Cassazione n. 25053/2026

el legale rappresentante p.t.con sede in Roma, via [OSCURATO:PERSONA] n.7, rappresentata e difesanel presente giudizio, giusta procura speciale alle liti in calce al ricorsorilasciata su foglio separato allegato ex art. 83, c. 3 cpc in data17/04/2024, dall'avv. [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:PERSONA] 77A18 F839H) edelettivamente domiciliata presso il medesimo negli uffici dell’ente in Roma,alla via [OSCURATO:PERSONA] n. 27; il quale inoltre dichiara di volerricevere le comunicazioni e le notifiche relative alla presente procedura amezzo posta elettronica certificata al seguente indirizzo: giuseppe.allocca@ regione.lazio.legalmail.it.RicorrentecontroASL Roma 1 ([OSCURATO:PARTITA_IVA]) con sede in [OSCURATO:PERSONA] SantoSpirito, 3, in persona del [OSCURATO:PERSONA] e legalerappresentante p.t. dott. [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesacongiuntamente e disgiuntamente dal prof. avv. [OSCURATO:PERSONA] (C.F. PZZNGL 55P13 A944X pec: angelo.piazza @ legalmail.it [OSCURATO:TELEFONO]) edall’avv. [OSCURATO:PERSONA] (C.F. [OSCURATO:PERSONA] 60C02 C034O pec: g.desantis @Numero registro generale 9676/2024Numero sezionale 2955/2026Numero di raccolta generale 25053/2026Data pubblicazione 06/09/2026pec.dsbpartners.com fax 06/32.23.494), presso il cui studio sito in Roma,di Sant’[OSCURATO:PERSONA], 96, è elettivamente domiciliata giusta procuraspeciale rilasciata in calce al controricorso. I difensori dichiarano di volerricevere gli avvisi a mezzo pec ai sopra indicati indirizzi.Controricorrentenonché contro[OSCURATO:PERSONA] S.p.a., con sede in Torino, piazza [OSCURATO:PERSONA], 156 (C.F.e [OSCURATO:PARTITA_IVA] - Appartenente al [OSCURATO:PERSONA] IntesaSanpaolo), in persona del procuratore, dott.ssa [OSCURATO:PERSONA], in forzadi atto a rogito notar [OSCURATO:PERSONA] di Milano, rep. n. 16835/8973 del 27settembre 2022, quale incorporante di [OSCURATO:SOCIETA]. – Unione BancheItaliane per il Factoring, a sua volta cessionaria dei crediti vantati dalla“Provincia Italiana della Congregazione dei Figli dell’ImmacolataConcezione”, titolare della struttura sanitaria denominata IRCCS – IstitutoDermopatico dell’Immacolata, sito in Roma, via dei Monti di Creta, n. 104,rappresentata e difesa – in virtù di procura speciale in calce alcontroricorso – anche disgiuntamente, dagli avv.ti prof. [OSCURATO:PERSONA] (C.F.[OSCURATO:PERSONA] 36D05 A515O; posta elettronica certificata: natale.irti @ pec.it),[OSCURATO:PERSONA], (C.F. [OSCURATO:PERSONA] 58S23 H501D, posta elettronicacertificata: giovannidesideri @ ordineavvocatiroma.org), [OSCURATO:PERSONA](C.F. [OSCURATO:PERSONA] 70H49 I463H; posta elettronica certificata: paolaranieri @ordineavvocatiroma.org), dello [OSCURATO:PERSONA], e [OSCURATO:PERSONA](C.F. [OSCURATO:PERSONA] 80L08 D086C; posta elettronica certificata:saverio.pellicano @ avvocaticastrovillari.legalmail.it), dello Studio LegaleIrti, ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. prof. NatalinoIrti, in Roma, via [OSCURATO:PERSONA], 22, e con domicilio digitale natale.irti @pec.it.Controricorrenteavverso la sentenza della Corte d’appello di Roma n° 1061 depositata il 14febbraio 2024.Numero registro generale 9676/2024Numero sezionale 2955/2026Numero di raccolta generale 25053/2026Data pubblicazione 06/09/2026Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 2 luglio 2026 dalconsigliere [OSCURATO:PERSONA].1.- [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., quale incorporante di [OSCURATO:SOCIETA]. –cessionaria dei crediti vantati dalla Provincia Italiana della [OSCURATO:PERSONA] dell’[OSCURATO:PERSONA], titolare dell’Istituto di ricovero e curaa carattere scientifico (IRCCS) [OSCURATO:PERSONA] dell’Immacolata (IDI)– conveniva in giudizio dinanzi al Tribunale di Roma la [OSCURATO:PERSONA] E, oggi ASLRoma 1, e la Regione Lazio, chiedendone la condanna, in solido o in viaalternativa, al pagamento del residuo credito di euro 25.895.928,80(differenza tra il dovuto di 88.565.434,77 ed il pagato di 62.669.505,97)per “prestazioni di ricovero, day hospital, ambulatoriali e farmaci” nelperiodo 2008-2009.2.- La Regione eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva,assumendo che il rapporto obbligatorio intercorresse con la ASLterritorialmente competente, e contestava nel merito la pretesa, anchesotto il profilo della prova della cessione e della riconducibilità delleprestazioni alle fatture azionate.La ASL eccepiva, a sua volta, il difetto della propria legittimazione passiva,la carenza di legittimazione attiva di [OSCURATO:SOCIETA], l’inopponibilità dellecessioni per mancata accettazione o adesione, nonché l’infondatezza delladomanda per essere state le prestazioni fatturate oltre i tetti di spesa e,comunque, in difetto di un valido titolo concessorio o contrattuale.3.- Il Tribunale di Roma, con sentenza n° 24029 del 2017, istruita lacausa a mezzo di c.t.u., accoglieva la domanda solo in parte,condannando la Regione a pagare all’attrice euro 8.524.045,92, oltreinteressi ex art. 1284 cod. civ. dalla data delle notificazioni delle singolecessioni.Riteneva legittimata passiva la Regione Lazio, che aveva accentrato su disé i pagamenti con Delibera di [OSCURATO:PERSONA] (DGR) n° 602/2004, eNumero registro generale 9676/2024Numero sezionale 2955/2026Numero di raccolta generale 25053/2026Data pubblicazione 06/09/2026legittimata attiva la Ubi factor, poiché – trattandosi di rapportocontrattuale completamente esaurito – non le era applicabile la specialedisciplina prevista dagli artt. 70 del r.d. n° 2440 del 1923 e 9 della leggen° 2248 del 1865, sicché la cessione era disciplinata dall'art. 69 dellostesso r.d. e dell’art. 1264 cod. civ.Riteneva inoltre che non potessero essere remunerate le prestazionieccedenti il tetto di spesa assegnato all’IRCCS negli anni 2008-2009.L’imputazione dei singoli pagamenti già effettuati dalla Regione dovevaavvenire, secondo quanto previsto dalla c.t.u. contabile, riferendo lesomme pagate alle prestazioni del mese indicato nei singoli mandati (enon alle prestazioni rese il quarto mese prima), con la conseguenza chesolo una parte dei pagamenti effettuati direttamente all’IRCCS eraliberatoria per la Regione.4.- Su appello di Ubi factor, poi [OSCURATO:PERSONA], la Corte d’appello diRoma – in accoglimento dell’appello principale (e respinto, invece, quelloincidentale della Regione) – riformava parzialmente la prima decisione,condannando la Regione a pagare all’attrice euro 25.895.928,80, oltreinteressi come nella sentenza impugnata.La Corte territoriale confermava l’inesistenza di tetti di spesa per gliIRCCS, almeno fino all’entrata in vigore dell’art. 79 del d.l. n° 112 del2008, sulla scorta di quanto ritenuto da Cass. n° 56/2023.Citando sempre Cass. n° 56/2023 escludeva che fossero dovuti interessial tasso del d.lgs. n° 231/2002.Confermava l’infondatezza della difesa di [OSCURATO:PERSONA] circa lo slittamentoquadrimestrale dei pagamenti, reputando corretta l’imputazione di ognisingolo pagamento al mese indicato nel relativo mandato.Rigettava inoltre l’appello incidentale della Regione in punto dilegittimazione passiva, sull’assunto che, per le prestazioni successive allaDGR n° 602 del 2004, l’ente tenuto al pagamento fosse la Regione Lazio.Numero registro generale 9676/2024Numero sezionale 2955/2026Numero di raccolta generale 25053/2026Data pubblicazione 06/09/20265.- Contro tale sentenza ricorre per cassazione la Regione Lazio, affidandol’impugnazione a cinque motivi.Resistono ASL Roma 1 e [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. con distinti controricorsiillustrati da memoria, contenenti ciascuno un ricorso incidentalecondizionato.La causa è stata assegnata per la trattazione in [OSCURATO:PERSONA] aisensi dell’art. 380-bis cod. proc. civ.RAGIONI DELLA DECISIONE6.- Col primo motivo, veicolato in base all’art. 360 n° 3 cod. proc. civ.,la ricorrente lamenta la violazione e la falsa applicazione dell’art. 117,comma 4-bis del d.l. n° “34/2000” in tema di crediti sanitari ed eccepisceil difetto di legittimazione attiva della cessionaria [OSCURATO:PERSONA], già [OSCURATO:SOCIETA]La norma indicata in rubrica prevederebbe l’istituto del silenzio-rifiutonella cessione dei crediti vantati dagli erogatori verso il [OSCURATO:PERSONA].E dato che l’ASL Roma 1 non avrebbe mai accettato le cessioni, vi sarebbecarenza di legittimazione attiva della cessionaria rilevabile d’ufficio in ognistato e grado del giudizio.7.- Con il secondo motivo la Regione deduce violazione e falsaapplicazione dell’art. 1, comma 10, del d.l. n. 324 del 1993, conv. in leggen° 423 del 1993, sostenendo il proprio difetto di legittimazione passiva.Secondo la ricorrente, la Regione avrebbe avuto solo funzione di entefinanziatore, ossia di mero soggetto incaricato dei pagamenti centralizzati,mentre il rapporto obbligatorio sarebbe intercorso con la ASLterritorialmente competente, titolare del rapporto con la strutturasanitaria.La DGR n° 602 del 2004, a suo dire, non conterrebbe un’assunzionediretta di debito verso i creditori, ma solo una regolazione amministrativadei flussi finanziari per conto delle ASL.Numero registro generale 9676/2024Numero sezionale 2955/2026Numero di raccolta generale 25053/2026Data pubblicazione 06/09/20268.- Con il terzo motivo la Regione denuncia violazione e falsaapplicazione dell’art. 79 del d.l. n. 112 del 2008.Sostiene che la Corte d’appello avrebbe errato nel dichiarare inapplicabili itetti di spesa, poiché le prestazioni oggetto di causa riguardavanoannualità, o comunque fatture, successive all’entrata in vigore della normache ha reso applicabili anche agli IRCCS e agli ospedali classificati i limitiderivanti dalla programmazione regionale.Richiama altresì l’orientamento del Consiglio di Stato sulla natura privatadegli ospedali classificati e sulla loro soggezione ai vincoli di budget.9.- Con il quarto motivo la Regione lamenta violazione e falsaapplicazione dell’art. 2041 cod. civ. e degli artt. 8-quater e 8-quinquies deld.lgs. n. 502 del 1992.La censura mira a escludere che prestazioni extra budget possano essereremunerate, anche sotto forma di indennizzo da ingiustificatoarricchimento.Secondo la Regione, la fissazione preventiva del tetto di spesa manifesta ildiniego dell’amministrazione a sostenere costi ulteriori, sicchémancherebbe il riconoscimento dell’utilitas e non potrebbe aggirarsi illimite di spesa trasformando il corrispettivo non dovuto in indennizzo exart. 2041 cod. civ.10.- Con il quinto motivo la Regione denuncia, ai sensi dell’art. 360,primo comma, n. 5, cod. proc. civ., omesso esame della c.t.u. contabile.Infatti, la Corte l’aveva condannata a pagare euro 25.895.928,80, oltreinteressi, pari alla differenza tra le prestazioni rese e gli importicomplessivamente pagati, nonostante la c.t.u. avesse accertato che laRegione aveva effettuato pagamenti inopponibili al factor, in quantoeseguiti dopo la notifica delle cessioni, per soli euro 8.524.045,92.11.- Col primo motivo incidentale condizionato la ASL denunciaviolazione dell’art. 115 cod. proc. civ. e omesso esame della CTU.Numero registro generale 9676/2024Numero sezionale 2955/2026Numero di raccolta generale 25053/2026Data pubblicazione 06/09/2026La Corte d’appello avrebbe condiviso il criterio di imputazione deipagamenti sostenuto da Regione e ASL: pertanto avrebbe dovuto trarne laconseguenza contabile già raggiunta dal Tribunale, cioè che tutto l’importofatturato era stato pagato, salvo euro 8,5 milioni circa, non liberatori.La condanna per euro 25.895.928,80 sarebbe quindi contraddittoriarispetto al criterio di imputazione accolto dalla stessa Corte territoriale.12.- Col secondo motivo incidentale condizionato la ASL denunciaviolazione e falsa applicazione dell’art. 79 del d.l. n. 112 del 2008, conv. inlegge n. 133 del 2008, sostenendo l’opponibilità dei budget di spesaalmeno per l’annualità 2009.Secondo la ASL, la Corte d’appello avrebbe erroneamente escluso toutcourt i tetti di spesa per il 2008 e il 2009, senza considerare che, dopol’intervento dell’art. 79, anche per Irccs e ospedali classificati l’attivitàassistenziale a carico del SSR è finanziata nei limiti dei tetti annualmentepredeterminati.Donde l’erroneità della sentenza quantomeno nella parte in cui riconoscesomme riferibili a prestazioni del 2009 oltre budget.13.- Con l’unico motivo [OSCURATO:PERSONA] denuncia violazione dell’art. 1193 cod.civ., dei principi sull’imputazione del pagamento, degli artt. 1362 ss. cod.civ. in tema di interpretazione degli atti amministrativi, nonché dell’art. 97Cost. e del principio di buon andamento.Sostiene che la Corte d’appello non avrebbe considerato il sistema dicentralizzazione dei pagamenti introdotto dalla DGR Lazio n° 602 del 2004e dalle successive circolari attuative, secondo cui le rate mensilicorrisposte dalla Regione non remuneravano le prestazioni del meseindicato nel mandato, ma quelle rese quattro mesi prima.Da ciò [OSCURATO:PERSONA] deduce che i pagamenti invocati da Regione e ASL nonsarebbero liberatori, perché, applicando il differimento quadrimestrale,sarebbero successivi alla notificazione delle cessioni di credito e dunqueeffettuati a soggetto non più legittimato a riceverli.Numero registro generale 9676/2024Numero sezionale 2955/2026Numero di raccolta generale 25053/2026Data pubblicazione 06/09/202614.- Alcuni dei mezzi come sopra riassunti pongono temi per i qualiappare opportuno fissare udienza pubblica di discussione.Come già rilevato con ordinanza interlocutoria n° 16184 del 25 maggio2026, di questa stessa Sezione, sulla questione del tetto di spesa per leprestazioni sanitarie rese ante 2009 da (IRCCS e) Ospedali privaticlassificati, si registrano orientamenti non del tutto allineati.Secondo un indirizzo interpretativo (per tutte: Cass., sez. I, 3 gennaio2023 n° 56, con menzione di altri precedenti di legittimità edamministrativi) – che equipara in toto i predetti Ospedali a quelli pubblici– ai fini dell'operatività dei tetti di spesa, occorrerebbe distinguere trastrutture pubbliche e strutture ad esse equiparate, quali gli ospedaliclassificati, gli IRCCS et similia e le strutture meramente accreditate: soloper queste ultime avrebbe senso parlare di imposizione di un limite alleprestazioni erogabili, mentre per le strutture che «risultano consustanzialial sistema sanitario nazionale (Ospedali pubblici, Ospedali classificati,I.R.C.C.S., etc.)» non sarebbe neppure teorizzabile l'interruzione delleprestazioni agli assistiti al raggiungimento di un ipotetico limiteeteronomamente fissato.Infatti, secondo l'orientamento qui in parola, la struttura ospedaliera nonpotrebbe sottrarsi al dovere, non negoziabile, di erogare il serviziopubblico a tutti gli utenti, dovendo, dunque, ricondursi il tetto delleprestazioni erogabili al limite strutturale dell'ospedale, sicché anche gliospedali privati classificati avrebbero l'obbligo di rendere le prestazionirichieste dagli assistiti, nei limiti consentiti dalla loro capacità operativadeterminata dall'assetto strutturale ed organizzativo.Il regime della totale assenza di tetti di spesa per le strutture pubbliche eper quelle private equiparate sarebbe, tuttavia, valido sino al 2008, datoche a partire dal 1° gennaio 2009 anche per esse sarebbe stato introdottoil limite di spesa, come si desumerebbe dall'art. 8-quinquies, comma 2-Numero registro generale 9676/2024Numero sezionale 2955/2026Numero di raccolta generale 25053/2026Data pubblicazione 06/09/2026quater, del d.lgs. 502/1992, nel testo risultante dalla sua riformulazionead opera dell'art. 79 d.l. 112/2008.Secondo altro orientamento, invece (per tutte: Cass., sez. III, 12dicembre 2019 n° 32505, revocata da Cass., sez. III, 25 gennaio 2022 n°3251, ma in parte che qui non interessa), la fissazione in viaamministrativa del tetto di spesa per le prestazioni ante 2009 avrebbecomunque un rilievo, ove intervenuta; e, qualora annullata dal giudiceamministrativo, non determinerebbe ex se l'espansione del diritto allaremunerazione illimitata, ma solo l'obbligo per la PA di riemettere unanuova determinazione autoritativa.Tale orientamento è stato recentemente confermato da Cass., sez. III, 18ottobre 2024 n° 27010 ed ha trovato conferma anche nellagiurisprudenza, più e meno recente, del Consiglio di Stato (si veda, ad es.,Cons. Stato, sez. II, 28 agosto 2023 n° 8017), con la quale è statoprecisato che anche prima del 2009 tra le strutture private classificate equelle pubbliche non era predicabile una completa equiparazione, inquanto, pur non essendo applicabile il meccanismo di revisione aconsuntivo della remunerazione, la Regione poteva pur sempre applicareun tetto di spesa, che, ove recepito negli accordi contrattuali, diventava,di fatto, un limite invalicabile.La non perfetta coincidenza dei due orientamenti suggerisce, come giàanticipato, una discussione in pubblica udienza dei temi sopra menzionati. P.Q.Mla Corte rinvia la causa a nuovo ruolo.Così deciso in Roma il 2 luglio 2026, nell’adunanza camerale dellaprima sezione.Il presidenteMauro Di MarzioNumero registro generale 9676/2024Numero sezionale 2955/2026Numero di raccolta generale 25053/2026Data pubblicazione 06/09/2026