Corte di giustizia UE n. 2015/2025

62023TJ0600_RES Cause T‑600/23 e T‑612/23 [OSCURATO:PERSONA] für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA) e Repubblica federale di Germania contro Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia Sentenza del Tribunale (Terza Sezione ampliata) del 1 o ottobre 2025 «Energia – Mercato interno dell’energia elettrica – Regolamento (UE) 2015/1222 – Regolamento (UE) 2019/943 – Allocazione della capacità interzonale fra zone di offerta e gestione della congestione – Determinazione delle metodologie regionali comuni per il calcolo della capacità del giorno prima e infragiornaliera – Proposte dei gestori dei sistemi di trasmissione della regione per il calcolo della capacità CORE – Elementi critici della rete interni – Efficienza economica – Fattore di distribuzione del trasferimento di energia – Decisione della commissione dei ricorsi dell’ACER» Diritto dell’Unione europea – Interpretazione – Metodi – Interpretazione letterale, sistematica e teleologica (v. punto 33) Energia – Mercato interno dell’energia elettrica – Regolamento 2019/943 – Gestione delle congestioni sul sistema di trasmissione di energia elettrica – Metodologie regionali comuni per il calcolo della capacità basato sul flusso – Determinazione con decisione dell’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) – Decisione che subordina la qualificazione degli elementi critici di rete a requisiti diversi da quello dell’influenza significativa degli scambi interzonali – Inammissibilità [Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/943, considerando 27 e 31 e art. 2, punti 65 e 69, 14 e 15; regolamento della Commissione 2015/1222, artt. 9, § 7, 20, § 2, 21 e 29, § 3, b)] (v. punti 37‑47, 52‑61, 65‑76, 80‑85) Atti delle istituzioni – Preambolo – Valore giuridico vincolante – Assenza – Invocazione del preambolo per derogare alle disposizioni dell’atto o interpretarle in un senso manifestamente contrario al loro tenore letterale – Inammissibilità (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/943, considerando 31) (v. punti 48, 49) [OSCURATO:PERSONA] annulla parzialmente la decisione della commissione dei ricorsi dell’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) con la quale quest’ultima aveva confermato una decisione dell’ACER che fissava le metodologie comuni per il calcolo della capacità del giorno prima e infragiornaliera di scambi interzonali di energia per una regione comprendente più Stati membri. Il 24 luglio 2015 la Commissione europea ha adottato il regolamento 2015/1222 ( 1 ), che enuncia una serie di requisiti in materia di allocazione della capacità interzonale fra zone di offerta e di gestione della congestione relativamente ai mercati del giorno prima e infragiornaliero nel settore dell’energia elettrica. Tali requisiti includevano, in particolare, la determinazione di metodologie comuni per il calcolo della capacità interzonale del giorno prima e infragiornaliera (in prosieguo: il «calcolo della capacità») in ciascuna delle regioni di calcolo di detta capacità secondo un «approccio basato sul flusso» ( 2 ). In applicazione di tale regolamento ( 3 ), i gestori dei sistemi di trasmissione dell’energia elettrica (in prosieguo: i «TSO») della regione comprendente il Belgio, la Repubblica ceca, la Germania, la Francia, la Croazia, il Lussemburgo, l’Ungheria, i [OSCURATO:PERSONA], l’Austria, la Polonia, la Romania, la Slovenia e la Slovacchia (in prosieguo: la «regione CORE») hanno presentato a tutte le autorità nazionali di regolamentazione (in prosieguo: le «ANR») di tale regione proposte di metodologie per il calcolo della capacità nella loro regione. Poiché le ANR di detta regione non erano pervenute a un accordo relativo a tali proposte, l’ACER, con decisione del 21 febbraio 2019 (in prosieguo: la «decisione iniziale»), ha adottato versioni modificate di dette metodologie (in prosieguo: le «metodologie controverse»). [OSCURATO:PERSONA] für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA), nella sua qualità di ANR tedesca, ha proposto un ricorso contro la decisione iniziale dinanzi alla commissione dei ricorsi dell’ACER. Poiché il suo ricorso è stato respinto, essa ha proposto dinanzi al Tribunale un ricorso di annullamento, in particolare, avverso la decisione iniziale, che è stato accolto con la sentenza BNetzA/ACER ( 4 ). In tale sentenza, il Tribunale ha segnatamente constatato che la commissione dei ricorsi aveva commesso un errore di diritto non verificando se le metodologie controverse fossero conformi ai requisiti degli articoli da 14 a 16 del regolamento 2019/943 ( 5 ), in vigore e applicabile al momento dell’adozione della decisione della commissione dei ricorsi. In applicazione di tale sentenza, la commissione dei ricorsi dell’ACER, con decisione del 7 luglio 2023 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), ha confermato la decisione iniziale osservando, in particolare, che le metodologie controverse erano conformi a dette disposizioni. La BNetzA e la Repubblica federale di Germania hanno quindi presentato un ricorso di annullamento avverso la decisione impugnata. Giudizio del Tribunale In via preliminare, il Tribunale precisa che le ricorrenti chiedono l’annullamento della decisione impugnata solo nella parte in cui essa impone ai TSO della regione CORE taluni requisiti da rispettare quando propongono l’inserimento, nell’elenco degli elementi critici della rete (in prosieguo: i «CNE»), di un elemento della rete interno da prendere in considerazione ai fini del calcolo della capacità interzonale. In forza di tali requisiti, al momento della proposta di inserimento di un elemento della rete interno nell’elenco dei CNE, il TSO deve fornire, oltre all’elenco degli elementi della rete interni sostanzialmente interessati dagli scambi interzonali, come misurato dal loro PTDF ( 6 ), uno studio di impatto dell’aumento della soglia di inclusione nonché un’analisi che dimostri che la presa in considerazione di detto elemento è la soluzione economicamente più efficiente per affrontare le congestioni, tenuto conto delle altre soluzioni disponibili. Secondo le ricorrenti, l’imposizione dei requisiti controversi è contraria agli articoli da 14 a 16 ( 7 ) del regolamento 2019/943 e all’articolo 29, paragrafo 3, lettera b), del regolamento 2015/1222, in quanto da tali disposizioni risulterebbe che il calcolo della capacità deve includere tutti gli elementi della rete interni (e le loro contingenze o eventi imprevisti) influenzati in modo significativo dagli scambi interzonali, indipendentemente dal fatto che tali elementi siano o meno strutturalmente congestionati. Al fine di esaminare la fondatezza di tale censura, il Tribunale procede ad un’interpretazione letterale, contestuale e teleologica delle disposizioni invocate dalle ricorrenti. Per quanto riguarda, anzitutto, l’interpretazione letterale di dette disposizioni, il Tribunale osserva che dalla definizione di «elemento critico di rete» ( 8 ) non deriva che, nel contesto del regolamento 2019/943, requisiti relativi alla qualificazione degli elementi della rete interni (e le loro contingenze o eventi imprevisti) diversi da quello dell’influenza significativa degli scambi interzonali possano essere introdotti nelle metodologie controverse e comportare pertanto che taluni elementi che limitano in modo significativo gli scambi interzonali, a causa delle congestioni strutturali che incidono su di essi, non siano considerati critici e siano esclusi dal calcolo della capacità nonché dall’applicazione delle regole relative al calcolo di tale capacità. Tale interpretazione è corroborata dal contenuto dell’articolo 29, paragrafo 3, lettera b), del regolamento 2015/1222, ai sensi del quale i CNE che non sono influenzati significativamente dagli scambi tra zone sono ignorati nel calcolo della capacità. Ne consegue che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, si deve ritenere che i CNE includano tutti gli elementi di rete interni che soddisfano il criterio dell’influenza significativa degli scambi interzonali, come misurato dal loro PTDF. Pertanto, dal tenore letterale di tale disposizione non risulta che, nell’ambito della metodologia di calcolo della capacità, elementi di rete interni sostanzialmente influenzati dagli scambi interzonali possano non essere considerati critici ed esclusi dal calcolo della capacità nonché dall’applicazione delle regole relative a tale calcolo, per il motivo che non risponderebbero a requisiti supplementari, diretti in particolare a tener conto del fatto che tali elementi sarebbero strutturalmente congestionati. Non risulta neppure dalla formulazione dell’articolo 16, paragrafo 8, primo comma, lettera b), seconda frase, del regolamento 2019/943 che requisiti diversi da quello dell’influenza significativa degli scambi interzonali potrebbero essere introdotti, nelle metodologie controverse, al fine di determinare gli elementi della rete interni che dovrebbero essere considerati «critici» e, come tali, iscritti nell’elenco dei CNE (e le loro contingenze o eventi imprevisti) inclusi nel calcolo della capacità e soggetti alle norme relative a detto calcolo. Tale disposizione disciplina i livelli minimi di capacità, prevedendo in particolare che, quando viene utilizzato l’approccio basato sul flusso, la capacità minima sia pari al 70% della capacità che rispetta i limiti di sicurezza operativa degli elementi critici della rete interni e interzonali, tenendo conto di eventi imprevisti, determinata conformemente agli orientamenti in materia di allocazione di capacità e di gestione delle congestioni adottati sulla base, in sostanza, del regolamento 2015/1222. La quota di capacità totale rimanente, pari al 30%, può essere utilizzata per i margini di affidabilità, i flussi di ricircolo e i flussi interni. A tal riguardo, il Tribunale respinge gli argomenti dell’ACER secondo i quali il rinvio nel testo dell’articolo 16, paragrafo 8, primo comma, lettera b), seconda frase, del regolamento 2019/943, in particolare, al regolamento 2015/1222 consentiva di subordinare a requisiti supplementari la qualificazione degli «elementi interni di rete» come «critici» e, pertanto, la loro presa in considerazione nel calcolo della capacità nonché l’applicazione a tali elementi delle norme relative al calcolo di tale capacità. Al fine di determinare, nelle diverse versioni linguistiche di tale disposizione, ciò che, da un punto di vista grammaticale, deve essere determinato conformemente agli orientamenti relativi all’allocazione della capacità e alla gestione della congestione adottata sulla base, in sostanza, del regolamento 2015/1222, il Tribunale ricorda che, in caso di difformità tra le diverse versioni linguistiche di un testo di diritto dell’Unione, la disposizione di cui trattasi deve essere interpretata in funzione dell’economia generale e della finalità della normativa di cui essa fa parte. Orbene, la maggior parte delle versioni linguistiche dell’articolo 16, paragrafo 8, primo comma, lettera b), seconda frase, del regolamento 2019/943 conferma la lettura di tale disposizione effettuata dalla BNetzA e dalla Repubblica federale di Germania. Secondo l’interpretazione delle ricorrenti, il legislatore dell’Unione intendeva riferirsi in tale disposizione alla determinazione della capacità, rispettando i limiti di sicurezza operativa di ciascun CNE (con le sue contingenze o eventi imprevisti) e non soltanto alle contingenze o ai CNE. Per contro, nessuna di tali versioni consente di constatare che tale disposizione autorizzasse i TSO, le ANR o essa stessa a subordinare a requisiti supplementari la qualificazione degli «elementi interni di rete» come «critici» e, pertanto, la loro presa in considerazione nel calcolo della capacità e l’applicazione a tali elementi delle norme relative a detto calcolo. Tale conclusione, corroborata dai lavori preparatori del regolamento 2019/943, non è messa in discussione dal considerando 31 di tale regolamento, in quanto il preambolo di un atto legislativo dell’Unione non può essere fatto valere né per derogare alle disposizioni stesse dell’atto interessato né al fine di interpretare tali disposizioni in un senso manifestamente in contrasto con la loro formulazione. In ogni caso, il contenuto del suddetto considerando conferma che il legislatore dell’Unione intendeva riferirsi, mediante il rinvio diretto, in sostanza, al regolamento 2015/1222, alla determinazione della capacità, rispettando i limiti di sicurezza operativa di ciascun CNE (con le sue contingenze o eventi imprevisti). Inoltre, il Tribunale constata che le metodologie controverse attuano l’articolo 21 del regolamento 2015/1222, che fissa gli elementi che la proposta di metodologia elaborata dai TSO deve «almeno» contenere, tra cui, in particolare, delle «metodologie di calcolo dei dati di immissione per il calcolo della capacità» ( 9 ), che devono comprendere anche i parametri ivi elencati ( 10 ). Ebbene, l’obbligo di includere, nella proposta di elenco dei CNE interni (e delle loro contingenze o eventi imprevisti), uno studio di impatto dell’aumento della soglia di inclusione e un’analisi della soluzione economicamente più efficiente per affrontare le congestioni va al di là dei parametri fissati da tale disposizione per il calcolo dei dati di immissione per il calcolo della capacità e non corrisponde agli obiettivi previsti da tale disposizione. Ne consegue che dal tenore letterale delle disposizioni dei regolamenti 2019/943 e 2015/1222 non risulta che l’ACER potesse, senza incorrere in errore, introdurre i requisiti controversi nelle metodologie controverse. Il Tribunale osserva poi che tale conclusione è confermata dal contesto in cui si inseriscono le disposizioni del regolamento 2019/943. A tal riguardo, il Tribunale osserva, in primo luogo, che l’articolo 16, paragrafo 8, del regolamento 2019/943 enuncia una regola di principio secondo cui i TSO non dovrebbero limitare la capacità interzonale per gestire problemi di congestione interna. Orbene, tale regola di principio si considera rispettata se i livelli di capacità disponibili per gli scambi interzonali conseguono, per i confini in cui è utilizzato un approccio basato sul flusso, la capacità minima del 70% e i TSO gestiscono i problemi di congestione interna con il restante 30%. Pertanto, se tali livelli sono rispettati, si ritiene che i TSO della regione CORE non pregiudichino illegittimamente l’ottimizzazione dell’efficienza economica e delle opportunità commerciali interzonali. In secondo luogo, il legislatore dell’Unione ha previsto che ogni Stato membro con congestione strutturale identificata possa, in cooperazione con la propria ANR, decidere di sviluppare un piano d’azione contenente un calendario concreto (in prosieguo: la «traiettoria lineare») per l’adozione di misure volte a ridurre tale congestione e che deve consentire ai suoi TSO di raggiungere, entro il 31 dicembre 2025, la capacità minima del 70% ( 11 ). In tale contesto, i TSO sono tenuti a ricorrere a contromisure per sfruttare al massimo le capacità disponibili per gli scambi interzonali solo al fine di conseguire la capacità minima prevista del 70% o, se è in corso un piano d’azione, i valori corrispondenti alla traiettoria lineare ( 12 ). In terzo e ultimo luogo, non dovrebbe essere possibile riconfigurare una zona contro la volontà dello Stato membro interessato, a condizione che la capacità minima sia raggiunta, ossia quella del 70% o i valori corrispondenti alla traiettoria lineare. Ne consegue che, quando le capacità minime sono raggiunte dai TSO, l’applicazione del criterio di efficienza economica, nella misura in cui impone a questi ultimi di verificare se una riconfigurazione della loro zona o l’utilizzo di contromisure non siano soluzioni economicamente più efficienti dell’allocazione di capacità per affrontare congestioni sui loro elementi interni di rete, è, in pratica, priva di qualsiasi rilevanza, in quanto non è giuridicamente vincolante per lo Stato membro o per i TSO interessati. Infine, per quanto riguarda l’interpretazione teleologica delle disposizioni del regolamento 2019/943, il Tribunale respinge l’argomentazione dell’ACER secondo la quale, da una lettura complessiva delle varie disposizioni, tale regolamento conterrebbe una regola generale a favore delle soluzioni con il migliore rapporto costi‑benefici e che l’ACER sarebbe stata autorizzata, sulla base di tale regola, a introdurre i requisiti controversi nelle metodologie controverse. A tal riguardo, il Tribunale ricorda che, in ogni caso, qualsiasi norma di carattere generale può essere limitata o esclusa, secondo il principio per cui la norma speciale deroga alla norma generale ( lex specialis derogat legi generali ), quando esistono norme speciali che disciplinano materie specifiche. Pertanto, in quanto norme speciali, le disposizioni di allocazione della capacità e di gestione della congestione di cui agli articoli 15 e 16 del regolamento 2019/943 dovrebbero quindi prevalere sulla regola generale invocata dall’ACER. Inoltre, dalla genesi legislativa del regolamento 2019/943, risulta che le norme speciali enunciate alle citate disposizioni sono state adottate dal legislatore dell’Unione sebbene quest’ultimo fosse pienamente a conoscenza, in particolare, della raccomandazione dell’ACER ( 13 ) che deponeva a favore di un’applicazione sistematica, in materia di allocazione di capacità e di gestione della congestione, delle soluzioni con il migliore rapporto costi‑benefici. Come risulta dall’articolo 16, paragrafo 8, del regolamento 2019/943, il legislatore dell’Unione ha inteso attuare un approccio più equilibrato imponendo in particolare ai TSO di rispettare livelli minimi di capacità interzonale corrispondenti alla capacità minima del 70% o, se del caso e fino al 31 dicembre 2025, ai valori corrispondenti alla traiettoria lineare, consentendo loro al contempo di utilizzare il restante 30% per gestire, in particolare, problemi di congestione interna. L’ACER non può quindi fondatamente sostenere che, in applicazione di una regola generale favorevole alle soluzioni con il migliore rapporto costi‑benefici, essa sarebbe stata autorizzata a limitare, mediante i requisiti controversi, l’ambito di applicazione degli articoli 15 e 16 del regolamento 2019/943 e il semplice fatto che, nel caso di specie, sarebbero esistite soluzioni economicamente più efficienti di quelle adottate dal legislatore dell’Unione non poteva giustificare l’esclusione di queste ultime. Dall’insieme delle valutazioni che precedono, il Tribunale conclude che gli articoli da 14 a 16 del regolamento 2019/943 e l’articolo 29, paragrafo 3, lettera b), del regolamento 2015/1222 non consentivano alla commissione dei ricorsi dell’ACER di introdurre i requisiti controversi nelle metodologie regionali comuni per il calcolo della capacità nella regione CORE. Alla luce di tali considerazioni, il Tribunale annulla la decisione impugnata nella parte in cui impone ai TSO della regione CORE i requisiti da rispettare quando propongono l’inserimento, nell’elenco degli elementi critici di rete, di un elemento della rete interna da prendere in considerazione ai fini del calcolo della capacità interzonale. ( 1 ) Regolamento (UE) 2015/1222 della Commissione, del 24 luglio 2015, che stabilisce orientamenti in materia di allocazione della capacità e di gestione della congestione ( GU 2015, L 197, pag. 24 ). ( 2 ) Ai sensi dell’articolo 2, secondo comma, punto 9, del regolamento 2015/1222, un approccio basato sul flusso è un metodo di calcolo della capacità in cui gli scambi energetici fra zone di offerta sono limitati dai fattori di distribuzione dei flussi di potenza e dai margini disponibili sugli elementi critici di rete. ( 3 ) Articolo 9, paragrafo 1, e articolo 20, paragrafo 2, del regolamento 2015/1222. ( 4 ) Sentenza del 7 settembre 2022, BNetzA/ACER ( T‑631/19 , EU:T:2022:509 ). ( 5 ) Regolamento (UE) 2019/943 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, sul mercato interno dell’energia elettrica ( GU 2019, L 158, pag. 54 ). ( 6 ) Il calcolo del fattore di distribuzione del trasferimento di energia (power transfer distribution factor; in prosieguo: il «PTDF») è uno strumento matematico utilizzato per misurare l’influenza sul CNE degli scambi interzonali nell’ambito dell’approccio basato sul flusso. Nel caso in questione, è chiaro dalle metodologie controverse che la commissione dei ricorsi ha ammesso, nella decisione impugnata, la proposta dei TSO di considerare che un elemento della rete interno il cui PTDF era inferiore al 5% non soddisfaceva il criterio dell’influenza significativa degli scambi interzonali. ( 7 ) L’articolo 14 stabilisce le norme relative al riesame delle zone di offerta, al fine di evitare che esse contengano congestioni strutturali a lungo termine nella rete di trasmissione. L’articolo 15 disciplina la possibilità offerta agli Stati membri con congestioni strutturali individuate nelle loro reti di elaborare piani d’azione, in cooperazione con le rispettive ANR, al fine di raggiungere, progressivamente e entro il 31 dicembre 2025, i livelli minimi di capacità che i TSO devono mettere a disposizione per gli scambi interzonali. L’articolo 16 disciplina tali livelli minimi di capacità. ( 8 ) Conformemente all’articolo 2, punto 69, del regolamento 2019/943, un «elemento critico di rete» è un elemento di rete, all’interno di una zona di offerta o tra zone di offerta, preso in considerazione nel calcolo della capacità, che limita la quantità di energia elettrica che può essere scambiata. ( 9 ) Articolo 21, paragrafo 1, lettera a). ( 10 ) Articolo 21, paragrafo 1, lettera a), da i) a iv). ( 11 ) Articolo 14, paragrafo 7, e 15 del regolamento 2019/943. ( 12 ) Articolo 16, paragrafo 4, del regolamento 2019/943. ( 13 ) Raccomandazione dell’ACER n. 02/2016, dell’11 novembre 2016, sulle metodologie comuni per il calcolo della capacità e la ripartizione dei costi del ridispacciamento e degli scambi compensativi.