Cassazione n. 16231/2026

1),in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesadall’Avvocatura Generale dello Stato ([OSCURATO:CODICE_FISCALE_SOCIETA]) presso i cui ufficidomicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, telefax n. 06.96.51.40.00;indirizzo PEC ags.rm @ mailcert.avvocaturastato.it.[OSCURATO:SOCIETA]. ([OSCURATO:PARTITA_IVA] - Cod. Fisc.:00818570012), in persona del suo funzionario procuratore Dott. MichleBosi, corrente in 40128 Bologna BO, [OSCURATO:PERSONA] n. 45, denominazionesociale assunta da [OSCURATO:SOCIETA]. con atto a rogito Notaio FedericoTassinari di [OSCURATO:PERSONA]. 53712/34018 del [OSCURATO:DATA_NASCITA], elettivamentedomiciliata in 00196 Roma RM, [OSCURATO:PERSONA] n. 6/10, pressol'Avv. [OSCURATO:PERSONA] del Foro di Roma (C.F.: [OSCURATO:PERSONA] 65A18 H501I,indirizzo di posta elettronica certificata filipposciuto @ordineavvocatiroma.org e numero tele[OSCURATO:TELEFONO]) che larappresenta e difende, in via disgiunta, con l'Avv. [OSCURATO:PERSONA] del ForoNumero registro generale 24217/2024Numero sezionale 2251/2026Numero di raccolta generale 16231/2026Data pubblicazione 25/05/2026di Genova (C.F.: [OSCURATO:PERSONA] 53E01 H183R, indirizzo di posta elettronicacertificata carlo.scofone @ ordineavvgenova.it e numero tele[OSCURATO:TELEFONO]) e con l’Avv. [OSCURATO:PERSONA] del Foro di Genova (C.F.:[OSCURATO:PERSONA] 79L18 D969T, indirizzo di posta elettronica certificataniccolomaria.mantero @ ordineavvgenova.it e numero tele[OSCURATO:TELEFONO]) in forza di procura speciale contenuta nel controricorso.Controricorrentenonché contro[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., in persona del legalerappresentante pro tempore, con sede in Montesarchio (BN) alla via [OSCURATO:SOCIETA]., p.i.00969720622, rappresentata e difesa dall’Avv.[OSCURATO:PERSONA] (c.f. [OSCURATO:PERSONA] 67P06 A783A), con studio in Napoli alla ViaPonte di Tappia n.47, pec luigisignoriello @ pec.it, iscritto nell’Albo deiCassazionisti, giusta procura speciale in calce al controricorso,elettivamente domiciliata presso il medesimo studio.ControricorrentenonchéCupido Nicola, [OSCURATO:SOCIETA]. di [OSCURATO:SOCIETA]., [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., AlettiIntimatiavverso la sentenza della Corte d’appello di Roma n° 7047 depositata l’11novembre 2024.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21 maggio 2026 dalconsigliere [OSCURATO:PERSONA].Lette le conclusioni scritte del Procuratore Generale, dottor Giuseppeassorbimento del quarto.1.- All’esito della gara bandita dall’Organismo pagatore Agenzia per leerogazioni in agricoltura (AGEA), avente ad oggetto la fornitura e ilNumero registro generale 24217/2024Numero sezionale 2251/2026Numero di raccolta generale 16231/2026Data pubblicazione 25/05/2026trasporto di olio di semi di girasole da confezionare e consegnare agli Enticaritativi presenti sul territorio nazionale italiano che danno assistenza apersone bisognose di sostegno alimentare, risultava miglior offerente perentrambi i lotti messi a concorso (tonn. 1.403,530 per il lotto 1 e tonn.3.014,600 per il lotto 2, da fornire entro il 27 luglio 2013) ilRaggruppamento Temporaneo di Imprese (RTI) tra [OSCURATO:PERSONA] s.p.a.,poi divenuta [OSCURATO:SOCIETA]. (Capogruppo), e [OSCURATO:SOCIETA]., poi divenutaIndustria [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. (Mandante).Dopo aver prestato garanzia a mezzo polizze assicurative per entrambi ilotti, il RTI riceveva il pagamento del 50% del corrispettivo edautorizzazione ad attivare la fornitura ed il trasporto.Nondimeno, a causa dei ritardi nelle consegne, l’AGEA dapprima chiedevaal RTI e/o alle imprese raggruppate la restituzione degli importi e, aseguito della mancata restituzione di essi, escuteva le garanzie prestate.2.- L’[OSCURATO:PERSONA] s.r.l. agiva quindi in giudiziodavanti al tribunale di Roma chiedendo di dichiarare non dovuti gli importipretesi da AGEA ed illegittima l’escussione delle polizze.La capogruppo [OSCURATO:SOCIETA]. non si costituiva in giudizio, benché evocata.L’altra convenuta, [OSCURATO:SOCIETA]., contestava la legittimitàdell’escussione delle polizze e in via riconvenzionale chiedeva che AGEAfosse condannata a restituire gli importi pagati a seguito dell’escussionedella garanzia.All’esito della lite, il Tribunale rilevava che all’aggiudicazione della garanon era seguita la stipula di alcun contratto, con la conseguente nullitàinsanabile del rapporto principale e di quello di garanzia, con conseguentecondanna della Agenzia a restituire gli importi incassati in base allepolizze.3.- L’appello di AGEA era respinto dalla sentenza indicata in intestazione.Osservava la Corte d’appello di Roma – dopo aver rilevato, in viapreliminare, che il fallimento di [OSCURATO:SOCIETA]. era stato chiuso e la societàNumero registro generale 24217/2024Numero sezionale 2251/2026Numero di raccolta generale 16231/2026Data pubblicazione 25/05/2026cancellata dal Registro delle Imprese, donde la totale irrilevanzadell’evento interruttivo – che le argomentazioni di AGEA, secondo le qualiil contratto sarebbe stato concluso per fatti concludenti, non eranocondivisibili, in quanto il d.lgs. n° 163/2006 (art. 11, tredicesimo comma)prevedeva la stipulazione di un contratto in forma scritta ad substantiam,ed anche il bando di gara (punto 11) menzionava la stipula di uncontratto.Anche la giurisprudenza di legittimità escludeva che il contratto tra PA eappaltatore potesse essere concluso in forme diverse da quella scritta inun unico documento.Essendo sostanzialmente incontestato che fosse mancata laformalizzazione dell’accordo, sicché non potevano ritenersi valide leobbligazioni tra le parti.Quanto al rapporto tra AGEA ed [OSCURATO:SOCIETA], era infondato il richiamodell’Agenzia al contratto autonomo di garanzia, poiché anche in tale tipocontrattuale il garante non poteva opporre al creditore la nullità di unpatto relativo al rapporto fondamentale, salvo che essa dipendesse dacontrarietà a norme imperative o dall'illiceità della causa.Nella fattispecie non poteva dubitarsi che la nullità del contrattosottostante garantito (l’appalto pubblico di fornitura) per difetto dellaforma scritta prescritta ad substantiam rientrasse tra le ipotesi diviolazione delle norme imperative ed inderogabili, donde l’obbligo di AGEAdi restituire ad [OSCURATO:SOCIETA] le somme incassate dall’escussione dellegaranzie.4.- Ricorre per cassazione AGEA, affidando il gravame a quattro mezzi enotificando l’impugnazione, oltre che all’[OSCURATO:PERSONA].r.l. ed a [OSCURATO:SOCIETA], anche ai soci della estinta [OSCURATO:SOCIETA]., chenondimeno sono qui rimasti meramente intimati.Resistono [OSCURATO:SOCIETA] e l’[OSCURATO:PERSONA] con distinti controricorsi illustratida memoria.Numero registro generale 24217/2024Numero sezionale 2251/2026Numero di raccolta generale 16231/2026Data pubblicazione 25/05/2026La Procura generale ha concluso per accoglimento dei primi tre motivi delricorso e per l’assorbimento del quarto.La causa è stata, quindi, assegnata per la trattazione in AdunanzaCamerale ai sensi dell’art. 380-bis cod. proc. civ.RAGIONI DELLA DECISIONE5.- Col primo motivo, formulato in base all’art. 360 n° 4 cod. proc. civ.,AGEA lamenta la violazione dell’art. 132 del codice di rito.Con l’atto di appello AGEA aveva criticato la sentenza del Tribunalefacendo osservare di non aver mai detto che il contratto venne conclusoper fatti concludenti.Per contro, essa aveva precisato che l’accordo si era formato mediantescambio di proposta ed accettazione, come previsto dal bando di gara, nelquale era previsto che, a seguito dell’aggiudicazione, ci fossel’accettazione di essa mediante semplice nota di trasmissione dellacauzione di buona esecuzione, ossia mediante dichiarazioni negoziali noncontenute in un unico documento.Tali difese erano state ribadite nella comparsa conclusionale, ma la Cortesi era limitata ad affermare che il contratto non poteva essere conclusoper fatti concludenti, essendo necessaria la forma scritta: dondel’apparenza di motivazione, che peraltro non lasciava nemmenocomprendere se la nullità fosse stata dichiarata in ragione della mancanzadi forma scritta o a causa della non contestualità tra le dichiarazioninegoziali.Col secondo mezzo, ex art. 360 n° 3 cod. proc. civ., AGEA si duole dellaviolazione e falsa applicazione dell’art. 1326 cod. civ.La forma scritta ad substantiam per i contratti tra PA e contraente privatoera integrata non solo dalla redazione di un unico documento, ma anchedallo scambio di missive, contenenti proposta ed accettazione, comeanche ritenuto dalla giurisprudenza di legittimità: donde l’erroneità delladecisione, ove si ritenga che la Corte d’Appello abbia individuato laNumero registro generale 24217/2024Numero sezionale 2251/2026Numero di raccolta generale 16231/2026Data pubblicazione 25/05/2026ragione della nullità del contratto sul presupposto che proposta eaccettazione non siano state formalizzate in un unico atto.Con la terza doglianza, basata sull’art. 360 n° 3 cod. proc. civ., AGEAdeduce violazione e falsa applicazione dell’art. 11, tredicesimo comma, deld.lgs. n° 163 del 2006 e dell’art. 6, sesto comma, del d.l. n° 145 del2013.L’art. 6, sesto comma, del d.l. n° 145 avrebbe differito le normeconcernenti la sottoscrizione digitale dei contratti della PA al 30 giugno2014 in caso di forma pubblica amministrativa e al 18 gennaio 2015 incaso di scrittura privata, facendo salva la validità di quelli non stipulati conle predette formalità digitali a decorrere dal 18 gennaio 2013.Non era, dunque, possibile escludere la sussistenza di un formalecontratto tra le parti, redatto in conformità alla legge: contratto che,peraltro, si era concluso mediante scambio di note scritte.Col quarto motivo AGEA deduce violazione e falsa applicazione degli artt.1936, 1945, 1950 cod. civ., in base all’art. 360 n° 3 cod. proc. civ.La Corte avrebbe malamente applicato i principi in materia di garanzia aprima richiesta.Infatti, in tale tipologia di contratto – ed a differenza di quanto accadenell’ordinaria fideiussione – il garante non può ripetere dal creditore lesomme pagate, dovendo invece agire in regresso (ex art. 1950 cod. civ.)nei confronti del garantito, non potendo egli opporre al creditore leeccezioni del rapporto principale, salvo il caso di exceptio doli, ossia di unacondotta fraudolenta del creditore, che tace la sopravvenienza dicircostanze estintive o modificative del credito.6.- Il secondo motivo è fondato e comporta l’assorbimento di tutti irestanti.Va, infatti, data completa adesione all’affermazione della ricorrente,secondo la quale il contratto tra PA e privato può essere concluso, in taluniNumero registro generale 24217/2024Numero sezionale 2251/2026Numero di raccolta generale 16231/2026Data pubblicazione 25/05/2026casi, non solo tramite un unico documento, ma anche tramite scambio diproposta ed accettazione.La conferma della correttezza di tale allegazione difensiva la si ritraedirettamente dall’art. 17 del r.d. 18 novembre 1923 n° 2440, il qualeprevede – per i contratti conclusi (non a seguito di incanto o licitazioneprivata, ma) a trattativa privata (ammessa, peraltro, nei soli casi previstidall’art. 41 del r.d. 23 maggio 1924 n° 827) – varie forme di stipula, tra iquali la “scrittura privata formata dall’offerente e dal funzionariorappresentante l’amministrazione”, oppure “per mezzo di corrispondenza,secondo l’uso del commercio, quando sono conclusi con dittecommerciali”.Tale corpo normativo è applicabile non solo allo Stato (e, dunque, aicontratti tra Stato e privati), ma anche agli Enti pubblici non economici(Cass., sez. II, 29 agosto 1994, n° 7575, e più recentemente Cass., sez.un., 9 agosto 2018, n° 20684), tra i quali va sicuramente annoveratal’AGEA (art. 2, primo comma, del d.lgs. 27 maggio 1999, n° 165 e oggiart. 1, primo comma, d.lgs. 21 maggio 2018, n° 74).Tuttavia, come è stato sottolineato dalla più recente giurisprudenza dilegittimità (per tutte: Cass., sez. I, 6 febbraio 2023, n° 3543, citata anchedalla ricorrente) e come pure segnalato dal PG nella sua Requisitoria, lavolontà tra PA e impresa privata può manifestarsi anche mediante attiseparati, ciascuno dei quali espresso in forma scritta, il cui incontro però,tanto nella forma della preventiva presentazione di un'offerta da parte delprivato, quanto in quella dell'adesione unilaterale di quest'ultimo allecondizioni stabilite nel provvedimento, consenta di escludere qualsiasiincertezza in ordine al contenuto del contratto, sia ai finidell'interpretazione negoziale che ai fini della sottoposizione al controllodell'autorità tutoria.In sostanza, è permessa la conclusione di contratti con atti distinti oppure(come parrebbe il caso di specie) con adesione unilaterale alle condizioniNumero registro generale 24217/2024Numero sezionale 2251/2026Numero di raccolta generale 16231/2026Data pubblicazione 25/05/2026stabilite dalla PA laddove queste modalità di formazione del contratto nonlascino alcun dubbio sugli elementi essenziali dell’accordo e sul prezzo.Ebbene, nella presente vicenda la Corte, da un lato, ha escluso – conaffermazione sicuramente condivisibile in astratto – che il contratto traAgea e la società potesse essere concluso mediante comportamentoconcludente (sentenza pagina 6); dall’altro, però, ha omesso di verificarese l’adesione dell’impresa potesse essere manifestata anche nelle modalitàsopra indicate, ossia mediante consenso espresso su un provvedimentoamministrativo contenente tutti gli elementi essenziali dell’accordo (tra iquali la quantità di prodotto acquistato ed il prezzo) o eventuali (tempodella consegna) e se tale provvedimento potesse, in ipotesi, identificarsicon la delibera di aggiudicazione alle condizioni previste dal bando di gara(esprimente, sempre in ipotesi, tutti gli elementi essenziali dell’accordosopra rammentati: quantità di prodotto acquistato, prezzo unitario etempo di consegna), sì da non lasciare alcun dubbio sul contenuto delnegozio.7.- All’accoglimento del ricorso segue il rinvio della causa alla Corted’appello di Roma, in diversa composizione, la quale provvederà anchesulle spese del presente giudizio di legittimità. P.Q.Mla Corte accoglie il secondo motivo di ricorso, dichiara assorbiti i restanti.Cassa e rinvia alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione,anche per le spese del presente giudizio.Così deciso in Roma il 21 maggio 2026, nell’adunanza camerale dellaprima sezione.Il presidenteLuigi Abete