Cassazione n. 30682/2023

o la seguente ORDINANZA sul ricorso 38674-2019 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] D'ORO 113, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; - ricorrente - contro I.N.P.S. -[OSCURATO:PERSONA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 29, presso l'[OSCURATO:PERSONA] dell'Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]; - controricorrente - [OSCURATO:PERSONA] ipotesi pubblico impiego R.G.N. 38674/2019 Cron. Rep. Ud. 18/10/2023 CC avverso la sentenza n. 2484/2019 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 27/06/2019 R.G.N. 3941/2017; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/10/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]: 1. la Corte d’appello di Roma, in riforma della sentenza del Tribunale della medesima sede che aveva accolto l’originaria domanda, rigettava il ricorso di [OSCURATO:PERSONA], dipendente INPS appartenente al ruolo tecnico-edilizio (ingegneri, architetti e geometri), volto ad ottenere la condanna dell’I stituto a corrispondere gli “emolumenti- compensi” (pari a complessivi euro 8.400, ossia euro 300 a perizia) per aver e effettuato, nel secondo quadrimestre del 2013, stime immobiliari propedeutiche all’erogazione da parte dell’ex Inpdap di mutui per la prima casa in favore di dipendenti pubblici assicurati presso il soppresso Istituto; 2. la Corte territoriale, nel ritenere sussistente l’indebito oggettivo, fondava le ragioni della decisione sui seguenti argomenti: i) tra l’utente e il singolo dipendente/perito, in forza della disciplina contenuta nel regolamentodel 23 settembre 2011, n. 362, articoli 8 e 14, non si instaurava un rapporto contrattuale, venendo il dipendente incaricato direttamente dall’Ente con determina dirigenziale; ii) seppure l’Inpdap avesse ritenuto di conferire incarichi libero-professionali, da espletarsi fuori dell’orario di servizio, non v’era un formale atto in tal senso e il profilo professionale del dipendente comprendeva l’esecuzione di perizie, qui eseguite per i fini istituzionali dell’Ente ; iii ) era escluso che il compenso per la perizia potesse riconoscersi in forza del rapporto di servizio con l’Ente, a ciò ostando l’art. 45 d.lgs. n. 165/2001, nonché il principio di onnicomprensività della retribuzione; iv ) occorreva verificare se tali incarichi fossero suscettibili di autonoma remunerazione ma tanto era inibito dall’art. 53, comma 2, stesso d.lgs., disposizione che si applica all’ incarico conferito dall’amministrazione d’appartenenza in relazione a compiti non compresi nei compiti e doveri d’ufficio; v) salvo i casi espressamente previsti dalla legge, non potevano conferirsi, infine, ai dipendenti incarichi ab extra per prestazioni libero - professionali, pena la violazione del principio di esclusività che vieta indebite commistioni tra interessi pubblici e privati; 3. avversodetta decisione [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricor so per cassazione con cinque motivi, ai quali si è opposto con controricorso l’INPS; entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative. [OSCURATO:PERSONA]: 1. con il primo motivo di ricorso si denuncia la violazione delle previsioni di cui agli artt. 8, 11 comma 3, 14 commi da 1 a 7, del regolamento Inpdap n. 1066 del 1.7.2010 (in seguito anche regolamento Mutui) con riferimento al mancato riconoscimento di un rapporto contrattuale di natura libero professionale tra l’utente ed il tecnico indicato dall’INPS; con la presentazione della domanda di mutuo del richiedente e l’accettazione del perito designato dall’Ente si crea un “rapporto trilaterale”con obbligazione diretta fra i due soggetti (utente e perito, il primo committente della prestazione e il secondo professionista incaricato, mentre l’Ente «non conferiva un incarico proprio, ma agiva in nome e per conto dell’utente»); 2. con il secondo mezzo si lamenta violazione ed errata interpretazione dell’art. 14 del regolamento Mutui nonché violazione degli artt. 112, 115, 116 e 324 cod. proc. civ. e dell’art. 2909 cod. civ., in relazione a circostanze di fatto ritenute provate in primo grado e poste a base della motivazionedel Tribunale, non fatte oggetto di impugnazioneda parte dell’INPS e da ritenersi quindi acquisite ; il giudice d’appello, nel dire che l’incarico era assegnato con ordine di servizio non rifiutabile, aveva ignorato il fatto, acclarato in primo grado e non oggetto di impugnazione, che i periti potevano accettare o meno gli incarichi de quibus; aveva poi negato vi fosse una quantificazione del compenso per il perito negli ordini di servizio interni, salvo aggiungere contraddittoriamente che esso era stato determinato “a monte” con precedente delibera presidenziale dell’Ente; aveva sottolineato la natura risarcitoria delle somme versate dall’utente, ma, se è vero che l’art. 14 del regolamento forniva tale qualificazione, il precedente art. 8 parlava inequivocabilmente di “compensi professionali”; 3. con il terzo motivo si denuncia violazione e d omessa applicazione dei criteri ermeneutici di cui agli artt. 1362, 1363 e 1366 cod. civ. sia nell’interpretazione degli artt. 8, 11 e 14 del regolamento Mutui sia nella interpretazione delle determinazioni di conferimento dei singoli incarichi oggetto del procedimento; nell’ipotesi in cui si annettesse natura negoziale a l regolamento Mutui, l’interpretazione dello stesso sarebbe viziata per violazione dei criteri ermeneutici richiamati « per le medesime ragioni espresse nei motivi che precedono»; 4. con il quarto motivo si denuncia l’erronea interpretazione e la violazione delle previsioni di cui agli artt. 1, 7 e 9 del d.m.n. 463 del 1998, e degli artt. 8, 11 e 14 del regolamento Mutui, in ordine alla riconducibilità dell’attività peritale all’attività istituzionale dell’Ente, nonché, ancora, si lamenta la falsa applicazione delle previsione della contrattazione collettiva (c.c.n.l. 1998/2001) con riferimento all’appartenenza o riconducibilità delle attività svolte dal ricorrente alle mansioni oggetto del rapporto di lavoro; per il ricorrente lo svolgimento di attività a favore dei richiedenti il mutuo non poteva rientrare nei compiti istituzionali dell’Ente, come ritenuto dal giudice d’appello, perché la prestazione professionale veniva resa in favore di soggetto esterno (utente) , il quale aveva delegato l’Ente solo per l’indicazione nominativa del professionista; 5. con il quinto, ed ultimo, motivo si lamenta la falsa applicazione delle previsioni del d.lgs. n. 165/2001, art. 2 comma 3, art. 45 comma 1, e 53 commi 2-7, nonché l’omessa applicazione dell’art. 53, comma 7, stesso d.lgs. in relazione agli incarichi di redazione delle perizie conferiti al ricorrente; l’Amministrazione non aveva in realtà conferito alcun incarico al dipendente, ma lo aveva fatto l’utente che aveva versato il relativo compenso, sicché del tutto ultroneo era il richiamo del giudice d’appello al principio di onnicomprensività della retribuzione, non trovando applicazione gli artt. 2, 45 e 53 comma 2 d.lgs. n. 165/2001 ma il comma 7 dell’art. 53 cit., per il quale bastava che l’incarico fosse stato autorizzato (il che era implici to nella determina di conferimento); 6. il primo , il terzo e il quarto motivo , laddove denuncia no la violazione e falsa applicazione di norme di diritto (art. 360 n. 3 cod. proc. civ.) con riferimento al regolamento Mutui,sono inammissibil i ; 6.1 q uesta Corte ha già affermato che l e disposizioni dei regolamenti interni e degli statuti degli enti pubblici non hanno valore normativo sicché in sede di legittimità sono denunciabili ‒ ai sensi dell'art. 360 n.3 cod. p roc . c iv . ‒ soltanto per violazione o falsa applicazione dei criteri ermeneutici dettati dall'art. 1362 e ss. cod.civ. (Cass., Sez. L, n. 27456 del 20.11.2017; conf. Cass. , Sez. L, n. 29620/2023, n. 40408/2021 e n. 12202/2020); senonché, tale (ultima) prospettazione non è compiutamente enunciata nei motiv i di ricorso i qual i , lungi dal censurare error i interpretativi della disciplina regolamentare operati dalla Corte territoriale, si risolv ono nella contestazione della qualificazione giuridicaoperata dal giudice di secondo gradodegli atti posti in essere in relazione ai singoli incarichi, sicché, anche sotto tale profilo, le critichesi appalesano inammissibil i ; in tema di interpretazione del contratto, il procedimento di qualificazione giuridica consta di due fasi, delle quali la prima ‒ consistente nella ricerca e nella individuazione della comune volontà dei contraenti ‒è un tipico accertamento di fatto riservato al giudice di merito, sindacabile in sede di legittimità solo per vizi di motivazione in relazione ai canoni di ermeneutica contrattuale di cui agli artt. 1362 e ss. cod.civ ., mentre la seconda , concernente l'inquadramento della comune volontà nello schema legale corrispondente,risolvendosi nell'applicazione di norme giuridiche, può formare oggetto di verifica e riscontro in sede di legittimità sia per quanto attiene alla descrizione del modello tipico della fattispecie legale, sia per quanto riguarda la rilevanza qualificante degli elementi di fatto così come accertati, sia infine con riferimento alla individuazione delle implicazioni effettuali conseguenti alla sussistenza della fattispecie concreta nel paradigma normativo (Cass., Sez. 1, n. 29111 del 5.12.2017); orbene, l ’accertamento compiuto dalla Corte territoriale nell’escludere che fra il perito ed il privato si fosse instaurata una relazione contrattuale, si inscrive nella prima fase, ossia nell’accertamento di fatto riservato al giudice del merito, sicché, anche sotto aspetto,le censure sono inammissibili ; 6.2 nella specie, nonostante la premessa formale, si criticano diffusamente molti degli apprezzamenti delle circostanze fattuali così come operati dalla Corte territoriale, e, soprattutto, si rimettono in discussione gran parte degli elementi di fatto che il giudice, cui compete il dominio del merito, ha esaminato per dare agli stessi un rilievo diverso da quello atteso o patrocinato da parte ricorrente; ma al giudice di legittimità non è conferito il potere di riesaminare il merito della vicenda processuale, essendo del tutto estranea al sindacato di legittimità la funzione di procedere a una nuova valutazione di merito attraverso l'autonoma disamina delle emergenze probatorie; tanto più in giudizi nei quali la decisione è il frutto di selezione e valutazione di una pluralità di elementi, tutti concorrenti a supportare la prova del fatto principale, va ribadito che il ricorrente non può limitarsi a prospettare una spiegazione di tali fatti e delle risultanze istruttorie con una logica alternativa, poiché è necessario che tale spiegazione logica alternativa appaia come l'unica possibile (Cass., Sez. L, n. 22057/2022); all'opposto parte ricorrente trascura di considerare il rilievo decisivo che la Corte d’appello, nell'esplicitare il proprio convincimento, ha attribuito alla circostanz a che i singoli incarichi erano nella specie conferiti al tecnico con «ordini di servizio interni» e che i l regolamento Mutui si limita va a porre a carico del privato il costo della perizia estimativa (lasciando all’INPDAP la scelta del soggetto del quale avvalersi per la stima dell’immobile) e a richiedere il versamento di un importo forfettario (“risarcitorio”) in favore dell’Istituto, senza che fosse configurabile , quindi, alcuna relazione negoziale diretta fra il terzo richiedente ed il tecnico; si tratta di un percorso motivazionale del tutto plausibilee sorretto da intrinseca razionalità, oltre che coerente (invero) con la disciplina regolamentare nell’accertare il contenuto concreto del rapporto e le sue effettive modalità di svolgimento; 7. la second a censura , ascrivibile al paradigma (seppure non espressamente richiamato) dell’art. 360 n. 4 cod. proc. civ., propon e una lettura diversa degli attivolta sempre a propugnare l’esistenza di una relazione contrattuale diretta fra il tecnico ed il privatorichiedente mutuo;in tale ottica, si rimette in discussione , ancora una volta e inammissibilmente, l’apprezzamento de l compendio documentale operato dal giudice del merito; 7.1in particolare il ricorrente, denunciando la violazione degli artt. 112, 115, 116e 324 cod. proc civ. e 2909 cod. civ. , sostiene che il dipendente , per come emerso in primo grado con accertamento di fatto nonoggetto di impugnazione, poteva anche non accettare gli incaric hi in questione «nel ca so (fossero) di eccessiva quantità», sicché se ne desumerebbe per ciò solo che essi non rientrassero nei doveri d’ufficio; il Carluccio richiama , a riguardo, specifica documentazione a supporto del suo assunto valorizzata anche nella sentenza di primo grado; 7.2senonché, nel giudizio di legittimità, una censura relativa alla violazione e falsa applicazione degli artt. 115 e 116 cod. proc. civ. non può essere formulata per lamentare un’erronea valutazione del materiale istruttorio compiuta dal giudice di merito, perché la violazione della norma processuale può essere ravvisata solo qualora il ricorrente alleghi che siano state poste a base della decisione prove non dedotte dalle parti, ovvero disposte d'ufficio al di fuori dei limiti legali, o che il giudice abbia disatteso delle prove legali, ovvero abbia considerato come facenti piena prova, recependoli senza apprezzamento critico, elementi di prova soggetti invece a valutazione (cfr. Cass. n. 1229/2019, Cass. n. 23940/2017, Cass. n. 27000/2016); 7.3la censura, inoltre, infondatamente assume che il giudicato interno si possa formare su un mero passaggio argomentativo della decisione; occorre ribadire che sono suscettibili di giudicato interno solo i capi della sentenza completamente autonomi rispetto a quelli investiti dall’impugnazione, perché fondati su autonomi presupposti di fatto e di diritto, tali da consentire che ciascun capo conservi efficacia precettiva anche se gli altri vengono meno, sicché il giudicato non può essere opposto in relazione ad affermazioni che costituiscono la premessa logica della statuizione adottata, ove quest’ultima sia oggetto di gravame (Cass. n. 18713/2016); è stato precisato altresì, ed al principio va data continuità, che sono privi della necessaria autonomia i meri passaggi motivazionali (Cass. n. 24358/2018) e che «la locuzione giurisprudenziale "minima unità suscettibile di acquisire la stabilità del giudicato interno" individua la sequenza logica costituita dal fatto, dalla norma e dall'effetto giuridico, con la conseguenza che la censura motivata anche in ordine ad uno solo di tali elementi riapre la cognizione sull'intera statuizione, perché, impedendo laformazione del giudicato interno, impone al giudice di verificare la norma applicabile e la sua corretta interpretazione» (Cass. n. 16853/2018 e negli stessi termini Cass. n. 24783/2018 e Cass. n. 12202/2017); nella fattispecie, pertanto, l’impugnazione dell’INPS, tesaa negare in radice la ricostruzione di fatto operata dal primo giudice e la spettanza delle somme ex adverso reclamate per le perizie di stima , ha impedito il passaggio in giudicato della decisione, sicché era consentito al giudice d’appello rigettare la domanda anche sulla base di argomenti giuridici diversi da quelli prospettati dalle parti; il giudizio di appello, infatti, pur limitato all’esame delle sole questioni oggetto di specifici motivi di gravame, si estende ai punti della sentenza di primo grado che siano, anche implicitamente, connessi a quelli censurati, talché non viola il principio del “tantum devolutum quantum appellatum ” il giudice di secondo grado che esamini questioni non specificamente da lui proposte o sviluppate, le quali, però, appaiano in rapporto di diretta connessione con quelle espressamente dedotte nei motivi stessi e, come tali, comprese nel thema decidendum del giudizio (cfr. fra le tante Cass. n. 2101/2023, Cass. n. 8604/2017);7.4 non vale poi passare in rassegna, come fa il ricorrente, le singole risultanze documentali e procedere , rispetto ad esse, all’individuazione di ulteriori elementi di presunta contraddittorietà della motivazione,atteso che e sula dal vizio di violazione di legge la verifica della sufficienza e della razionalità della motivazione sulle quaestiones facti, implicante un raffronto tra le ragioni del decidere adottate ed espresse nella sentenza impugnata e le risultanze del materiale probatorio sottoposto al vaglio del giudice di merito; 8. nel quinto motivo, il ricorrente insistenella proposta lettura degli atti volta ad accreditare l’esistenza di una prestazione professionale del dipendente resa, ex art. 53 comma 7 d.lgs. n. 165/2001, direttamente in favore dell’utente , il quale avrebbe delegato l’INPDAP per la sola indicazione del nome del professionista, sicché, una volta assolto tale ade mpimento , l’autorizzazione sarebbe implicitamenteconcessa; 8.1com’è agevole constatare, la censura muove da una ricostruzione in fatto alternativa a quella affermata in sentenza, sicché si rivela inammissibile; 8.2come rettamente affermato dalla Corte di merito, se l’attività richiesta al dipendente è compresa nei compiti “d’ufficio” opera il principio secondo cui le amministrazioni pubbliche non possono attribuire trattamenti economici che non siano espressamente previsti dalla contrattazione collettiva; se l’attività, invece, è estranea a tali compiti (ma così non è per la Corte territoriale perché la perizia estimativa è chiaramente un momento dell’istruttoria volta a verificare la sussistenza delle condizioni richieste per l’erogazione del mutuoipotecario), opera il comma 2 dell’art. 53 d.lgs. n. 165/2001 che preclude in linea di massima il conferimento dell’incaricoal singolo dipendente;8.3 quest’ultima disposizione , in tutte le versioni succedutesi nel tempo, prevede infatti il divieto di «conferire ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, che non siano espressamente previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati»; e l’autorizzazione al la quale il comma 2 fa riferimento è quella, qui insussistente, che deve essere espressamente rilasciata all’ente da altra fonte sovraordinata e non già l’autorizzazione che l’ente rilascia al proprio dipendente ed è disciplinata dal successivo comma 7, art. 53 cit.; 8.4l’incarico in favore di soggetto esterno, ai sensi dell’art. 53 co. 7, d.lgs., cit., non è qui (poi) utilmente predicabile : invero, una relazione contrattuale diretta fra il tecnico ed il privato (implicitamente autorizzata, a parere del Carluccio,al momento della scelta da parte dell’INPDAP del dipendente al quale assegnare l’incarico) finirebbe, infatti, per collidere con il principiosecondo cui in nessun caso possono essere autorizzati incarichi dai quali può sorgere una situazione, anche potenziale, di conflitto di interessi (art. 53, comma 7, secondo periodo); ed è evidente, a riguardo, che l’interesse del privato ad un dato esito della procedura valutativa del bene non è (e non potrebbe maiessere) coincidente con quello del soggetto erogatore del mutuo che sulla base della valutazione determina il quantumerogabile; 9. conclusivamente, per tutte le ragioni suesposte , il ricorso dev’essere rigettato, con addebito delle spese del presente giudizio di legittimità alla parte soccombente. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 2.500,00 per compensi ed euro 200,00 per esborsi, oltre spese generali in misura del 15 % ed accessori di legge.Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater del d.p.r. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, de