui all'articolo 1 deldecreto legislativo n. 99 del 2004, iscritti nella previdenza agricola, anchenel caso di concessione degli stessi in comodato o in affitto a coltivatoridiretti e a imprenditori agricoli professionali di cui all'articolo 1 del decretolegislativo n. 99 del 2004, iscritti nella previdenza agricola.3. I criteri di cui ai commi 1 e 2 si applicano anche all'anno di imposta2014.4. Per l'anno 2014, non è, comunque, dovuta l'IMU per i terreni esentiin virtù del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concertocon i Ministri delle politiche agricole alimentari e forestali e dell'interno, del28 novembre 2014, pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 284 del 6dicembre 2014 e che, invece, risultano imponibili per effettodell'applicazione dei criteri di cui ai commi precedenti. Per il medesimoanno 2014 nonché per gli anni successivi, resta ferma l'esenzione per iterreni a immutabile destinazione agro-silvo-pastorale a proprietàcollettiva indivisibile e inusucapibile che, in base al predetto decreto, nonricadano in zone montane o di collina. Per il medesimo anno 2014, iterreni agricoli, nonché quelli non coltivati, ubicati nei comuni delle isoleminori di cui all'allegato A della legge 28 dicembre 2001, n. 448, sonoesenti dal pagamento dell'IMU. Con decreto del Ministero dell'interno, diconcerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, sono stabilite lemodalità per la compensazione del minor gettito in favore dei comuni neiquali ricadono i terreni di cui al precedente periodo del presente comma. Atal fine, per l'anno 2014, è autorizzato l'utilizzo dello stanziamentoprevisto per la compensazione di cui all'ultimo periodo del comma 5-bis,Numero registro generale 17580/2021Numero sezionale 1832/2026Numero di raccolta generale 14932/2026Data pubblicazione 19/05/2026dell'articolo 4 del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito, conmodificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44.5. I contribuenti versano l'imposta complessivamente dovuta perl'anno 2014, determinata secondo i criteri di cui ai commi precedenti,entro il 10 febbraio 2015. Non sono applicati sanzioni ed interessi nel casodi ritardato versamento dell'imposta complessivamente dovuta per l'anno2014, qualora lo stesso sia effettuato entro il termine del 31 marzo 2015.5-bis. I contribuenti che hanno effettuato versamenti dell'IMUrelativamente ai terreni che risultavano imponibili sulla base di quantodisposto dall'articolo 22, comma 2, del decreto-legge 24 aprile 2014, n.66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, e dalcitato decreto del Ministro dell'economia e delle finanze del 28 novembre2014, e che per effetto delle disposizioni di cui al presente articolo sonoesenti, hanno diritto al rimborso da parte del comune di quanto versato oalla compensazione qualora il medesimo comune abbia previsto talefacoltà con proprio regolamento “.Viene infine in considerazione la legge 28 dicembre 2015, n. 208 il cuiart. 1, comma 13, prevede:“A decorrere dall'anno 2016, l'esenzione dall'imposta municipalepropria (IMU) prevista dalla lettera h) del comma 1 dell'articolo 7 deldecreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, si applica sulla base deicriteri individuati dalla circolare del Ministero delle finanze n. 9 del 14giugno 1993, pubblicata nel supplemento ordinario n. 53 alla GazzettaUfficiale n. 141 del 18 giugno 1993. Sono, altresì, esenti dall'IMU i terreniagricoli:a) posseduti e condotti dai coltivatori diretti e dagli imprenditoriagricoli professionali di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 29 marzo2004, n. 99, iscritti nella previdenza agricola, indipendentemente dallaloro ubicazione;Numero registro generale 17580/2021Numero sezionale 1832/2026Numero di raccolta generale 14932/2026Data pubblicazione 19/05/2026b) ubicati nei comuni delle isole minori di cui all'allegato A annesso allalegge 28 dicembre 2001, n. 448;c) a immutabile destinazione agrosilvo-pastorale a proprietà collettivaindivisibile e inusucapibile.A decorrere dall'anno 2016, sono abrogati i commi da 1 a 9-bisdell'articolo 1 del decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 4, convertito, conmodificazioni, dalla legge 24 marzo 2015, n. 34…”.1.3 Dal combinato disposto di dette norme deve desumersiinnanzitutto che l’esenzione (di stretta interpretazione) riguarda i terreniagricoli che debbono (qui) intendersi come terreni adibiti all'esercizio delleterreni erano in effetti adibiti ad attività agricole (essendo coltivati, sia purda terzo conduttore).Tornando alla questione posta, ossia cosa deve intendersi per terreniagricoli ricadenti in aree montane o di collina delimitate ai sensi dell'art.15 della legge 27 dicembre 1977, n. 984, negli anni di imposta 2012-2013, prima che la circolare fosse esplicitamente considerata dallegislatore come strumento per individuare i terreni soggetti ad esenzione,deve considerarsi che, ai fini dell’Ilor, vigeva una specifica disposizioneche delimitava l’agevolazione secondo specifici criteri (compreso quelloaltimetrico); disposizione (d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601, art. 9) chenon è stata richiamata dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 7, comma1, lett. h).Era, quindi, necessario che il terreno ricadesse nelle zone di interventoindividuate ai sensi dell’art. 15, cit.Poi, come sopra ripercorse, si sono susseguite diverse disposizioni chehanno disciplinato l’esenzione in questione, e che hanno avuto vigenzalimitata nel tempo perché, da ultimo, ma solo a decorrere dall’anno 2016,l’esenzione di cui alla lettera h) del comma 1 dell'articolo 7 del decretolegislativo 30 dicembre 1992, n. 504, è stata attribuita “sulla base deiNumero registro generale 17580/2021Numero sezionale 1832/2026Numero di raccolta generale 14932/2026Data pubblicazione 19/05/2026criteri individuati dalla circolare del Ministero delle finanze n. 9 del 14giugno 1993, pubblicata nel supplemento ordinario n. 53 alla GazzettaUfficiale n. 141 del 18 giugno 1993”.L’oggetto della circolare è: «Imposta comunale sugli immobili (ICI).Decreto legislativo n. 504 del 30 dicembre 1992 – Esenzione di cui all’art.7, lettera h) – Terreni agricoli ricadenti in aree montane o di collinadelimitate ai sensi dell’articolo 15 della legge 27 dicembre 1977, n. 984».1.4 Certamente la disposizione di cui innanzi non ha effetto retroattivo,ma escluderne la rilevanza ai fini dell’individuazione dei terreni esenti èerroneo.I criteri contenuti nella predetta circolare avevano, infatti, valorepresuntivo.La circolare, in quanto espressamente adottata in attuazione dell’art. 7, siraccorda coerentemente con la disciplina primaria di riferimento. Neconsegue che le delimitazioni territoriali in essa previste, che nonintroducono elementi innovativi o restrittivi, possono essere utilizzati qualiparametri interpretativi e applicativi della norma di legge.Difatti, anche per il passato, e prima che la disposizione normativa neconsolidasse l’applicazione, trovava applicazione la citata circolare le cuiindicazioni venivano desunte dalla ricognizione di aree delimitate comemontane, ai sensi dell’art. 15, legge 27 dicembre 1977, n. 984.La circolare assume, infatti, di aver utilizzato i “dati forniti dalMinistero dell'agricoltura e delle foreste, [ove] sono indicati i Comuni,suddivisi per Provincia di appartenenza, sul cui territorio i terreni agricolisono esenti dall'imposta comunale sugli immobili (ICI) ai sensi dell'articolo7, lettera h), del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504”.L’inclusione nella circolare corrisponde, dunque, ad atti didelimitazione e, come anticipato, per la nuova IMU, la legge 27 dicembre2019, n. 160 art. 1, comma 758 espressamente prevedeva che “Sonoesenti dall'imposta i terreni agricoli come di seguito qualificati: … d)Numero registro generale 17580/2021Numero sezionale 1832/2026Numero di raccolta generale 14932/2026Data pubblicazione 19/05/2026ricadenti in aree montane o di collina delimitate ai sensi dell'articolo 15della legge 27 dicembre 1977, n. 984, sulla base dei criteri individuatidalla circolare del Ministero delle finanze n. 9 del 14 giugno 1993,pubblicata nel supplemento ordinario n. 53 alla [OSCURATO:PERSONA] n. 141del 18 giugno 1993”.In questo senso si è espressa, del resto, anche Corte Cost., 2 febbraion. 17/2018, la quale ha rilevato che ”l’art. 7, comma 1, lettera h), deldecreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza deglienti territoriali, a norma dell’articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n.421), in materia di Imposta comunale sugli immobili (ICI), aveva previstol’esenzione per «i terreni agricoli ricadenti in aree montane o di collinadelimitate ai sensi dell’articolo 15 della legge 27 dicembre 1977, n. 984.Per individuare i terreni esenti si faceva riferimento all’ubicazione nelterritorio dei Comuni di cui all’elenco allegato alla circolare del Ministerodelle finanze – Dipartimento entrate fiscalità locale – Servizio I del 14giugno 1993, n. 9”.2. In conclusione, il ricorso deve essere accolto, la sentenza cassata ela causa rinviata, anche per la regolazione delle spese del presentegiudizio di legittimità, alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo gradodella Toscana che, in diversa composizione, procederà al riesame dellacontroversia attenendosi al principio di diritto sopra esposto. P.Q.MLa Corte, accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causaalla Corte di Giustizia tributaria della Toscana di secondo grado, in diversacomposizione, anche per la regolazione delle spese del presente giudizio.Così deciso in Roma, il 26.02.2026.Il PresidenteLiberato Paolitto