Cassazione n. 22644/2026

[OSCURATO:PERSONA] – AGENAS, inpersona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesadall'Avvocatura Generale dello Stato,-controricorrente-avverso la sentenza della Corte d'Appello di Roma n. 1148/2025 depositatail 25/03/2025.Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 16/06/2026dal [OSCURATO:PERSONA];udito il Pubblico Ministero, in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore GeneraleCarmelo Celentano, che ha concluso per il rigetto del ricorso;uditi gli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA];Numero registro generale 13477/2025Numero sezionale 2949/2026Numero di raccolta generale 22644/2026Data pubblicazione 03/07/20261. [OSCURATO:PERSONA] propone ricorso per cassazione avverso lasentenza della Corte d’appello di Roma n. 1148/2025, pubblicata il 25 marzo2025, che, in accoglimento dell’appello proposto dall’Agenzia Nazionale peri [OSCURATO:PERSONA] (AGENAS) avverso la sentenza di primo gradodel Tribunale di Roma, l’ha riformata e ha rigettato l’originario ricorso, conil quale il Tomassetti, dirigente amministrativo di AGENAS nel periodo dal1° aprile 2018 al 30 aprile 2021 con l’incarico di direzione dell’Ufficio “Benie servizi e patrimonio”, aveva rivendicato il pagamento di differenzeretributive relative a due diversi periodi temporali.1.1. Per il periodo dal 1° ottobre 2018 al 31 dicembre 2020, il Tomassettiaveva lamentato il mancato pagamento della retribuzione di posizioneminima per l’incarico di direzione di struttura semplice di cui all’art. 27,comma 1, lett. b), del CCNL Dirigenza SPTA dell’8 giugno 2000, al quale ladirezione da lui occupata era stata equiparata in forza dell’Accordo dicontrattazione integrativa del 15 giugno 2020, recepito con la deliberazioneAGENAS n. 154 del 24 giugno 2020.Riteneva il Tomassetti che la successiva presa d’atto da parte dell’AGENASdell’inefficacia di tale Accordo integrativo per contrasto con normeimperative - che aveva portato l’Agenzia a negargli la remunerazioneaggiuntiva e a corrispondergli quella prevista per i dirigenti con meno dicinque anni di attività dall’art. 27, comma 1, lett. d) - fosse del tuttoirrilevante, trovando l’incarico a lui conferito la propria fonte diretta nell’art.19 del d.lgs. n. 165 del 2001.1.2. Per il secondo periodo, dal 1° gennaio 2021 al 30 aprile 2021, ilTomassetti aveva lamentato il mancato pagamento della retribuzione diposizione parte F prevista dall’art. 89, comma 5, del nuovo contrattocollettivo applicabile ai rapporti con AGENAS dal 1° gennaio 2021, ossia ilCCNL Funzioni locali del 17 dicembre 2020.Numero registro generale 13477/2025Numero sezionale 2949/2026Numero di raccolta generale 22644/2026Data pubblicazione 03/07/20261.3. Le domande del Tomassetti, accolte in primo grado, sono stateentrambe respinte dalla Corte d’appello: quanto alla rivendicazione relativaal primo periodo, sul presupposto che l’art. 27 del CCNL Dirigenza SPTAescludesse l’erogabilità della retribuzione di posizione minima ai dirigenticon meno di cinque anni di attività e che tale previsione non fossederogabile dalla contrattazione integrativa; quanto al secondo periodo, sullabase del fatto che l’art. 89, comma 5, del CCNL [OSCURATO:PERSONA],prevedesse sì un maggiore ammontare della retribuzione di posizione partefissa correlata ai nuovi incarichi, ma altresì una corrispondente riduzionedella retribuzione di posizione parte variabile.2. Contro la decisione di secondo grado ricorre il Tomassetti con ricorsoaffidato a quattro motivi, illustrato da memoria ex art. 378 c.p.c.L’AGENAS resiste con controricorso, anch’esso seguito da memoriaillustrativa.Il Pubblico ministero ha depositato memoria con cui chiede il rigetto delricorso.Alla pubblica udienza del 16 giugno 2026, le parti hanno discussooralmente la causa, riportandosi alle rispettive conclusioni.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo di ricorso, il ricorrente denuncia, in relazioneall’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., la violazione e la falsa applicazione degliartt. 2, 19, 40 e 45 del d.lgs. n. 165 del 2001, nonché degli artt. 27 e 28del CCNL Dirigenza SPTA dell’8 giugno 2000, per avere la sentenzaimpugnata erroneamente ritenuto – in relazione al periodo dal 1° ottobre2018 al 31 dicembre 2020 - che il CCNL citato, nella parte in cui prevedel’impossibilità di conferire incarichi diversi da quelli base ai dirigenti conmeno di cinque anni di attività dirigenziale, possa limitare il diritto deldirigente stesso al giusto corrispettivo in relazione alle funzionieffettivamente attribuite e svolte.Numero registro generale 13477/2025Numero sezionale 2949/2026Numero di raccolta generale 22644/2026Data pubblicazione 03/07/2026Sostiene il ricorrente che la Corte territoriale avrebbe errato nel ritenere laprevalenza della disposizione pattizia sulle norme in materia diorganizzazione, conferimento degli incarichi e retribuzione, contenute neld.lgs. n. 165 del 2001, poiché, a suo avviso, il CCNL deve trovareapplicazione solo relativamente alla sua parte economica, non potendoderogare per il resto alle norme di legge.1.1. Il motivo deve essere disatteso.1.2. La gerarchia delle fonti e la ripartizione di competenza tra di essenell’ambito del pubblico impiego contrattualizzato sono dettate dall’art. 2del d.lgs. n. 165 del 2001, ai commi 2, 3 e 3-bis.In base al comma 2, «[i] rapporti di lavoro dei dipendenti delleamministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo I,titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavorosubordinato nell'impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nelpresente decreto, che costituiscono disposizioni a carattere imperativo».Tale disciplina generale deve essere poi implementata da parte dellacontrattazione collettiva, la quale è chiamata dal comma 3 a regolare irapporti individuali di lavoro di cui al comma 2, «secondo i criteri e lemodalità previste nel titolo III del presente decreto».Per la disciplina dei rapporti di lavoro dei dirigenti, la contrattazionecollettiva incontra tuttavia due limiti.Anzitutto, vi è un limite generale posto dallo stesso art. 2, che non consentealla contrattazione collettiva di porsi in contrasto con le disposizioni deld.lgs. n. 165 del 2001, le quali costituiscono, ai sensi del comma 2, normeimperative e la cui violazione ad opera dei contratti collettivi e individualidetermina, ai sensi del comma 3-bis, l’applicazione degli articoli 1339 e1419, secondo comma, del codice civile.Un secondo limite, di tipo competenziale, è invece fissato dall’art. 40,comma 1, ultimo periodo (contenuto in quel titolo III cui fa rinvio l’art. 2),che, a seguito delle modifiche apportate dal d.lgs. n. 150 del 2009,Numero registro generale 13477/2025Numero sezionale 2949/2026Numero di raccolta generale 22644/2026Data pubblicazione 03/07/2026stabilisce: «[s]ono escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinentiall'organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale aisensi dell'articolo 9, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensidegli articoli 5, comma 2, 16 e 17, la materia del conferimento e della revocadegli incarichi dirigenziali, nonché quelle di cui all'articolo 2, comma 1,lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421».Per la dirigenza del Servizio sanitario nazionale, tuttavia, l’art. 26 dellostesso d.lgs. n. 165 del 2001 prevede una disciplina speciale e richiama ild.lgs. n. 502 del 1992, i cui artt. 15 e ss. devono pertanto ritenersi idoneia derogare alle norme del d.lgs. n. 165 del 2001.Stabilisce infatti il comma 2 dell’art. 15 del d.lgs. n. 502 del 1992, che«[l]a dirigenza sanitaria è disciplinata dal decreto legislativo 3 febbraio1993, n.29, e successive modificazioni, salvo quanto previsto dal presentedecreto».Ne scaturisce una duplice conseguenza.In linea generale, ove la contrattazione collettiva della dirigenza sanitaria(cui è riservata dal comma 2 dell’art. 40 del d.lgs. n. 165 del 2001, unaapposita area o sezione contrattuale proprio «per gli effetti di cui all'articolo15 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successivemodificazioni») sia conforme alla disciplina speciale del d.lgs. n. 502 del1992, essa non può dirsi esorbitante rispetto ai limiti di competenza stabilitidall’art. 40, comma 1.Con specifico riferimento al caso odierno, ne deriva che la previsione diun’anzianità minima di cinque anni per accedere agli incarichi dirigenziali,prevista dall’art. 27 del CCNL dell’8 giugno 2000, non può dirsi illegittima,poiché riproduce la disciplina contenuta nell’art. 15, comma 4, terzo periododel d.lgs. n.502 del 1992, secondo cui «[i]n relazione alla natura e allecaratteristiche dei programmi da realizzare, alle attitudini e capacitàprofessionali del singolo dirigente, accertate con le procedure valutative diverifica di cui al comma 5, al dirigente, con cinque anni di attività conNumero registro generale 13477/2025Numero sezionale 2949/2026Numero di raccolta generale 22644/2026Data pubblicazione 03/07/2026valutazione positiva sono attribuite funzioni di natura professionale anchedi alta specializzazione, di consulenza, studio e ricerca, ispettive, di verificae di controllo, nonché possono essere attribuiti incarichi di direzione distrutture semplici».Non è dunque corretto affermare che la contrattazione collettiva potrebberegolare la sola parte economica dei rapporti dei pubblici impiegati, poichétale affermazione, già di per sé discutibile vista l’ampiezza delle materiedemandate alla contrattazione collettiva dal citato art. 2 del d.lgs. n. 165del 2001, certamente non esclude che la parte normativa dellacontrattazione collettiva possa riprodurre il contenuto di disposizioni dilegge.1.3. Neppure può essere condiviso l’ulteriore argomento utilizzato dalricorrente, secondo cui la norma pattizia sul conferimento degli incarichidirigenziali, ancorché riproduttiva dell’art. 15, comma 4, del d.lgs. n. 502del 1992, sarebbe inapplicabile all’AGENAS, perché essa non èun’amministrazione del [OSCURATO:PERSONA].1.3.1. Anzitutto, va rammentato che, ai sensi dell’art. 27 del d.lgs. n. 165del 2001, opportunamente richiamato nella sentenza impugnata, gli entipubblici non economici come l’AGENAS (al pari di tutte le pubblicheamministrazioni non statali) sono tenuti ad adeguarsi ai principi del d.lgs.n. 165 del 2001, adottando appositi regolamenti di organizzazione. E non ècontestato che il regolamento di organizzazione dell’AGENAS prevedesse,nel periodo considerato (2018-2020), l’applicazione del CCNL DirigenzaSPTA.1.3.2 In secondo luogo, vanno messi in rilievo alcuni dati normativi, idoneia dimostrare la stretta funzionalità dell’AGENAS ai compiti propri delServizio sanitario nazionale.L’art. 6 del Contratto collettivo quadro per la definizione dei comparti dicontrattazione e delle relative aree dirigenziali per il triennio 2016 – 2018,siglato il 13 luglio 2016, prevedeva all’art. 6 che il comparto diNumero registro generale 13477/2025Numero sezionale 2949/2026Numero di raccolta generale 22644/2026Data pubblicazione 03/07/2026contrattazione collettiva della Sanità comprendesse il personale dipendentetra l’altro dall’AGENAS, al pari di quanto stabilito dall’art. 11 del precedenteContratto quadro del 18 dicembre 2002.L’art. 5 del d.lgs. n. 266 del 1993, istitutivo dell’AGENAS, sottoponel’Agenzia alla vigilanza del Ministero della sanità e le assegna «compiti disupporto delle attività regionali, di valutazione comparativa dei costi e deirendimenti dei servizi resi ai cittadini e di segnalazione di disfunzioni esprechi nella gestione delle risorse personali e materiali e nelle forniture, ditrasferimento dell'innovazione e delle sperimentazioni in materia sanitaria».Infine, ma non per importanza, l’art. 1, comma 15, del d.lgs. n. 502 del1992 prevede che il Ministro della sanità si avvalga dell'Agenzia per i servizisanitari regionali per promuovere forme di collaborazione e linee guidacomuni in funzione dell'applicazione coordinata del Piano sanitario nazionalee della normativa di settore.È dunque da escludere che l’attività dell’AGENAS possa essere consideratadel tutto estranea al settore sanitario, anche in considerazione del fatto che,prima dell’accorpamento in un unico contratto collettivo della dirigenzamedico-sanitaria, il CCNL Dirigenza SPTA era applicato ai dirigenti del ruolosanitario (non medico), professionale, tecnico e amministrativo, vale a direproprio ai dirigenti del settore per i quali erano irrilevanti le competenzestrettamente mediche.2. Con il secondo motivo di ricorso, il ricorrente denuncia, in relazioneall’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., la violazione e la falsa applicazione degliartt. 27 e 28 del CCNL Dirigenza SPTA dell’8 giugno 2000, 15 del d.lgs. n.502 del 1992, 45, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001, per avere lasentenza impugnata erroneamente statuito che l’accordo integrativo del 15giugno 2000 non avrebbe potuto operare equiparazioni tra uffici e strutturesemplici e per aver mancato di riscontrare che la retribuzione di posizioneparte fissa era già riconosciuta da AGENAS in favore del personale posto adirezione di tutti gli uffici di fascia 2.Numero registro generale 13477/2025Numero sezionale 2949/2026Numero di raccolta generale 22644/2026Data pubblicazione 03/07/20263. Con il terzo motivo di ricorso, il ricorrente denuncia, in relazione all’art.360, comma 1, n. 5, c.p.c., l’omesso esame di un fatto decisivo per ilgiudizio, rappresentato dal contenuto dell’Accordo di contrattazioneintegrativa del 15 giugno 2000 e dalla sua portata confessoria.4. Con il quarto motivo di ricorso, il ricorrente denuncia, in relazione all’art.360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., la violazione dell’art. 50, comma 3, delCCNL 5 dicembre 1996 Dirigenza area III e dell’art. 2013 c.c., per avere laCorte d’appello mancato di riscontrare che a fronte del pacifico svolgimentoda parte sua delle funzioni di direzione dell’ufficio di fascia 2 gli sarebbespettato lo stesso trattamento economico erogato in favore degli altridirigenti collocati alla direzione di uffici della medesima fascia.4.1. I motivi dal secondo al quarto, da trattare congiuntamente in quantostrettamente connessi, sono infondati.4.2. Quanto all’Accordo integrativo del 15 giugno 2020, comecorrettamente rilevato dalla sentenza impugnata, la gerarchia delle fontiscolpita negli artt. 40 e 45 del d.lgs. n. 165 del 2001 porta a escludere chenell’impiego pubblico la contrattazione integrativa possa derogare allacontrattazione collettiva nazionale o alla legge, se non espressamenteautorizzata dalle fonti superiori e nei limiti da esse tracciati (v. per tutteCass., Sez. L, Ordinanza n. 214 del 08/01/2018).E anzi il comma 3-quinquies dell’art. 40 espressamente stabilisce che «[l]epubbliche amministrazioni non possono in ogni caso sottoscrivere in sededecentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i vincoli e con ilimiti risultanti dai contratti collettivi nazionali o che disciplinano materienon espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero che comportanooneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennaledi ciascuna amministrazione» e che «[n]ei casi di violazione dei vincoli e deilimiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme dilegge, le clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituiteai sensi degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile».Numero registro generale 13477/2025Numero sezionale 2949/2026Numero di raccolta generale 22644/2026Data pubblicazione 03/07/20264.3. Tali considerazioni privano di fondamento anche il richiamo all’art. 50,comma 3, del CCNL 5 dicembre 1996 [OSCURATO:PERSONA] III, poiché talerichiamo è contenuto nell’Accordo integrativo del 15 giugno 2020, la cuiidoneità derogatoria va esclusa.Del resto, è costante e condivisibile l’affermazione di questa Corte per cuiil principio espresso dall'art. 45 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, secondoil quale le amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti paritàdi trattamento contrattuale, opera nell'ambito del sistema di inquadramentoprevisto dalla contrattazione collettiva e vieta trattamenti migliorativi opeggiorativi a titolo individuale, ma non costituisce parametro per giudicarele differenziazioni operate in quella sede, in quanto la disparità trova titolonon in scelte datoriali unilaterali lesive, come tali, della dignità dellavoratore, ma in pattuizioni dell'autonomia negoziale delle parti collettive,le quali operano su un piano tendenzialmente paritario e sufficientementeistituzionalizzato, di regola sufficiente, salva l'applicazione di divieti legali,a tutelare il lavoratore in relazione alle specificità delle situazioni concrete(Cass., Sez. L, Ordinanza n. 13167 del 07/05/2026, Sez. L, Ordinanza n.29202 del 07/10/2022, Sez. L, Ordinanza n. 15110 del 15/07/2020, Cass.,Sez. L, Sentenza n. 10105 del 29/04/2013, Sez. L, Sentenza n. 472 del13/01/2014).4.4. Nessun rilievo può avere infine l’asserito svolgimento da parte delTomassetti, nell’ambito dell’incarico a lui assegnato, di mansioni equivalentia quelle di altri dirigenti di fascia 2, poiché l’art. 2103 c.c. non si applica aidirigenti del pubblico impiego privatizzato, per espressa previsione dell’art.19, comma 1, ultimo periodo, del d.lgs. n. 165 del 2001.5. In conclusione, il ricorso deve essere rigettato.Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidanonella misura indicata in dispositivo. P.Q.MNumero registro generale 13477/2025Numero sezionale 2949/2026Numero di raccolta generale 22644/2026Data pubblicazione 03/07/2026La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento, in favoredella controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida ineuro 3.000 per compensi, oltre agli esborsi liquidati in euro 200,00 e allespese prenotate a debito.Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inseritodall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza deipresupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importoa titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale,a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 16 giugno 2026.Il Consigliere estensore La PresidenteGiovanni [OSCURATO:PERSONA]