Cassazione n. 32324/2022

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 4047-2022 per regolamento di giurisdizione proposto d'ufficio dal: [OSCURATO:PERSONA], con ordinanza n. 1481/2022 depositata il 08/02/2022 nella causa tra: [OSCURATO:PERSONA] S.R.L.; -ricorrente non costituita in questa fase - contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] S.R.L.; Ric. 2022 n. 04047 sez. SU -ud. 27-09-2022 - 2 - -resistenti non costituite in questa fase - Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 27/09/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale PAOLA D'[OSCURATO:PERSONA], il quale conclude chiedendo che sia dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo. [OSCURATO:PERSONA] Con atto di citazione, notificato nel settembre 2017, la [OSCURATO:PERSONA] a r.l. ha convenuto in giudizio, dinanzi al Tribunale di Roma, [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] srl, chiedendo, previo accertamento della violazione della normativa inderogabile in materia di distanze minime legali nella costruzione di un fabbricato e delle relative pertinenze, realizzato da [OSCURATO:PERSONA] srl, su incarico di [OSCURATO:PERSONA], su suolo di proprietà della seconda, nell’ambito del «[OSCURATO:PERSONA] di Roma –Linea B1, Prolungamento della linea metropolitana B1 da [OSCURATO:PERSONA] d’Oro a [OSCURATO:PERSONA], adeguamento della tratta da Bologna a Conca d’Oro, relativi interventi preordinati alla piena funzionalità dell’intera linea», con condanna di [OSCURATO:PERSONA] e/o [OSCURATO:PERSONA] srl alla riduzione in pristino dello stato dei luoghi, mediante demolizione del fabbricato e dei volumi sopra indicati o comunque al loro arretramento fino alla distanza minima di 10 m dall’immobile di proprietà dell’attrice, nonché al ripristino di porzione, dalle stesse convenute demolita, del lastrico solare posto a copertura dell’edificio e condanna delle stesse convenute, in via solidale, al risarcimento dei danni cagionati all’attrice in conseguenza delle gravi limitazioni al godimento delle proprietà e della mancata fruizione del bene. L’attrice esponeva di essere proprietaria di un locale con destinazione commerciale di circa 500 mq, sito in Roma, [OSCURATO:PERSONA], nn. 336, 338, 340,342, 344, 346,m 348, 350, 352, facente parte di edificio che si estende dal civico n.336 al n. 372, nonché del lastrico Ric. 2022 n. 04047 sez. SU -ud. 27-09-2022 - 3 - solare, accessibile e fruibile in tutta la sua estensione (800 mq), posto a copertura dell’intero fabbricato, e che l’intero fabbricato era stato interessato da una procedura di espropriazione avviata da [OSCURATO:PERSONA] srl, investita di ogni necessario potere da [OSCURATO:PERSONA] per la realizzazione del prolungamento della Metro B1 dalla Stazione di Conca d’Oro alla [OSCURATO:PERSONA], essendo stato, in particolare, approvato, con ordinanza del Sindaco di [OSCURATO:PERSONA] n. 345 del 27 luglio 2010 il progetto definitivo, con contestuale dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza dei lavori ed avvio della procedura espropriativa, e uno schema di accordo da stipulare per la regolazione dei rapporti derivanti dalle opere demolizione/ricostruzione dei locali commerciali interferenti con la realizzazione della [OSCURATO:PERSONA]; specificamente, in relazione ai locali commerciali di proprietà della [OSCURATO:PERSONA], veniva disposto che si procedesse ad un accordo con i proprietari interessati che prevedesse la permuta degli immobili, destinati alla demolizione, con locali commerciali di identico valore e consistenza che sarebbero stati edificati da [OSCURATO:PERSONA], in prossimità della [OSCURATO:PERSONA], e quindi, sospesa la procedura espropriativa, erano stati avviati i contatti per la stipulazione di un accordo sostitutivo della procedura di esproprio, che avevano portato alla conclusione dell’impegno formale a stipulare l’accordo di permuta, nel giugno 2011, cui veniva data esecuzione attraverso la consegna a [OSCURATO:PERSONA] dell’area e dei locali di proprietà dell’attrice, la demolizione di una parte del lastrico solare posto a copertura dell’edificio, sempre di proprietà dell’attrice; tuttavia, l’accordo di permuta non veniva formalizzato, essendo essenzialmente sorti contrasti tra le parti sulla stima dei valori degli immobili da permutare, e la dichiarazione di pubblica utilità delle aree veniva a scadere in data 27/7/2015, cosicché, nell’aprile 2016, le parti avevano proceduto alla riconsegna alla [OSCURATO:PERSONA] dei locali in oggetto. L’attrice esponeva di avere constatato che erano stati demoliti Ric. 2022 n. 04047 sez. SU -ud. 27-09-2022 - 4 - la porzione di lastrico solare sovrastante i civici nn. 362, 364 e 366 e i predetti locali sottostanti, con apertura di un varco verso le aree retrostanti, nel frattempo edificate, e demolizione del terrapieno su cui era costruito il lato retrostante del fabbricato cosicchéi locali restavano privi di un punto di appoggio essenziale per la loro staticità ed inoltre, attraverso perizia redatta da tecnico di fiducia, che i nuovi manufatti realizzati erano stati edificati in palese violazione delle distanze legali tra edifici costruiti su fondi finitimi o a distanza inferiore a 10 metri. Il Tribunale di Roma, all’esito di una CTU e sottoposta al contraddittorio delle parti la questione, rilevabile d’ufficio, del difetto di giurisdizione del giudice ordinario, con sentenza n. 2234/2019, pubblicata il 20/11/2019, dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario per essere la controversia devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi dell’art.133 lett.g c.p.c., che fa riferimento «alle controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi ed i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente , all’esercizio di un pubblico potere delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità», in quanto la controversia, relativa a domanda di risarcimento dei danni conseguiti ad una occupazione iniziata dopo la dichiarazione di pubblica utilità e proseguita anche dopo la sopravvenuta inefficacia della stessa riconducibile ed implicante accertamento della liceità della condotta amministrativa, era riconducibile, in parte direttamente ed in parte mediatamente, ad un provvedimento amministrativo . La causa veniva quindi riassunta tempestivamente dalla [OSCURATO:PERSONA] srl dinanzi al TAR Lazio. [OSCURATO:PERSONA] del Lazio, con ordinanza n. 1481/2022, sollevava d’ufficio, ai sensi degli artt. 59, comma 3, l.69/2009 e 11 , comma 3, c.p.c. conflitto negativo di giurisdizione con il Tribunale civile di Roma, rilevando che , nella specie, vi era stata una procedura espropriativa sui generis, essendo stato previsto, in Ric. 2022 n. 04047 sez. SU -ud. 27-09-2022 - 5 - sostituzione dell’indennità di espropriazione, un accordo di permuta tra il soggetto attuatore e i privati, avente ad oggetto, da un lato, fabbricati esistenti, e relativa area di sedime, da cedere e rimuovere per realizzare la nuova [OSCURATO:PERSONA] e, dall’altro lato, i nuovi fabbricati, e relativa area di sedime, da costruire in zona adiacente ad opera di [OSCURATO:PERSONA] srl, dello stesso valore, e da consegnare ai privati, accordo di permuta che non si perfezionava, essendo venuta meno, anche, la relativa procedura espropriativa, per scadenza della dichiarazione di pubblica utilità: le vicende non erano neppure mediatamente riconducibili ad una procedura espropriativa propriamente intesa, essendo derivate da «un prefigurato accordo di permuta, il quale doveva sostituire, secondo le intenzioni delle parti, pubblica e privata, la sola indennità di espropriazione…con le conseguenti ricadute in termini di giurisdizione , ex art.133, comma 1 g, c.p.c.. » ed inoltre la semplice domanda di rispetto della distanza minima di 10 mt tra fabbricati rientra nell’ambito della giurisdizione del giudice ordinario. Il conflitto è stato avviato alla trattazione camerale, sulla base di conclusioni scritte, ai sensi dell’art.380 ter c.p.c., del pubblico ministero che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo. Il Procuratore Generale, in particolare, ha rilevato che, avuto riguardo al c.d. petitum sostanziale, la pretesa azionata dall’attrice «si innerva in una procedura di esproprio», nel corso della quale l’Amministrazione comunale di Roma aveva conferito a [OSCURATO:PERSONA] srl pieni poteri per stipulare un accordo per la regolazione di tutti i rapporti derivanti dalle opere di demolizione/ricostruzione dei locali interferenti con la realizzazione della [OSCURATO:PERSONA], accordo che aveva ad oggetto, tra l’altro, la consegna da parte della [OSCURATO:PERSONA] di locali di sua proprietà, liberi da persone e cose, per consentirne la demolizione e la cessione a titolo di permuta dell’area di proprietà della ricorrente, a fronte della cessione, da parte del comune, di altra area limitrofa, Ric. 2022 n. 04047 sez. SU -ud. 27-09-2022 - 6 - solo parzialmente eseguito, essendosi poi la procedura di esproprio caducata per scadenza dei termini di legge dalla dichiarazione di pubblica utilità, e che la lesione oggetto della domanda attorea «sia la conseguenza di un assetto di interessi conformato da un originario provvedimento ablativo, espressione di un potere amministrativo in concreto esistente, riguardante l’individuazione e la configurazione dell’opera pubblica sul territorio, cui la condotta successiva, anche se illegittima, si ricollega in via immediata in senso causale», con conseguente giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. [OSCURATO:PERSONA] 1. L'art. 133, lett. g) D.Lgs. n. 104/10 (c.p.a .) dispone che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge, le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente all'esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità,«ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa». 2. L'art. 133, lett. g) D.Lgs. cit. ̀ stato interpretato da queste Sezioni Unite nel senso che la domanda di retrocessione d'un fondo per la sopravvenuta decadenza della dichiarazione di pubblica utilitàche ne aveva consentito l'occupazione, ̀ ricollegabile, in parte, direttamente ad un provvedimento amministrativo, venendo in rilievo il concreto esercizio di un potere ablatorio culminato nel decreto di espropriazione e, per il resto, ad un comportamento della P.A. ad esso collegato, consistito nell'omessa retrocessione del bene malgrado il verificarsi della suddetta decadenza. Di qui la giurisdizione amministrativa (cfr. Cass. SS.UU. n. 1092/17). Ove quindi gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti della pubblica amministrazione in materia di espropriazione siano Ric. 2022 n. 04047 sez. SU -ud. 27-09-2022 - 7 - riconducibili al potere ablativo della P.A., anche solo in via mediata, il criterio discretivo derivante dalla natura della posizione soggettiva lesa cede rispetto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Già con la sentenza n. 10879/2015di questa Corte a Sezioni Unite si era affermato che «in materia di espropriazione per pubblica utilità, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto dà luogo ad una controversia riconducibile in parte direttamente ed in parte mediatamente ad un provvedimento amministrativo, la domanda di risarcimento per i danni che si pretendono conseguiti ad una occupazione iniziata, dopo la dichiarazione di pubblica utilità, in virtù di un decreto di occupazione d'urgenza e proseguita anche successivamente alla sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità». Con detta pronuncia, queste Sezioni Unite hanno rivisto un passato orientamento, in tema di occupazione di un fondo di proprietà privata sulla base di una dichiarazione di pubblica utilità divenuta inefficace per l'inutile decorso dei termini previsti per l'esecuzione dell'opera pubblica e per l'emissione del decreto di esproprio, che aveva affermato la giurisdizione del giudice ordinario per le domande risarcitorie e restitutorie fondate sulla predetta occupazione (Cass. Sez.Un. 16 luglio 2008, n. 19501; Cass. Sez.Un. 23 dicembre 2008, n. 30254), evidenziando la necessità di dare il giusto rilievo alla espressa estensione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo alle controversie, in materia di espropriazioni per pubblica utilità, relative a comportamenti «mediatamente» riconducibili all'esercizio di un pubblico potere, mediata riconducibilità che non può essere ravvisata soltanto quando la pubblica amministrazione esercita un pubblico potere «avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente privatistici», poiché l'avverbio «mediatamente» viene utilizzato dalla norma anche con riferimento ai comportamenti, il cui connotato Ric. 2022 n. 04047 sez. SU -ud. 27-09-2022 - 8 - caratteristico non è quello di essere «strumenti intrinsecamente privatistici». Con la sentenza Cass. n. 2052/2016, sia pure in relazione all'art. 34 D.Lgs. n. 80 del 1998, nel testo novellato dall'art. 7 della legge n. 205 del 2000, si era affermato, in motivazione, che « la riconducibilità del comportamento dannoso all'esercizio del potere, affinch́ il diritto soggettivo al risarcimento del danno in àmbito di giurisdizione esclusiva possa dirsi riconducibile a tale giurisdizione, esige (...) l'individuazione di questa relazione con l'esercizio del potere sottesa. Si tratta di una relazione che (...) non pù essere intesa come se si trattasse di una mera occasionalità della tenu ta del comportamento rispetto all'esercizio del potere, giacch́ ci ̀ che ̀ occasionale ̀ certamente spiegabile sul piano deterministico come giustificato da qualcosa d'altro, ma per cì solo, almeno secondo un lessico normativo, non pu ̀ dirsi riconducibile ad esso. Se il legislatore avesse voluto alludere semplicemente all'essere stato il comportamento occasionato dall'esercizio del potere avrebbe fatto riferimento al comportamento tenuto nell'esercizio del potere». Ai fini della riconducibilità della condotta del soggetto pubblico potere al pregresso esercizio del potere espropriativo, in via di derivazione in senso causale, ai fini dell’attrazione nella giurisdizione esclusiva, occorre che il comportamento cui si ascrive la lesione sia la conseguenza d'un assetto d'interessi conformato da un originario provvedimento ablativo, legittimo o illegittimo ma comunque espressione d'un potere amministrativo (in concreto) esistente, che abbia reso possibile la condotta successiva. In altri termini la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica ed edilizia presuppone che il comportamento della P.A. non sia semplicemente «occasionato» dall'esercizio del potere, ma si traduca, in virtù della norma attributiva, in una sua manifestazione Ric. 2022 n. 04047 sez. SU -ud. 27-09-2022 - 9 - diretta e ciò risulti necessario in relazione all'oggetto del potere e al risultato da perseguire (Cass. Sez.Un. n. 5790/2018). In applicazione di tali principi queste Sezioni Unite con ordinanza n. 17110/2017 hanno affermato che « in tema di espropriazione per pubblica utilità, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g), dell’all. 1 al d.lgs. n. 104 del 2010, allorquando il comportamento della P.A., cui si ascrive la lesione, sia la conseguenza di un assetto di interessi conformato da un originario provvedimento ablativo, legittimo o illegittimo, ma comunque espressione di un potere amministrativo (in concreto) esistente, cui la condotta successiva si ricollega in senso causale. Pertanto, poiché, diversamente dalla mancata retrocessione del fondo occupato, l’eventuale usucapione della proprietà di quest'ultimo non è immediatamente riconducibile al pregresso esercizio del potere espropriativo, ma ne costituisce una conseguenza meramente occasionale (atteso che, tra quel potere e questo effetto intercorre, necessariamente, la "interversio possessionis", dalla detenzione qualificata al possesso, dell'occupante), il relativo suo accertamento appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario». In conformità anche Cass. Sez.Un. n. 9334/2018. Ora, la contestata attività di demolizione/costruzione da parte di [OSCURATO:PERSONA], attraverso [OSCURATO:PERSONA] srl, non è stata posta in essere nell’ambito di quelle attività indispensabili ai fini della pro cedura espropriativa e sulle unitàimmobiliari espressamente rese oggetto di questa, ma in esecuzione parziale di un complessivo accordo, preliminare secondo la prospettazione dell’attrice, di permuta, che doveva sostituire, secondo le intenzioni delle parti, l’indennità di espropriazione, contemplando la consegna a [OSCURATO:PERSONA] dell’area e dei locali di proprietà dell’attrice necessarie per l'esecuzione dell’opera pubblica, la demolizione di una parte del lastrico solare posto a copertura dell’edificio, sempre di proprietà dell’attrice, la costruzione Ric. 2022 n. 04047 sez. SU -ud. 27-09-2022 - 10 - di nuovi manufatti su area retrostante, e la cessione in permuta al privato di altri immobili di identico valore. Emerge, nella specie, che la controversia non attiene tanto alla formazione dell’ accordo sostitutivo dell’indennità di espropriazione in sé quanto all’illiceità della condotta di demolizione/ricostruzione posta in essere dalla P.A. in parziale esecuzione di un accordo di permuta privatistico, che veniva concluso a seguito ed «a latere» dell’avvio di una procedura espropriativa, all’uopo sospesa e successivamente divenuta inefficace per scadenza del termine di legge della dichiarazione di pubblica utilità. Il petitum sostanziale concerne quindi un a domanda risarcitoria correlata all’inadempimento dell’accordo, preliminare, nella stessa prospettazione attorea, di permuta, oltre che unadomanda di rispetto della distanza minima di legge tra fabbricati, che rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. 3. Per tutto quanto sopra esposto, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario e cassata la pronuncia di declinatoria di giurisdizionedel Tribunale ordinario di Roma, dinanzi al quale vanno rimesse le partiper la prosecuzione del giudiz