Cassazione n. 19349/2026

iciliazione telematica legale-ricorrente-contro[OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:SOCIETA]. di [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] E C.,rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA], domiciliazionetelematica legale-controricorrente-Numero registro generale 22163/2025Numero sezionale 207/2026Numero di raccolta generale 19349/2026Data pubblicazione 11/06/2026nonché controComune di Roccaraso-intimato-avverso la sentenza del Consiglio Di Stato di Roma n. 2182/2025depositata il 17/03/2025.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12/05/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].1. La [OSCURATO:SOCIETA] ricorre, sulla base di cinque motivi, per lacassazione della sentenza n. 2182 del 2025 del Consiglio di Stato,esponendo quanto segue.Con atto del 6 settembre 1989 era divenuta titolare dellaconcessione, rilasciata dal Comune di Roccaraso, del diritto di superficie suterreni di uso civico per la realizzazione di impianti di sci e servizi annessi.La concessione aveva la durata di quindici anni, era rinnovabile, edera infatti stata temporalmente estesa per altri diciannove anni con attodel 30 dicembre 2005, trascritto il 24 gennaio 2006.Con atto del 18 ottobre 2011 il Comune di Roccaraso avevaconcesso alla [OSCURATO:PERSONA] s.n.c. il diritto di superficie sul terreno distinto inCatasto al foglio n. 5, particella n. 875, risultante dal frazionamento, a fartempo dal 27 gennaio 2010, della particella n. 620, compresa, però, tra isuoli condotti in concessione dall’odierna ricorrente.Come esposto dal Consiglio di Stato nella sentenza gravata, la s.p.a.istante e il Comune di Roccaraso avevano stipulato, il 20 settembre 2012,un atto con cui erano stati ricondotti ad un unico provvedimento gli atti diconcessione di aree demaniali in favore della società, disponendo la durataquinquennale del rapporto concessorio, con proroga su richiesta scrittadell’esponente a ogni termine del quinquennio, fino alla data di scadenzadella vita tecnica degli impianti, il 20 dicembre 2045: nelle premessedell’atto era stato prevista l’esclusione, dalla proroga, di alcune aree, traNumero registro generale 22163/2025Numero sezionale 207/2026Numero di raccolta generale 19349/2026Data pubblicazione 11/06/2026cui quella identificata con la particella n. 875, per la quale era rimasta lascadenza al 2023, secondo quanto stabilito nell’atto del 30 dicembre2005, essendosi le parti riservate in ogni caso la possibilità di eventualirichiesto dalla concessionaria.La ricorrente aveva quindi convenuto davanti al giudice civile l’entelocale e la società [OSCURATO:PERSONA] chiedendo: l’accertamento del caratterepreesistente e prevalente del diritto di superficie di cui era titolare suldiritto di superficie accordato alla [OSCURATO:PERSONA] sulla particella n. 875, condichiarazione di nullità dell’accordo contrattuale stipulato il 18 novembre2011 tra il Comune e la società convenuta; la condanna alla demolizionedell’immobile ivi realizzato da quest’ultima, o, in subordine, l’accertamentodel valore del terreno così occupato e la condanna al pagamento di unindennizzo, in uno a quella, in via solidale o gradata, al risarcimento deidanni subiti, con riserva di quantificazione in separato giudizio.Il Tribunale di Sulmona adito aveva dichiarato il difetto digiurisdizione del giudice ordinario in favore di quello amministrativo, conpronuncia confermata, per quanto qui ancora di utilità, dalla Corte diappello.Seguiva la riassunzione davanti al Tribunale Amministrativo per laRegione Abruzzo che:- aveva accertato la sussistenza del diritto di superficie sullaparticella n. 875 del foglio n. 5, del [OSCURATO:PERSONA] del Comune diRoccaraso, quale oggetto di concessione all’odierna ricorrenteininterrottamente dal 6 settembre 1989 al 5 settembre 2023,quando il diritto stesso si era estinto, con conseguenteconcentrazione delle facoltà, insite nella proprietà superficiaria, incapo alla società [OSCURATO:PERSONA] costituita concessionaria delmedesimo diritto nel 2011, posto, in specie, che il successivo attodel 20 settembre 2012, cumulativamente regolatorio dei rapportiNumero registro generale 22163/2025Numero sezionale 207/2026Numero di raccolta generale 19349/2026Data pubblicazione 11/06/2026concessori con la società [OSCURATO:SOCIETA], non aveva avuto incidenzesulle titolarità della stessa aventi ad oggetto la particella n. 875,rimasta, come detto, esplicitamente esclusa da quest’ultimo atto;- aveva quindi respinto le altre domande e, in particolare, quelle dicondanna alla demolizione dell’immobile, ovvero al pagamento diun indennizzo, atteso l’intervenuto termine della concessione,nonché la domanda di risarcimento del danno, valutata generica.Il Consiglio di Stato aveva rigettato l’appello della [OSCURATO:SOCIETA] che:- era mancata la proposizione di una specifica domanda di nullitàdel rapporto contrattuale instaurato nel 2011 tra l’ente locale e lasocietà [OSCURATO:PERSONA], mentre non era possibile rilevareofficiosamente l’invalidità ostandovi le specifiche e assorbentidisposizioni del codice del processo amministrativo;- la disciplina relativa alla trascrizione degli atti di acquisto,contenuta nell’art. 2644, cod. civ., comportava, comunque, nonla nullità, ma l’inefficacia ovvero inopponibilità degli atticonfliggenti, ed era stata applicata dal giudice di prime cure;- la pretesa scadenza della concessione superficiaria in favoredella società [OSCURATO:SOCIETA] a tutto il 30 dicembre 2024, e non nel 2023,era infondata, a mente del tenore letterale dell’art. 2 delcontratto stipulato il 30 dicembre 2005 e della stessa relazionetecnica depositata dalla s.p.a.;- anche dall’atto del 20 settembre 2012 si ricavava che la duratadella concessione stessa era di diciannove anni, «a decorrere dal5 settembre 2004»;- in ogni caso, la domanda di condanna alla demolizionedell’immobile o, in subordine, al pagamento dell’indennizzo, nonpoteva essere accolta, poiché, anche accedendo alla tesidell’(allora) appellante, la stessa concessione avrebbe ormaiNumero registro generale 22163/2025Numero sezionale 207/2026Numero di raccolta generale 19349/2026Data pubblicazione 11/06/2026dovuto dirsi scaduta il 30 dicembre 2024, data dalla quale sisarebbe pur sempre verificata la concentrazione, in capo allaSole Neve, delle facoltà inerenti alla particella n. 875 giàspettanti all’ex superficiaria [OSCURATO:SOCIETA];- davanti al giudice amministrativo, comunque, non potevanovalutarsi ammissibili le domande di condannadell’amministrazione al rilascio del provvedimento amministrativoo ad un facere specifico al di fuori dei casi tassativi stabiliti;- la s.p.a. non aveva infine allegato, prima che provato, unacondotta illecita del Comune, del quale non era stato dimostratoalcun assenso all’uso commerciale dell’area, da parte dellasocietà [OSCURATO:PERSONA], quale quello che avrebbe concretato il danno;- era parimenti mancata ogni prova di pregiudizi cagionati dallaSole Neve, che peraltro inerivano a diversi rapporti civilistici traprivati;- non erano risultate concrete iniziative giudiziali e stragiudizialipregiudizievoli da parte di terzi quali quelle prospettate, inparticolare, dell’affittuaria del ramo di azienda di noleggio edeposito di attrezzature sportive, della quale si era allegata unarichiesta di riduzione del canone, rivolta alla [OSCURATO:SOCIETA], perl’incidenza negativa sui propri affari a causa dell’attività dellaSole Neve, rispetto alla cui eventualità sarebbe stato semprepossibile lo svolgimento, nel caso, di ogni futura attivitàdifensiva.2. Resiste con controricorso la s.n.c. [OSCURATO:PERSONA].Le parti hanno depositato memorie.[OSCURATO:PERSONA] ha concluso, con memoria, per ladichiarazione d’inammissibilità o per il rigetto del ricorso.RAGIONI DELLA DECISIONENumero registro generale 22163/2025Numero sezionale 207/2026Numero di raccolta generale 19349/2026Data pubblicazione 11/06/20263. Con il primo motivo si prospetta la violazione e falsa applicazionedegli artt. 111, ottavo comma, Cost., 110, 133, comma 1, lettera b),c.p.a., 360, 362, cod. proc. civ., poiché il Consiglio di Stato avrebbe erratomancando di ricostruire e identificare il rapporto concessorio qualerinnovato e non semplicemente prorogato con atto del 30 dicembre 2005,omettendo, così, di esercitare appieno la giurisdizione amministrativaesclusiva inerente alle concessioni, già affermata dal giudice civile constatuizione passata in giudicato. Diversamente la sentenza gravataavrebbe potuto e dovuto accertare che:- la prodotta deliberazione del Commissario prefettizio di Roccarasodel 30 novembre 2005 aveva disposto la rinnovazione della concessione inuso diciannovennale alla [OSCURATO:SOCIETA], s.p.a., senza prevedere, quale data didecorrenza, quella di scadenza, del 6 settembre 2004, dell’originariorapporto sorto il 1989;- nello stesso provvedimento commissariale si faceva riferimento alnuovo canone concessorio annuo di cui alla relazione dell’[OSCURATO:PERSONA], precisando che la società [OSCURATO:SOCIETA] aveva provveduto mediotempore al pagamento del differente rateo da “occupazione pregressa”,sicché la data del nuovo rapporto era quella del rogito notarile del 30dicembre 2005, dalla quale, come infatti confermato dal notaio stesso neipure prodotti chiarimenti, erano necessariamente decorsi i diciannove annistabiliti fino a tutto il 2024, con rapporto rinnovabile come da domandaavanzata.3.1.Il motivo è inammissibile.Secondo l’ormai consolidato orientamento di queste Sezioni Unite(v., solo ad esempio Cass., Sez. U., 10/02/2023, n. 4284, Cass., Sez. U.,23 settembre 2022 n. 27904, Cass., Sez. U., 26 marzo 2021 n. 8572,Cass., Sez. U., 28 maggio 2020 n. 10087) l’eccesso di poteregiurisdizionale va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto o relativo digiurisdizione: il primo si verifica quando un giudice speciale affermi laNumero registro generale 22163/2025Numero sezionale 207/2026Numero di raccolta generale 19349/2026Data pubblicazione 11/06/2026propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alladiscrezionalità amministrativa (cosiddetta invasione o sconfinamento),ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia,astrattamente considerata, non possa formare oggetto in assoluto dicognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); il secondo èriscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni dellapropria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita allagiurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandolasull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici. L’eccesso “perarretramento”, denunziabile con il ricorso per cassazione ex art. 111,ottavo comma, Cost., si configura, pertanto, quando la declinatoria digiurisdizione del giudice speciale avvenga “in astratto”, traducendosinell’affermazione che la situazione giuridica soggettiva è priva di tutelagiurisdizionale, in contrasto con la regola di diritto che, invece, gligiurisdizione prospettabile in questa sede non è integrata, invece, nel casoin cui il rifiuto giudiziale sia espresso “in concreto”, ovvero quando lastatuita negazione di tutela della situazione soggettiva azionata siaconseguenza dell’ipotizzata interpretazione inesatta delle norme,sostanziali o processuali, ovvero della non corretta ricognizione evalutazione degli elementi in fatto, dal momento che, in tale ipotesi, lacensura non investe la sussistenza o i limiti esterni del poteregiurisdizionale, ma soltanto la legittimità del suo esercizio (cfr., nellostesso senso, tra le altre: Cass., Sez. U., 27/10/2025, n. 28461, in uncaso in cui è stato dichiarato inammissibile il ricorso contro una sentenzadel Consiglio di Stato relativa a sanzioni amministrative, con il quale sicensurava la non corretta ricostruzione dei fatti di causa e la violazionedelle indicazioni date, quanto all'interpretazione del diritto eurounitario,dalla Corte di Giustizia; Cass., Sez. U., 28/11/2024, n. n. 30605, che hadichiarato inammissibile il ricorso contro una sentenza del Consiglio diNumero registro generale 22163/2025Numero sezionale 207/2026Numero di raccolta generale 19349/2026Data pubblicazione 11/06/2026Stato relativa a un’espropriazione per pubblica utilità, col quale sicensurava l’erronea statuizione di avvenuta formazione del giudicatoesterno circa l’insussistenza del diritto alla retrocessione dei beniespropriati, la declaratoria di prescrizione della domanda risarcitoria el’irrilevanza e manifesta infondatezza di una questione di legittimitàcostituzionale proposta dai ricorrenti).Nella fattispecie la censura mira, evidentemente, a sindacare laricostruzione del rapporto concessorio ritenuta preferibile, in fattoprim’ancora che in iure, contestando quella del Consiglio di Stato – inspecie riguardo alla portata temporale della concessione medesima –svolta esercitando positivamente la cognizione giurisdizionale sui fattiallegati e sulle prove apportate e ritenute dirimenti.4. Con il secondo motivo si prospetta la violazione e falsaapplicazione degli artt. 111, ottavo comma, Cost., 110, 133, comma 1,lettera b), c.p.a., 360, 362, cod. proc. civ., poiché il Consiglio di Statoavrebbe errato presupponendo l’insussistenza della giurisdizione esclusiva,escludendo, infatti, potesse statuirsi la condanna dell’amministrazione aun facere specifico e, dunque, di poter fare applicazione, come inveceavrebbe dovuto, dell’art. 2058, cod. civ., in punto di domanda didemolizione dell’opera realizzata in violazione del diritto superficiariooggetto di concessione.4.1. Il motivo è inammissibile.La censura, infatti, viene rivolta alla seconda e autonoma ratiodecidendi del Consiglio di Stato, che, dopo aver ricostruito funditus ilrapporto concessorio come scaduto nel settembre 2023, con conseguenteinfondatezza della domanda di demolizione o indennizzo formulata nelpresupposto della persistente vigenza della concessione, ha inoltreaffermato l’inammissibilità, nel caso, di una pronuncia di condannadell’amministrazione a un facere specifico.Il motivo non è quindi ammissibile poiché:Numero registro generale 22163/2025Numero sezionale 207/2026Numero di raccolta generale 19349/2026Data pubblicazione 11/06/2026- la prima e autosufficiente ragione decisoria non è stata intaccata,come esposto scrutinando il primo motivo di ricorso;- con questo secondo motivo, pertanto, si censura una ratiodecidendi non solo ulteriore (rispetto a quella impugnata con ilprimo), ma anche espressamente enunciata ad abundantiam, edunque dotata di autonomia solo se fosse caduta la prima ragionedecisoria;- viene omessa, sul punto, un’utile censura riguardo allastatuizione ulteriore e autonoma enunciata, nella sentenzagravata, dopo quella evocata con il motivo in parola, infineinidoneamente attaccata con la distinta censura che segue.5. Con il terzo motivo si prospetta la violazione e falsa applicazionedegli artt. 111, ottavo comma, Cost., 110, 34, comma 2, primo periodo,c.p.a., 360, 362, cod. proc. civ., poiché il Consiglio di Stato avrebbeerrato, per eccesso di potere giurisdizionale, pronunciandosi riguardo a unpotere non ancora esercitato dall’amministrazione, inerente alla domandadi rinnovo della concessione legittimamente rivolta dalla società [OSCURATO:SOCIETA] alComune di Roccaraso nel 2024, precludendo in tal modo all’ente locale diprovvedere sulla stessa in modo utilmente dirimente.5.1. Il motivo è inammissibile.Il Consiglio di Stato, ricostruendo come visto la portata del rapportoconcessorio sia tra Comune e società odierna ricorrente, sia tra lo stessoente locale e la società controinteressata, non si è dunque affattopronunciato su poteri non ancora esercitati dall’amministrazione, bensì suquelli espressi con i provvedimenti concessori succedutisi.La censura mira a ottenere, in altra chiave, un vaglio ulteriore sul“come” è stato esercitato il potere giurisdizionale nel perimetro proprio delsindacato inerente ai provvedimenti adottati, e non sulla diversa ipotesi disconfinamento nel perimetro dei poteri riservati all’amministrazione,configurabile quando la statuizione del giudice amministrativo siaNumero registro generale 22163/2025Numero sezionale 207/2026Numero di raccolta generale 19349/2026Data pubblicazione 11/06/2026strumentale a una diretta e concreta valutazione sull’opportunità di uncorrelato procedimento, così come, nella speculare ipotesi di annullamentodell’atto adottato, la suddetta statuizione giurisdizionale evidenzi lafinalità, dell'organo giudicante, di sostituire la propria volontà a quellapossibile dell'amministrazione, mediante una pronuncia che non lascispazio a ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa (cfr. Cass.,Sez. U., 04/02/2021, n. 2604).L’art. 34, comma 2, primo periodo, c.p.a., invocato, riguarda, difatti,la preclusione di una tutela giurisdizionale preventiva diretta a orientarel'azione futura dell'amministrazione, prim’ancora che questa abbiaprovveduto: si tratta di fattispecie non solo, come visto, diversa da quellain esame, ma rientrante nell’ambito peculiare della giurisdizioneamministrativa, quale conformata dalla legge, sicché la violazione dellaprevisione in questione si sarebbe comunque tradotta, in tesi, in un erroredi giudizio ma non in un eccesso di potere giurisdizionale persconfinamento nei ricostruiti termini.6. Con il quarto motivo si prospetta la violazione e falsa applicazionedegli artt. 111, ottavo comma, Cost., 110, 133, comma 1, lettera b),c.p.a., 360, 362, cod. proc. civ., poiché il Consiglio di Stato avrebbe erratoomettendo di statuire la nullità del rapporto contrattuale tra ente locale esocietà [OSCURATO:PERSONA], come invece avrebbe dovuto fare esercitando appienola giurisdizione esclusiva in punto di concessioni senza le preclusioniproprie di quella di sola legittimità, in accoglimento di quanto domandatogià davanti al giudice civile prima della riassunzione e in coerenza sia con iprincipî della prevalenza delle trascrizioni precedenti su quelle successive,sia con il principio di unicità del rapporto concessorio sul medesimo beneconsistente in terreni oggetto di usi civici e, perciò, conformato da questi.6.1. Il motivo è inammissibile.Numero registro generale 22163/2025Numero sezionale 207/2026Numero di raccolta generale 19349/2026Data pubblicazione 11/06/2026Anche con questa censura si prospetta, esplicitamente, un’inesattainterpretazione delle norme sostanziali e processuali in rilievo, nonfacendosi questione della sussistenza o dei limiti esterni del poteregiurisdizionale bensì soltanto della legittimità del suo esercizio.Ancora una volta si domanda, cioè, un’alternativa ricostruzione deirapporti concessori, sull’assunto della necessità di emendare erroriprocessuali e di giudizio, sicché trova applicazione la nomofilachiarammentata in occasione dello scrutinio del primo motivo.7. Con il quinto motivo si prospetta la violazione e falsa applicazionedegli artt. 111, ottavo comma, Cost., 110, 133, comma 1, lettera b),c.p.a., 360, 362, cod. proc. civ., poiché il Consiglio di Stato avrebbeerrato, in conseguenza dell’omissione di una compiuta ricostruzione delrapporto concessorio, mancando di constatare che, come già accertato dalgiudice amministrativo di prime cure, la società [OSCURATO:PERSONA] avevaesercitato un’attività commerciale illecita perché non autorizzata e infattioggetto di diffida comunale, con prospettazione della possibileretrocessione del bene, in quanto incompatibile con gli usi civici gravantisul cespite. L’attività in parola era stata svolta in forza di unprovvedimento amministrativo, del 2011, inopponibile alla società odiernaricorrente, titolare di rapporto concessorio in ragione di provvedimento del2005 previamente trascritto. Ciò aveva determinato, in danno delladeducente, un pregiudizio ulteriore rispetto a quello superabile con il purespettante risarcimento in forma specifica, e dimostrato dalla periziatecnica depositata in uno alla riferita e prodotta richiesta di riduzione delcanone, rivolta alla [OSCURATO:SOCIETA] dall’affittuaria del ramo aziendale dinoleggio e deposito di attrezzature sportive.7.1. Il motivo è inammissibile.La censura assume, in primo luogo, la sussistenza di un eccesso dipotere per diniego di giurisdizione con la negatoria della condanna alrisarcimento in forma specifica, ovvero mediante indennizzo sostitutivoNumero registro generale 22163/2025Numero sezionale 207/2026Numero di raccolta generale 19349/2026Data pubblicazione 11/06/2026della condanna alla demolizione: come visto scrutinando la prima eseconda censura, la prospettazione, sul punto, si palesa inammissibile.In secondo luogo, la critica, su tale presupposto, chiede unarivalutazione dei presupposti e delle prove a supporto della richiesta dirisarcimento del preteso pregiudizio correlato all’inopponibilità delprovvedimento concessorio rilasciato in favore della societàcontrointeressata, ovvero ipotizzando, ancora una volta, errori di giudizioafferenti alle modalità di svolgimento della giurisdizione amministrativa.Si è quindi al di fuori di ogni configurabilità di un motivo digiurisdizione, anche per omissione, quale quello prospettabile davanti aqueste Sezioni Unite secondo la nomofilachia in principio richiamata.8. Ne deriva quanto anticipato.Spese secondo soccombenza. P.Q.MLa Corte, a Sezioni Unite, dichiara inammissibile il ricorso e condannaparte ricorrente alla rifusione delle spese di parte controricorrenteliquidate in 5.000,00 euro, oltre a 200,00 euro per esborsi, 15% di speseforfettarie e accessori legali.Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, laCorte dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per ilversamento, da parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo dicontributo unificato, pari a quello stabilito per il ricorso, se dovuto.Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni UniteCivili della Corte Suprema di Cassazione, il 12 maggio 2026.Il PresidenteRaffaele [OSCURATO:PERSONA]