Cassazione n. 02897/2026

pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 8955/2022 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA],[OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], SPANO’ ALFONSINA, rappresentati e difesi dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] -ricorrenti- contro [OSCURATO:PERSONA]’ [OSCURATO:PERSONA] “2”, rappresentata e difesa dagli Avv.ti [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] -controricorrente - avverso la sentenza n. 162/2022, pubblicata il 31.1.2022 , della Corte d’Appello di Roma, NRG 1268/2019. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 6/11/2025 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]'. [OSCURATO:PERSONA] 1. I ricorrenti meglio indicati in epigrafe hanno agito nei confronti dell’[OSCURATO:PERSONA] 2, già AUSL Roma C, esponendo di essere stati addetti tra il 2008 ed il 2016, quali dipendenti di essa, con varie qualifiche, al [OSCURATO:PERSONA]. Essi rammentavano che,con DM 1.9.1995, il Ministero della Sanità, dando applicazione alla legge n. 107 del 1990, aveva introdotto la disciplina riguardante le attività relative al sangue umano ed ai suoi componenti, prevedendo che le strutture pubbliche prive dei corrispondenti servizi e le case di cura private afferissero, per le prestazioni necessarie, alla Struttura pubblica territorialmente competente, che era tenuta a garantire i servizi con il proprio personale, ottenendo quindi dai committenti, secondo la c.d. convenzione-tipo, oltre a vari corrispettivi economici, un contributo, per il funzionamento generale della struttura produttiva della prestazione e per la consulenza tecnico scientifica, pari al 20% del fatturato. Su tali basi, i ricorrenti ritenevano di aver diritto, ciascuno pro quota, al riparto di quella maggiorazione del 20%, che rivendicavano in causa presso il Tribunale di Roma. 2. La domanda è stata rigettata in prime cure, con pronuncia poi confermata dalla Corte d’Appello di Roma. Quest’ultima evidenziava come i ricorrenti avessero addotto, quale argomento principale del diritto alla distribuzione tra loro della quota del 20% del fatturato, la Deliberazione della [OSCURATO:PERSONA] n. 376 del 2001, secondo cui tale quota era da considerare «in favore del personale dell’equipe del centro» trasfusionale interessato. Affermazione che trovava poi conferma nella nota n. 88203 dell’Assessore regionale alla sanità nella quale si sottolineava l’ «incremento dei carichi di lavoro del personale di tali servizi a tutto vantaggio economico per l’[OSCURATO:PERSONA] sanitaria», dal che sarebbe scaturi to l’obbligo dell’erogazione di tale quota a favore dei lavoratori quale «valorizzazione morale della maggiore attività svolta dagli operatori». La Corte territoriale,in proposito, evidenziava c he la Deliberazione n. 376, come emergeva già dalla rubrica dell’atto, riguardava lo svolgimento dell’attività libero-professionale intramuraria del personale medico chirurgo, da svolgersi fuori dall’orario di lavoro e non l’attività ordinaria o istituzionale, sicché mancava del tutto il presupposto dell’incremento dei carichi di lavoro di cui alla nota assessoriale citata. D’altra parte, precisava la Corte di merito, l’art. 12, lett. f) della c.d. convenzione-tipo non prevedeva alcun diritto a favore dei dipendenti che prestino il servizio emotrasfusionale, disciplinando esclusivamente i rapporti economici intercorrenti tra la struttura pubblica che provvede ad erogare il servizio e quella privata che se ne avvalga. Doveva infine considerarsi che non rientrava nei poteri della Regione, risultando essa priva di competenze nella disciplina delle situazioni giuridiche nascenti dal rapporto di lavoro intercorrenti tra la Asl ed i propri dipendenti, l’attribuzione ai lavoratori del contributo del 20% oggetto del giudizio. 3. I lavoratori hanno proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi, cui la AUSL ha opposto difese con proprio controricorso. È in atti memoria della parte controricorrente. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo i ricorrenti lamentano la violazione e falsa applicazione di norme di diritto (art. 360, n. 3, c.p.c.) in riferimento al DM Sanità del 1.9.1995, all'articolo 12, lettera f), dello schema di convenzione allegato al DM Sanità 1.9.1995, all'articolo 11 della delibera di giunta regionale n. 376 del 2001 e all'articolo 15 delibera di [OSCURATO:PERSONA] n. 342 del 2008. I ricorrenti precisano che il compenso spettante al personale del Centro per l'attività trasfusionale è stato disciplinato, all'interno delle linee guida in materia di esercizio dell'attività libero professionale intramuraria, senza che ciò possa significare che l'attività debba essere svolta fuori dall'impegno di servizio. Infatti, mentre per le attività di consulenza è stato precisato che esse debbano o possano svolgersi fuori dall'impegno di servizio (art. 11, comma2, della Delibera del 2001), l'ultimo comma, in merito alle attività trasfusionali, non prevede alcunché sulle modalità di svolgimento, ma si limita ad indicare il compenso spettante al personale del C entro Trasfusionale e ciò perché tale attività è, senza ombra di dubbio, di natura istituzionale. Ricostruendo l'impianto normativo e con riferimento al DM del settembre 1995, i ricorrenti evidenziano come le strutture pubbliche prive di servizi o centri trasfusionali e le case di cura private afferiscano delle prestazioni trasfusionali alla struttura pubblica territorialmente competente, che provvede all'approvvigionamento di sangue ed emocomponenti, garantendo i servizi di urgenza ed emergenza 24 ore su 24, attraverso anche attività di consulenza medicaed altri servizi pertinenti. D'altra parte, l’[OSCURATO:PERSONA] pubblica - assumono i ricorrenti - è già ripagata dalle case di cura private di tutte le prestazioni effettuate e dei relativi costi, secondo quanto previsto dalla convenzione-tipo, con riferimento agli aspetti propriamente economici del rapporto. Quindi, l'ulteriore 20% del fatturato serve esclusivamente a ripagare il maggior lavoro erogato dal personale del [OSCURATO:PERSONA], per mezzo del quale l'azienda garantisce il servizio di cui al DM 1°settembre 1995. Il tutto come confermato anche dal successivo articolo 15 dellaDelibera di giunta regionale numero 342 del 2008, riproduttiva del contenuto della Delibera di giunta regionale numero 376 del 2001. Tra l'uno e l'altro provvedimento era intervenuto altresì l'Assessore regionale alla sanità, con la nota menzionata anche dalla Corte d'appello, in cui si sottolineava come le attività trasfusionali comportassero un incremento dei carichi di lavoro del personale di tali servizi a tutto vantaggio economico per l'[OSCURATO:PERSONA] sanitaria ed e ra del resto pacifico che l'attività trasfusionale fosse sempre stata svolta durante l'orario di servizio e che mai fosse stato richiesto al personale del centro trasfusionale di svolgerla al di fuori dell'orario di lavoro. La Corte territoriale era giunta quindi ad erronee conclusioni, nel disconoscere che la maggiore produttività, raggiunta anche e soprattutto attraverso l'incremento dei ritmi di lavoro, non trovasse compenso e non dovesse essere ripagata con l’attribuzione ai dipendenti della maggiorazione oggetto di causa. Con un secondo motivo di ricorso è dedotta la violazione falsa applicazione di norme di diritto,in riferimento all'articolo 117 della Costituzione. Da questo punto di vista, i ricorrenti affermano che le Regioni godono senza dubbio di potestà legislativa e regolamentare destinata ad esercitarsi in tutte le materie, ad esclusione di quelle riservate alla competenza esclusiva dello Stato. Quindi, le Regioni hanno il potere - dovere di adottare atti di normazione secondaria nelle materie di loro competenza, tra cui rientra senz'altro la sanità ed era errata la contraria conclusione della Corte d'appello secondo cui la Regione non avrebbe potuto disciplinare il diritto al compenso oggetto di causa. D'altra parte – concludono i ricorrenti - la Delibera di giunta regionale numero 376 del 2001 non disciplinava soltanto il compenso del 20% per il centro per il personale del centro trasfusionale che svolge la corrispondente attività, ma anche il compenso per le altre attività di consulenza, che indica va, al comma 3 dell’art. 11, nel 95% dell'importo erogato. 2. I due motivi possono essere esaminati congiuntamente, data la loro connessione logica e non possono trovare accoglimento. 2.1 Esaminando un motivo di formulazione analoga al primo, questa S.C. ha affermato (Cass. 14 dicembre 2024, n. 32498) e qui intende ribadire che «il motivo, nella parte in cui con esso si tenta di indurre, anche attraverso il richiamo a profili di valutazione letterale, ad una diversa interpretazione della Delibera n. 376/2001, è inammissibile; risultando coinvolto un atto non normativo vale infatti il principio per cui «in tema di ermeneutica contrattuale (da estendere ex art. 1324 c.c. all’interpretazione degli altri atti unilaterali, quale è una Delibera di Giunta, n.d.r.), l'accertamento della volontà delle parti in relazione al contenuto del negozio si traduce in una indagine di fatto, affidata al giudice di merito e censurabile in sede di legittimità solo nell'ipotesi di violazione dei canoni legali d'interpretazione contrattuale di cui agli artt.1362 e seguenti c.c.» sicché «il ricorrente per cassazione deve non solo fare esplicito riferimento alle regole legali d'interpretazione mediante specifica indicazione delle norme asseritamente violate ed ai principi in esse contenuti, ma è tenuto, altresì, a precisare in quale modo e con quali considerazioni il giudice del merito si sia discostato dai richiamati canoni legali», principi cui si aggiunge il corollario per cui «la parte che ha proposto una delle opzioni ermeneutiche possibili di una clausola contrattuale, non può contestare in sede di giudizio di legittimità la scelta alternativa alla propria effettuata dal giudice del merito (Cass. 15 novembre 2017, n. 27136; Cass. 3 luglio 2024, n. 18214); nel caso di specie, il generico richiamo ad un presunto piano testuale, individuato nel dato (negativo) dell’assenza di riferimenti alle modalità di svolgimento delle attività trasfusionali regolate nella norma delle Delibera, esprime in realtà un’apodittica affermazione di un certo significato di merito; ciò rende appunto inammissibile la censura, perché tale da proporre una diversa lettura del senso dell’impostazione testuale, pur non potendosi sottacere che il motivo fa per giunta leva su un profilo, quello delle modalità di svolgimento delle attività interessate, da ritenere sul piano letterale non tanto equivoco, quanto proprio contrario alla tesi propugnata, dato l’inserirsi del tutto nell’ambito delle [OSCURATO:PERSONA] per l’attività libero-professionale, sicché non si vede come, in assenza di contraria espressa previsione, si possa pensare che in quel modo si regolasse il pagamento di prestazioni c.d. “istituzionali”; 2.1 esito non diverso ha anche il richiamo al contenuto del D.M. del 1995 ed alla corrispondente convenzione-tipo; si tratta di D.M. contenente la «disciplina dei rapporti tra le strutture pubbliche provviste di servizi trasfusionali e quelle pubbliche e private, accreditate e non accreditate, dotate di frigoemoteche», al quale è allegato uno «Schema-tipo di convenzione per il servizio di medicina trasfusionale», il cui art. 12, rubricato «rapporti economici», dispone: «L’azienda sanitaria fatturerà mensilmente alla casa di cura: … f) contributo alle spese di funzionamento generale della struttura trasfusionale produttiva della prestazione e della consulenza tecnico-scientifica fornita, pari al 20% del fatturato complessivo»; la disposizione prevede la fatturazione di un contributo, pari al 20% dell’importo complessivo delle altre voci esposte in fattura, destinato però a remunerare non direttamente i lavoratori coinvolti nel servizio, bensì le «spese di funzionamento generale della struttura trasfusionale produttiva della prestazione e della consulenza tecnico- scientifica fornita»; tale destinazione del 20% a copertura delle spese di «funzionamento generale della struttura», per consentire il riconoscimento dell’attribuzione di quanto incassato ai dipendenti interessati, richiederebbe una successiva contrattazione collettiva che stabilisse in tal senso, regolandone misure e modalità; il trattamento economico dei pubblici impiegati non può infatti che essere quello previsto dai contratti collettivi e non può essere incrementato in forza di un atto amministrativo o di una mera scelta del datore di lavoro pubblico (artt. 24 e 45 d.lgs. n. 165 del 2001; Cass. 4 maggio 2021, n. 111645; Cass. 9 maggio 2022, n. 14672); il richiamo a quel D.M. non vale dunque, in sé solo, a fondare alcun diritto retributivo; 2.2 del resto, la delibera regionale del 2001 è stata intesa dalla Corte territoriale non come volta a disciplinare i compensi incentivanti, cioè il tipo di retribuzione aggiuntiva vantata dai ricorrenti, bensì –in coerenza con la sua intitolazione - le «linee guida per l’esercizio della libera professione intramuraria della Regione Lazio», ovverosia la disciplina proprio di quel tipo di attività che, secondo i ricorrenti, non dovrebbe avere niente a che fare con la remunerazione da loro pretesa; tale interpretazione, come si è detto, resiste al motivo di censura qui sviluppato e non è per nulla incoerente con la previsione di un incremento del 20 % in ragione del costo del personale, di cui al citato D.M.; ciò per l’evidente spiegazione che, se l’attività è svolta in regime di orario ordinario o c.d. istituzionale, essa costituisce costo per la ASL in misura corrispondente all’impegno del proprio personale nel lavoro per conto terzi, cui questi ultimi devono sopperire senza che ciò comporti in sé incrementi retributivi, se non in quanto previsti da fonti collettive, mentre, qualora l’attività sia svolta in regime c.d. intramoenia, quell’aumento serve parimenti per rimborsare della remunerazione da questo punto di vista da erogare ai lavoratori per l’attività extra, che non è però quanto rivendicato in causa, essendo pacifico che l’attività sia stata svolta in forme ed orari c.d. istituzionali; il tentativo, di cui al motivo qui in esame, di una rilettura della Delibera del 2001 alla luce del contenuto del D.M. non è dunque idoneo ad incidere sull’interpretazione di essa che è stata resa dalla Corte territoriale; quel D.M. non attribuisce infatti il diritto alla prestazione rivendicata, sicché esso non poteva condizionare in tal senso la successiva impostazione regionale e la censura che mira ad una rilettura in questo senso è chiaramente fuori tiro; 2.3 tutto ciò rende altresì ininfluenti asseriti indirizzi provenienti da una nota dell’Assessore, chiaramente incapace ad introdurre o incidere sul riconoscimento di diritti retributivi che non derivino da fonti normative o contratti collettivi, dati i principi già sopra richiamati al punto 2.1; 2.4 quanto alla delibera del 2008, gli stessi ricorrenti riferiscono di un contenuto di essa analogo o identico a quella del 2001 e quindi quanto sopra detto è comunque del tutto assorbente anche rispetto ad essa;». 2.2 Come si è analogamente detto poi anche in altro precedente (Cass. 14 dicembre 2024, n. 32525) di questa S.C. l’analisi va in effetti condotta «sul più appropriato livello della normativa abilitata a definire il trattamento economico nel pubblico impiego, che non può che essere quella collettiva (artt. 24 e 45 d.lgs. n. 165 del 2001) o, eventualmente, primaria di legge (....) trattandosi di individuare una fonte legale o contrattuale del credito azionato» laddove i ricorrenti «non indica[no] un contratto collettivo aziendale di lavoro stipulato (...) che prevedesse la ripartizione automatica del 20% fatturato alle aziende private tra tutti i lavoratori impegnati nell’attività di trasfusione, ciò fermo restando che un contratto collettivo aziendale potrebbe disporre retribuzioni aggiuntive soltanto nei limiti in cui ciò sia previsto e consentito dalla contrattazione collettiva nazionale (Cass. 18 agosto 2023, n. 24807; Cass. 6 luglio 2022, n. 21316)» ed i noltre « le fonti legislative , ovverosia la legge n. 107 del 1990 (peraltro pressoché integralmente abrogata dalla legge n. 219 del 2005) e la legge della Regione Lazio n. 48 del 1995 contengono norme volte a disciplinare l’organizzazione del servizio trasfusionale, non il rapporto di lavoro con i dipendenti delle aziende sanitarie che svolgono quel servizio». Considerazioni simili sono state poi svolte, pur nelle particolarità dei casi concreti, anche tra le altre da Cass. 10 dicembre 2024, n. 31808 e Cass.11 dicembre 2024, n. 31853 e quindi non si può che dare continuità a tale indirizzo uniforme, qui del tutto condiviso. Dunque la normativa primaria (legge n. 107 del 1990 e, poi, legge n. 219 del 2005) non riconosce alcun diritto speciale di remunerazione ai sanitari di ogni livello e rango addetti ai servizi trasfusionali per il solo fatto in sé di svolgere le attività nei corrispondenti Centri, dovendosi ribadire, in sintesi, che indennità in tal senso possono essere attribuite solo se riconosciute dalla contrattazione collettiva, salvo il pagamento secondo il regime di intramoenia, qualora il servizio sia organizzato e svolto secondo tali modalità. 2.3 Le considerazioni svolte rendono poi palese l’infondatezza anche del secondo motivo. Atti amministrativi di rango regionale non sono certamente abilitati a riconoscere emolumenti ai dipendenti pubblici delle Aziende sanitarie. La competenza regionale attiene come è noto al solo piano organizzativo (art. 117, commi 4 e 6, Cost.) degli enti sottoposti al governo della Regione o al piano della sanità (art. 117, comma 3, Cost.) intesa come insieme di prestazioni destinate alla tutela della salute, mentre la disciplina dei rapporti di pubblico impiego riguarda l’ambito dell’ordinamento civile (art. 117, comma 2 lett. l), che è rimesso , dalla legge statale (d.lgs. n. 165 del 2001) alla contrattazione collettiva, la quale come si è detto non prevede un tale emolumento, né vi è competenza in materia della normativa regionale e tanto meno possono avere rilievo atti regionali di natura regolamentare o amministrativa (v. tra le molte, sul tema della competenza rispetto alla disciplina retributiva, Corte Cost. 20 dicembre 2022, n. 253; Corte Cost. 13 novembre 2019, n. 232). La Corte d’Appello si è pienamente attenuta a tali principi e dunque anche le specifiche questioni agitate con il secondo motivo non consentono l’accoglimento del ricorso per cassazione. 3. I tratti di novità della questione giuridica e la considerazione che il ricorso per cassazione è anteriore alla decisione da parte di questa S.C. delle analoghe cause sopra richiamate, giustificano la compensazione delle spese rispetto al giudizio di legittimità. Va anche espresso il seguente principio: «Lo svolgimento di attività sanitaria nel servizio pubblico trasfusionale non comporta in sé il riconoscimento del diritto degli addetti alla suddivisione tra loro delle maggiorazioni sul fatturato dell’[OSCURATO:PERSONA] di appartenenza che enti esterni, anche privati, siano tenuto a corrispondere all’[OSCURATO:PERSONA] per il funzionamento generale della struttura trasfusionale e le collegate consulenze tecnico-scientifiche (art. 12 della convenzione-tipo allegata al D.M. 1.9.1995), in quanto si tratta di profili riguardanti i rapporti economici tra le entità così convenzionate. I diritti dei dipendenti restano invece regolati, in assenza di riconoscimenti in tal senso nelle leggi nazionali riguardanti il sistema trasfusionale e non sussistendo in materia competenza regionale, solo dalla contrattazione collettiva, per effetto del rinvio ad essa del d. lgs. n. 165 del 2001, nella misura in cui essa preveda specifici emolumenti connessi allo svolgimento di tali attività o, eventualmente, quando le stesse siano organizzate e svolte in regime di c.d. intramoenia, secondo la disciplina propria di quest’ultima tipologia di prestazione» P.Q.M la Corte rigetta il ricorso e compensa le spese del giudizio di cassazione. Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 20