Cassazione n. 18639/2022

eguente ORDINANZA sul ricorso 13011-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA].A, - ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 15, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; - con troricorrente - nonchè contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:SOCIETA]. - SOCIETA' [OSCURATO:PERSONA], REGIONE SICILIANA, [OSCURATO:PERSONA]; - intimati - per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 3/2021 del [OSCURATO:PERSONA]. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/12/2021 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che le Sezioni Unite della Corte di cassazione accolgano l'istanza di regolamento di giurisdizione e dichiarino la giurisdizione del Tribunale Superiore delle [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA] 1. Il Comune di Altofonte ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio che esso stesso ha introdotto davanti al Tribunale Superiore delle [OSCURATO:PERSONA] per l'annullamento della delibera n. 5 del 25 giugno 2020 con cui l'[OSCURATO:PERSONA] (A.T.I.) di Palermo - istituita nel 2016 ai sensi della legge della Regione Siciliana 11 agosto 2015 n. 19 - ha respinto la sua richiesta di salvaguardia della gestione diretta del proprio servizio idrico. Ric. 2021 n. 13011 sez. SU - ud. 14-12-2021 -2- 2. Con precedente delibera n. 10 del 27 settembre 2018, infatti, l'A.T.I. di Palermo aveva affidato il servizio idrico dei comuni dell'ambito territoriale, tra cui il Comune di Altofonte, all'azienda municipalizzata acque di Palermo ([OSCURATO:SOCIETA].) s.p.a.; a seguito di tale delibera, il Comune di Altofonte aveva chiesto alli A.T.I. il riconoscimento del proprio diritto alla salvaguardia della gestione diretta del servizio idrico, ai sensi dell'articolo 147, comma 2 bis, del decreto legislativo n. 152/ 2006, come novellato dall'articolo 62 della legge n. 221/2015; tale/stanza di salvaguardia è stata rigettata con la suddetta delibera n. 5 del 2020, con la quale l'A.T.I. ha altresì disposto l'obbligo del Comune di Altofonte di confluire nella gestione comune d'ambito affidata ad [OSCURATO:SOCIETA].. 3. Nel giudizio introdotto dal Comune di Altofonte per l'impugnativa della delibera n. 5 del 2020 la resistente A.T.I. ha eccepito il difetto di giurisdizione del Tribunale Superiore delle [OSCURATO:PERSONA] in favore del giudice amministrativo; donde la proposizione del presente regolamento preventivo di giurisdizione da parte del Comune, con richiesta di declaratoria della giurisdizione dell'adito Tribunale Superiore delle Acque. 4. L'A.T.I. di Palermo ha presentato controricorso chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo. 5. La causa è stata discussa nella camera di consiglio del 14 dicembre 2021, in prossimità della quale la controricorrente ha depositato una memoria ed il Procuratore Generale presso questa Suprema Corte ha depositato una requisitoria scritta, concludendo per l'affermazione della giurisdizione del Tribunale Superiore delle [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] Ric. 2021 n. 13011 sez. SU - ud. 14-12-2021 -3- 6. In via preliminare va evidenziato che nessun dubbio può sussistere sulla legittimazione del Comune di Altofonte alla proposizione del presente regolamento, ancorché esso stesso abbia instaurato il giudizio davanti al Tribunale Superiore delle [OSCURATO:PERSONA]; è principio consolidato di queste Sezioni Unite, infatti, che il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dall'attore, sussistendo, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, in via definitiva, per evitare che vi possano essere successive modifiche della giurisdizione nel corso del giudizio così ritardando la definizione della causa, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole (così, tra le tante, Cass.32727/2018). 7. Con l'unico motivo di ricorso il Comune di Altofonte sostiene che la presente controversia rientrerebbe nella giurisdizione del Tribunale Superiore delle [OSCURATO:PERSONA], in base al disposto dell'art. 143 R.D. 1933 n. 1775 (T. U. Acque), sul rilievo che «la presente procedura rientra proprio tra quelle per le quali il Giudice investito della questione non si limiterebbe a decidere sull'organizzazione del servizio idrico ma il suo pronunciamento e la sua indagine incide sui presupposti per la concessione della clausola di salvaguardia» (pag. 7 del ricorso). 8. La controricorrente A.T.I. di Palermo sostiene, per contro, che il provvedimento amministrativo impugnato non conterrebbe alcuna determinazione idonea ad incidere immediatamente sull'uso delle acque e sulla loro gestione e si inserirebbe solo in modo strumentale nel processo finalizzato a incidere sul regime delle acque pubbliche; l'oggetto del giudizio, argomenta la controricorrente, consisterebbe nella verifica della legittimità della procedura con cui l'A.T.I., nell'esercizio di un' attività vincolata, ha accertato la Ric. 2021 n. 13011 sez. SU - ud. 14-12-2021 -4- insussistenza dei presupposti per la salvaguardia della gestione diretta del servizio idrico in capo al Comune di Altofonte. 9. [OSCURATO:PERSONA] osserva che la questione della individuazione del giudice munito di giurisdizione sulle controversie aventi ad oggetto le modalità di partecipazione dei comuni all'organizzazione territoriale del servizio idrico integrato negli ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni in attuazione della legge n. 36/1994 ha dato luogo ad esiti non sempre convergenti tra le pronunce di questa Suprema Corte regolatrice e quelle della giurisprudenza amministrativa. 10. Queste Sezioni Unite hanno infatti ritenuto che, in materia di risorse idriche e di organizzazione territoriale del servizio idrico integrato, competano alla giurisdizione di legittimità in unico grado del Tribunale Superiore delle [OSCURATO:PERSONA] ex art. 143, comma 1, lett. a), del T.0 Acque, le controversie aventi ad oggetto: 10.1. i ricorsi avverso i provvedimenti amministrativi di delimitazione degli ambiti territoriali ottimali ai sensi dell'art. 8 della legge 5 gennaio 1994, n. 36, atteso che da tale delimitazione discendono i successivi provvedimenti di organizzazione e gestione del sistema idrico integrato, i quali, essendo finalizzati a garantire la gestione di tale servizio in termini di efficienza, efficacia ed economicità, hanno incidenza diretta sul regime delle acque pubbliche e del loro utilizzo (SSUU n. 7444/2005); 10.2. l'impugnativa proposta da un consorzio dell'Autorità di [OSCURATO:PERSONA] A.A.T.O. avverso la delibera con cui un comune revochi la propria adesione al consorzio stesso ed organizzi autonomamente nel proprio territorio il servizio idrico integrato, come definito dall'art. 4, comma 1, lett. f) della legge 5 gennaio 1994, n. 36, affidandone la gestione a società controllata, trattandosi di atto che incide sulla delimitazione degli ambiti territoriali ottimali previsti dall'art. 8 della legge n. 36 cit. da cui derivano provvedimenti di organizzazione e gestione del servizio idrico integrato aventi Ric. 2021 n. 13011 sez. SU - ud. 14-12-2021 -5- incidenza diretta sul regime delle acque e sul loro utilizzo, in quanto finalizzati, ai sensi dell'art. 9 della stessa legge, a garantirne la gestione in termini di efficienza, efficacia ed economicità (SSUU n. 12165/2008); 10.3. l'impugnativa promossa da un comune nei confronti dell'Autorità d'[OSCURATO:PERSONA] e della Regione per ottenere l'annullamento della convenzione istitutiva di un consorzio fra gli enti ricompresi nell'[OSCURATO:PERSONA] medesimo nonché degli atti autoritativi conseguenti, derivando da tali atti conseguenze in materia di organizzazione e conduzione del servizio idrico integrato (SSUU n. 20777/2010); 10.4. l'impugnativa della deliberazione con la quale l'"Assemblea d'ambito della Consulta d'ambito centrale Friuli" aveva approvato la convenzione per la regolazione dei rapporti tra l'Ente di governo dell'ambito e il Gestore unico d'ambito del servizio idrico integrato, in quanto riguardante l'utilizzazione del demanio e il regime delle acque pubbliche (SSUU n. 15105/2018, che richiama espressamente il principio enunciato in SSUU n. 7444/2005 citata nel precedente paragrafo 10.1.); 10.5. l'impugnativa proposta da una società costituita tra comuni per la gestione del servizio idrico integrato avverso la delibera con la quale uno dei comuni aveva revocato la propria adesione alla società, trattandosi di atto che incide sulla delimitazione degli ambiti territoriali ottimali previsti dall'art. 8 della I. n. 36 del 1994, da cui derivano provvedimenti di organizzazione e gestione del servizio idrico integrato aventi incidenza diretta sul regime delle acque e sul loro utilizzo (SSUU n. 3518/2019, nella cui motivazione si legge: «Tale revocata adesione del Comune alla società ricorrente incide indubbiamente sulla organizzazione e gestione del servizio idrico integrato - che, ai sensi dell'art. 149 bis del richiamato d.lgs. n. 152 del 2006, è finalizzato a garantirne la gestione in termini di efficienza Ric. 2021 n. 13011 sez. SU - ud. 14-12-2021 -6- e di economicità - e riguarda direttamente il regime delle acque pubbliche ed il loro utilizzo», pag. 7, primo capoverso). 11. In senso conforme, più di recente, si è altresì pronunciata l'ordinanza SSUU 2710/2020, che, pur avendo ad oggetto la diversa questione della giurisdizione sulla impugnazione di atti concernenti la regolarità urbanistica, edilizia o ambientale delle infrastrutture di un'impresa titolare di concessione di derivazione di acqua per uso di allevamento ittico e di pesca sportiva (attribuita al giudice amministrativo) ha enunciato i principi generali di riparto della giurisdizione tra il Tribunale superiore delle acque pubbliche e il giudice amministrativo, attribuendo al primo, ai sensi dell'art. 143, comma 1, lett. a), del r.d. n. 1775 del 1933, «ogni controversia sugli atti amministrativi in materia di acque pubbliche, ancorché non promananti da pubbliche amministrazioni istituzionalmente preposte alla cura degli interessi in materia, idonei ad incidere in maniera non occasionale, ma immediata e diretta, sul regime delle acque pubbliche e del relativo demanio»; ed al secondo «le controversie concernenti atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime di sfruttamento dell'acqua pubblica e del demanio idrico e adottati in preminente considerazione di interessi ambientali, urbanistici o di gestione del territorio». Nella motivazione di tale ordinanza (§16) si legge: «E ad analoga conclusione, nel senso della giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche in unico grado di legittimità, occorre giungere quanto ai provvedimenti riguardanti gli ambiti territoriali ottimali, benché solo quando da essi discendano ricadute sull'organizzazione e sulla conduzione del sistema idrico integrato»; la motivazione dell'ordinanza SSUU 2710/2020 prosegue richiamando le ordinanze qui citate nei precedenti paragrafi 10.4 e 10.5 ed affermando che i provvedimenti riguardanti gli ambiti territoriali ottimali - mirando a garantire la gestione del servizio idrico in termini di efficienza, efficacia ed Ric. 2021 n. 13011 sez. SU - ud. 14-12-2021 -7- economicità - hanno incidenza diretta sul regime delle acque pubbliche e del loro utilizzo. 12. La giurisprudenza amministrativa, per contro, ha ritenuto che spettasse al giudice amministrativo la giurisdizione sulle controversie aventi ad oggetto: 12.1. l'impugnativa, da parte di alcuni comuni, della delibera con cui la Conferenza dei Sindaci dell'Autorità d'Ambito ATO 1 Palermo aveva approvato l'affidamento del servizio (Cons. Stato n. 7276/2010); in tale pronuncia - premesso che la giurisdizione di legittimità in unico grado del Tribunale superiore delle acque pubbliche «sussiste solo allorquando i provvedimenti impugnati incidono direttamente ed immediatamente sulla materia delle acque, concorrendo in concreto a disciplinare la gestione, l'esercizio delle opere idrauliche, i rapporti con i concessionari ovvero a determinare i modi di acquisto dei beni necessari all'esercizio e/o alla realizzazione delle opere stesse o a stabilirne e/o a modificare la localizzazione di esse o influire sulla loro realizzazione mediante sospensione o revoca dei relativi provvedimento» (§ 5) - si afferma che «non rientrano per contro in tale speciale competenza giurisdizionale le controversie che hanno per oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque, così che appartiene alla cognizione del giudice amministrativo la controversia con cui si dubita della legittimità di un provvedimento di esclusione dalla gara di appalto per la realizzazione di opere idrauliche» (ibidem); per poi concludere che la controversia sulla legittimità dell'affidamento della gestione del [OSCURATO:PERSONA] ad un raggruppamento temporaneo d'iniprese non appartiene alla giurisdizione del Tribunale superiore delle acque, bensì a quella di legittimità del giudice amministrativo, perché non incide in modo diretto ed immediato sulla gestione delle acque pubbliche; Ric. 2021 n. 13011 sez. SU - ud. 14-12-2021 -8- 12.2. l'impugnativa proposta dal Comune di Terrasini avverso la medesima delibera 5/2020 dell'ATI Palermo, qui impugnata dal Comune di Altofonte, che ha disposto che le gestioni del [OSCURATO:PERSONA] di 24 comuni (tra questi i comuni di Terrasini ed Altofonte) dovevano confluire nella [OSCURATO:PERSONA] d'Ambito affidata all'azienda municipalizzata acque di [OSCURATO:SOCIETA]. (TAR Palermo n. 2220/2020); in tale pronuncia si afferma che si può «escludere che gli atti amministrativi gravati abbiano incidenza diretta sulle opere idrauliche o che la controversia implichi la soluzione di questioni di carattere tecnico, tutti aspetti per i quali è prevista la cognizione del Tribunale Superiore delle [OSCURATO:PERSONA] ai sensi dell'art. 143 del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775. Al contrario risulta palese dagli atti impugnati che oggetto del contendere è, nella sostanza, l'organizzazione e regolazione del pubblico servizio di distribuzione delle risorse idriche ai cittadini dei comuni interessati, riconducibili alla giurisdizione esclusiva di cui all'art. 133 comma 1 lett. b), c), e) n.1 del Codice del processo amministrativo (cfr. in materia TAR Veneto, Sezione I, sent. 4 novembre 2019, n. 1186)»; 12.3. l'impugnativa, da parte della società titolare della gestione del servizio idrico integrato nell'ambito territoriale ottimale della città metropolitana di Milano, del provvedimento con cui il Comune di Cambiate aveva dismesso la propria partecipazione al capitale sociale della società ricorrente (TAR Lombardia n. 1213/2021); in tale pronuncia si afferma che la giurisdizione del [OSCURATO:PERSONA], ai sensi dell'art. 143, c. 1, lett. a) del R.D. n. 1775/1933, va riconosciuta con riferimento ai soli provvedimenti che incidono, in via immediata e diretta, sul regime delle acque pubbliche e del relativo demanio e si sottolinea come la controversia attinente alla dismissione della partecipazione societaria detenuta dal comune resistente non avesse alcuna incidenza sull'esercizio delle opere idrauliche e sull'uso delle acque pubbliche; Ric. 2021 n. 13011 sez. SU - ud. 14-12-2021 -9- 12.4. l'impugnativa, da parte del Comune di Bordighera avverso gli atti con cui la Provincia di Imperia e l'Autorità d'ambito ottimale avevano deliberato di costituire un unico sistema di gestione delle risorse idriche, con la conseguente necessitata adesione di tutti i comuni all'attività della società consortile designata per lo scopo (Cons. Stato n. 7476/2021); in tale pronuncia, peraltro, la questione di giurisdizione non viene espressamente trattata, non avendo alcuna delle parti messo in discussione la giurisdizione del giudice amministrativo, implicitamente riconosciuta de plano dal Consiglio di Stato. 13. Dall'esame dei precedenti giurisprudenziali riportati nei paragrafi precedenti emerge una generale convergenza sul criterio - da ultimo enunciato nella menzionata ordinanza SSUU 2710/2020 e che anche questo Collegio intende ribadire - alla cui stregua il riparto tra la giurisdizione di legittimità in unico grado Tribunale Superiore delle [OSCURATO:PERSONA] e la giurisdizione del giudice amministrativo va effettuato attribuendo al primo le controversie sugli atti idonei ad incidere in maniera non occasionale, ma immediata e diretta, sul regime delle acque pubbliche e del relativo demanio ed al secondo le controversie concernenti atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime di sfruttamento dell'acqua pubblica e del demanio idrico e adottati in preminente considerazione di interessi ambientali, urbanistici o di gestione del territorio. 14. Non sempre, tuttavia, l'applicazione del suddetto criterio di riparto ha condotto, nella pratica giurisprudenziale, ad esiti decisori omogenei; ad esempio, il Consiglio di Stato ha ritenuto spettante al giudice amministrativo la giurisdizione sul contenzioso concernente gli atti con cui l'Autorità d'ambito ottimale abbia deliberato di costituire un unico sistema di gestione delle risorse idriche, con la conseguente necessitata adesione di tutti i comuni all'attività della società Ric. 2021 n. 13011 sez. SU - ud. 14-12-2021 -10- O' consortile designata per lo scopo (Cons. Stato n. 7476/2021, cfr. § 12.4. che precede), mentre la Corte di cassazione ha ritenuto spettante al Tribunale Superiore delle [OSCURATO:PERSONA] la giurisdizione sul contenzioso, sostanzialmente omologo, concernente la convenzione istitutiva di un consorzio fra gli enti ricompresi nell'[OSCURATO:PERSONA] ottimale (SSUU n. 20777/2010 cfr. § 10.3. che precede). 15. Ritiene il Collegio che la specifica controversia oggi all'esame delle Sezioni Unite - avente ad oggetto il diritto, vantato dal Comune di Altofonte, alla salvaguardia della gestione diretta del servizio idrico da parte dell'Amministrazione municipale, ai sensi dell'articolo 147, comma 2 bis, del decreto legislativo n. 152/2006, come novellato dall'articolo 62 della legge n. 221/2015 - non possa ritenersi compresa nella giurisdizione di legittimità in unico grado del Tribunale Superiore delle [OSCURATO:PERSONA]. 16. Al riguardo si osserva che l'articolo 147 del decreto legislativo n. 152/2006 - dopo la previsione, contenuta nel comma 1, che «i servizi idrici sono organizzati sulla base degli ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni in attuazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36» e che «gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale partecipano obbligatoriamente all'ente di governo dell'ambito» - dispone, nel comma 2 bis, talune deroghe alla suddetta previsione. Detto comma 2 bis, infatti, da un lato, nei casi in cui l'ambito territoriale ottimale coincida con l'intero territorio regionale, consente l'affidamento del servizio idrico integrato in ambiti territoriali minori (comunque non inferiori agli ambiti territoriali corrispondenti alle province o alle città metropolitane); d'altro lato, per i comuni appartenenti alle categorie descritte nelle lettere a) e b) del comma, fa espressamente salve le gestioni del servizio idrico in forma autonoma. Per quanto qui specificamente interessa, il comma 2 bis in esame fa salve, nella lettera b), «le gestioni del servizio idrico in Ric. 2021 n. 13011 sez. SU - ud. 14-12-2021 -11- forma autonoma esistenti, nei comuni che presentano contestualmente le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42; utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico»; il medesimo comma dispone poi che «ai fini della salvaguardia delle gestioni in forma autonoma di cui alla lettera b), l'ente di governo d'ambito territorialmente competente provvede all'accertamento dell'esistenza dei predetti requisiti». 17. Nella presente controversia si discute, in sostanza, della sussistenza, in capo al Comune di Altofonte, delle caratteristiche alle quali la lettera b) del comma 2 bis dell'articolo 147 del decreto legislativo n. 152/2006 collega la possibilità di gestire il servizio idrico in forma autonoma; sussistenza negata dall'ente di governo d'ambito territorialmente competente (l'A.T.I. di Palermo) con la delibera del 25 giugno 2020 e rivendicata dal Comune con l'impugnazione di tale delibera dal medesimo proposta al Tribunale Superiore delle [OSCURATO:PERSONA]. La delibera impugnata nel presente giudizio non è, dunque, riconducibile alla categoria dei provvedimenti che «per effetto della loro incidenza sulla realizzazione, sospensione od eliminazione di un'opera idraulica riguardante un'acqua pubblica, concorrano, in concreto, a disciplinare direttamente le modalità di utilizzazione di quell'acqua o l'assetto e la struttura dei beni del demanio idrico» (SSUU n. 2710/2020 cit., § 14; dove si precisa altresì che non è «sufficiente che sui relativi regimi quelli incidano solo in via indiretta, riflessa, mediata od occasionale»). Detta delibera, infatti, non ha ad oggetto né l'utilizzo delle acque, né la loro regimazione, né l'esecuzione di opere incidenti sull'utilizzo o sulla regimazione delle stesse; essa riguarda l'organizzazione, e non Ric. 2021 n. 13011 sez. SU - ud. 14-12-2021 -12- l'esercizio, del servizio idrico e, pertanto, non rientra nella categor