Cassazione n. 28665/2022

pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso n. 30136-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in ROMA, alla via D. CHELINI n. 5, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che li rappresenta e difende; -ricorrenti - contro MINISTERO della SANITA', PRESIDENZA del CONSIGLIO dei MINISTRI, MINISTERO dell'ECONOMIA e delle FINANZE, MINISTERO dell'[OSCURATO:PERSONA]' e RICERCA, in persona dei rispettivi Ministri in carica, domiciliati in ROMA, alla via dei PORTOGHESI n. 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE dello STATO, che li rappresenta e difende per legge; -controricorrenti - avverso la sentenza n. 2958/2021 della CORTE d'APPELLO di ROMA, depositata il 22/04/2021; udita la relazione della causa svolta, nella camera di consiglio non partecipata del 6/07/2022, dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA], osserva quanto segue. [OSCURATO:PERSONA] e altri dodici medici (già specializzandi in varie discipline mediche, con immatricolazioni alle specializzazioni in anni tra il 1991 eil 2000) impugnano, con atto affidato a due motivi, la sentenza della Corte d’Appello di Roma, n. 2958 del 22/04/2021, di rigetto dell’impugnazione da essi proposta avverso la sentenza, pure di rigetto della domanda, del Tribunale di Roma. Resistono, con unico controricorso, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero della Salute, il Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca e il Ministero dell’Economia e delle Finanze. La causa è stata avviata alla trattazione secondo il rito di cui agli artt. 375 e 380 biscod. proc. civ. La proposta del Consigliere relatore di manifesta inammissibilità, e comunque di manifesta infondatezza del ricorso, è stata ritualmente comunicata. Non risulta il deposito di memorie. Il primo motivo reca censura di: «violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in materia di risarcimento del danno derivante da omesso e (o) tardivo recepimento di direttive comunitarie nonché degli artt. 5 e 189 del Trattato CEE, delle Direttive 75/362/CEE, 75/363/CEE, 82/76/CEE, 93/16/CEE e 05/36/CE,dell'art. 10 Cost., degli artt. 1, 10 e 11 e 12 delle disp. prel. al cod. civ.; dell’art. 6 del d.lgs. [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 257, dell'art. 11 della Legge n. 370/99, degli artt. 37, 38, 39, 40 e 41 del d.lgs. n. 368 del 17/08/1999, dell’art. 8 del d.lgs. n. 517 del 21/12/1999, dell’art. 1 della legge n. 266 del 23/12/2005. in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ.». Il secondo motivo pone censura di: «violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in materia di risarcimento del danno derivante da omesso e/o tardivo recepimento di direttive comunitarie nonché degli artt. 5 e 189 del Trattato CEE, dell’art. 19, comma 1, seconda parte, del Trattato sull’Unione Europea; delle Dir. CEE 82/76, 75/363, 93/16 e 05/36/CE, dell'art. 10 Cost., degli artt. 1, 10 e 11 e 12 delle disp. prel. al cod. civ.; dell’art. 6 del d.lgs. [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 257, dell'art. 11 della Legge n. 370/99, degli artt. 37, 38, 39, 40 e 41 del d.lgs. n. 368 del 17/08/1999, dell’art. 8 del d.lgs. n. 517del 21/12/1999, dell’art. 1 della legge n. 266 del 23/12/2005, per effetto degli artt. 3, comma 36, legge n. 357 del 1993, 1, comma 33, della legge n. 549 del 1995, 22 della legge n. 488 del 1999 e 36 della legge n. 289 del 2002 e dell’art. 112 cod. proc.civ. in relazione all’art. 360, comma 1, nn. 3 e 4 cod. proc. civ.». I due motivi vertono su questioni già ampiamente risolte da questa Corte nel contenzioso sugli specializzandi in ambito medico e sono inammissibili ex 360 bisn. 1 per le ragioni di seguito esposte. [OSCURATO:PERSONA] intende in questa sede ribadire le argomentazioni già poste a fondamento di precedenti specifici in materia (si vedano, da ultimo Cass.del 17/11/2021 n. 34882; Cass. n. 04203 del 19/01/2022; Cass. n. 17223 del 7/04/2022). Giova ricordare alcuni fondamentali passaggi normativi. Con l'art. 6 del decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257, il legislatore italiano, dando attuazione, sia pure tardivamente, al disposto della direttiva n. 82/76/CEE del Consiglio, stabilì in favore dei medici ammessi alle scuole di specializzazione una borsa di studio determinata per l'anno 1991 nella somma di lire 21.500.000. Tale somma era destinata ad un incremento annuale, a decorrere dal 1° gennaio 1992, sulla base del tasso programmato di inflazione, incremento fissato ogni triennio con decreto interministeriale. Il meccanismo di adeguamento venne peraltro bloccato successivamente, con effetto retroattivo, dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, passata indenne al vaglio della Corte costituzionale (sentenza n. 432 del 1997), e da altre leggi successive (v. sul punto, ampiamente, la citata sentenza n. 4449 del 2018). In seguito, dando attuazione alla direttiva n. 93/16/CE, il legislatore nazionale intervenne sulla materia con il decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368, che raccolse in un testo unico le precedenti difettiven. 75/362 e n. 75/363 CEE, con le relative successive modificazioni. Tale decreto – in seguito ampiamente modificato dall'art. 1, comma 300, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 – riorganizzò l'ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, istituendo e disciplinando un vero e proprio contratto di formazione (inizialmente denominato «contratto di formazione-lavoro» e poi «contratto di formazione- specialistica», art. 37 del d.lgs. cit.), da stipulare e rinnovare annualmente tra Università (e Regioni) e medici specializzandi, con un meccanismo di retribuzione articolato in una quota fissa ed in una quota variabile, in concreto periodicamente determinate da successivi decreti ministeriali (art. 39 d.lgs. cit.). Questo contratto, peraltro, come la Sezione Lavoro di questa Corte ha ribadito in plurime occasioni, non dà luogo ad un rapporto inquadrabile nell'ambito del lavoro subordinato, né è riconducibile alle ipotesi di parasubordinazione, non essendo ravvisabile una relazione sinallagmatica di scambio tra l'attività degli specializzandi e gli emolumenti previsti dalla legge, restando conseguentemente inapplicabili l'art. 36 Cost. ed il principio di adeguatezza della retribuzione ivi contenuto (v. in tal senso l'ordinanza 27 luglio 2017, n. 18670, sulla scia di un consolidato orientamento, richiamata dall'ordinanza 14 marzo 2018, n. 06355). In realtà, però, il nuovo meccanismo retributivo di cui al d.lgs. n. 368 del 1999 divenne operativo solo a decorrere dall'anno accademico 2006-2007 (art. 46, comma 2, d.lgs. cit., nel testo risultante dalle modifiche introdotte prima dall'art. 8 del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, e poi dal già citato art. 1, comma 300, della legge n. 266 del 2005); mentre le disposizioni del d.lgs. n. 257 del 1991 rimasero applicabili fino all'anno accademico 2005-2006. Il trattamento economico spettante ai medici specializzandi in base al contratto di formazione specialistica fu poi in concreto fissato con i d.P.C.m. 7 marzo, 6 luglio e 2 novembre 2007. Compiuta questa breve premessa normativa, il cuore della questione sulla quale questa Corte è chiamata a pronunciarsi consiste nello stabilire 1) se la direttiva n. 93/16/CE abbia avuto o meno una portata innovativa rispetto a quanto stabilito dalle precedenti direttive n. 75/362/CEE, n. 75/363/CEE e n. 82/76/CEE; 2) se il concetto di retribuzione adeguata sia mutato nel passaggio dalle precedenti alla più recente direttiva; 3) se e quando lo Stato italiano abbia adempiuto all'obbligo di garantire ai medici specializzandi una retribuzione adeguata. Le pronunce di questa Corte in precedenza richiamate hanno già risposto a tali domande nei termini che la decisione odierna intende ulteriormente confermare. Ed invero la direttiva n. 93/16/CE, come risulta dalla sua stessa formulazione (si veda, in proposito, il primo Considerando), non ha una portata innovativa, prefiggendosi soltanto l'obiettivo, «per motivi di razionalità e per maggiore chiarezza», di procedere alla codificazione delle tre suindicatedirettive «riunendole in un testo unico»; il che risulta ancor più evidente per il fatto che la direttiva in questione lascia «impregiudicati gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini per il recepimento delle direttive» di cui all'allegato III, parte B (così l'ultimo dei Considerando). È opportuno ricordare, del resto, che il termine «adeguata rimunerazione» compare per la prima volta nell'Allegato alla direttiva n. 82/76/CEE e si ritrova, senza alcuna modificazione, nell'Allegato I alla direttiva n. 93/16/CE, per cui è dalla scadenza del termine di adempimento della direttiva del 1982 che l'esigenza di tale adeguatezza divenne regola di obbligatorio recepimento nel diritto interno. Tuttavia – e questo è il punto fondamentale che gli odierni ricorrenti non hanno colto – lo Stato italiano aveva adempiuto al proprio obbligo di fissazione di una adeguata rimunerazione già con l'art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991; la normativa dell'Unione europea, infatti, non contiene, né potrebbe essere diversamente, alcuna definizione di quale sia la rimunerazione adeguata, la cui soglia deve essere fissata dagli Stati membri nell'esercizio della propria discrezionalità, la quale trova un inevitabile limite anche nelle esigenze di contenimento della spesa pubblica. Come ha efficacemente spiegato la sentenza n. 4449 del 2018 della Sezione Lavoro, il legislatore, «nel disporre il differimento dell'applicazione delle disposizioni contenute negli artt. da 37 a 42 (del d.lgs. n. 368 del 1999) e la sostanziale conferma del contenuto del d.lgs. n. 257 del 1991, ha esercitato legittimamente la sua potestà legislativa (Cass. 15362/2014), non essendo vincolato a disciplinare il rapporto dei medici specializzandi secondo un particolare schema giuridico né ad attribuire una remunerazione di ammontare preindicato (cfr. punti nn. 23 e 24 di questa sentenza). Né vale argomentare che lo stesso legislatore italiano, intervenendo in materia, ha modificato la legislazione del 1991 con l'introduzione di una nuova normativa nel 1999 incentrata sullo schema della formazione-lavoro; anche ammettendo che il nuovo sistema sia più congeniale a disciplinare la specifica condizione dei medici specializzandi, non può desumersi dalla sola successione di leggi diverse che la precedente disciplina non fosse idonea in ordine al recepimento delle direttive ed a dare effettiva tutela al diritto ivi affermato dell'adeguata retribuzione». In altri termini, in conformità all'ordinanza n. 6355 del 2018, va affermato che il «nuovo ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia introdotto con il decreto legislativo n. 368 del 1999 (a decorrere dall'anno accademico 2006/2007, in base alla legge n. 266 del 2005), e il relativo meccanismo di retribuzione, non possono pertanto ritenersi il primo atto di effettivo recepimento ed adeguamento dell'ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie, in particolare per quanto riguarda la misura della remunerazione spettante ai medici specializzandi, ma costituiscono il frutto di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi». Ragione per cui l'inadempimento dell'Italia agli obblighi comunitari, sotto il profilo in esame, è cessato con l'emanazione deldecreto legislativo n. 257 del 1991, come del resto la Corte di giustizia dell'Unione europea ha già da tempo affermato (v. le sentenze 25 febbraio 1999 — causa C - 131/97, Carbonari, e 3 ottobre 2000 —causa C - 371/97, Gozza); e il d.lgs. n. 368 del 1999 è intervenuto in un ambito di piena discrezionalità per il legislatore nazionale. Alla luce di quanto detto fin qui, pare evidente che non c'è alcuno spazio per invocare ipotetiche violazioni del diritto dell'Unione europea e che la causa promossa dai ricorrenti è finalizzata, in realtà, ad ottenere l'applicazione retroattiva del d.lgs. n. 368 del 1999. Ne consegue che ogni questione non può che riguardare «esclusivamente l'ordinamento interno» (ordinanza n. 6355 del 2018). Ma, a prescindere dal fatto che nessuna doglianza risulta essere stata avanzata sotto tale profilo in sede di merito, osserva il Collegio che il differimento dell'entrata in vigore della normativa di cui al d.lgs. n. 368 del 1999 – che è una normativa più favorevole – rientrava nella discrezionalità del legislatore, sicché il farla scattare dal 2007 non solo non ha potuto determinare alcuna situazione di tardivo recepimento del diritto comunitario, ma nemmeno ha violato l'art. 3 Cost. sul versante della ragionevolezza, in quanto una normativa di favore e migliorativa rispetto ad una vigente può essere fatta entrare in vigore dal legislatore nazionale nel momento in cui, secondo la discrezionalità che gli appartiene, egli lo reputi opportuno. Non si pone, perciò, alcuna questione di rinvio pregiudiziale e nemmeno alcuna questione di costituzionalità di diritto interno. Il secondo motivo di ricorso è anch'esso inammissibile ai sensi dell'art. 360 bisn. 1) cod. proc. civ., con riferimento alla questione dell’adeguamento triennale, posto che anche su questo punto la giurisprudenza della Corte è ormai da tempo consolidata (Cass. n. 38859 del 6/12/2021 e n. 34882 del 17/11/2021). È stato infatti più volte affermato che l'importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici dal 1998 al 2005 non è soggetto ad indicizzazione né all'adeguamento triennale previsto dall'art. 6, comma 1, del d. lgs. n. 257 del 1991, in quanto l'art. 32, comma 12, della legge n. 449 del 1997, con disposizione confermata dall'art. 36, comma 1, della legge n. 289 del 2002, ha consolidato la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio ed escluso integralmente l'applicazione del citato art. 6 (ordinanza 27 luglio 2017, n. 18670, sentenza 23 febbraio 2018, n. 4449, ribadita da altre successive, fra cui l'ordinanza 20 maggio 2019, n. 13572 e la citata ordinanza n. 1114 del 2021). Da tale consolidato orientamento la Corte non vede ragioni di discostarsi. Come desumibile dai rilievi appena fatti, non vi è alcuna incertezza, sulla questione qui in scrutinio, che imponga il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea. Al riguardo va rilevato che, nella illustrazione del motivo, i ricorrenti hanno chiesto che sia sottoposta alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea la seguente questione pregiudiziale: «se alla stregua del diritto dell’unione, un rimedio giurisdizionale possa considerarsi effettivo prima che sia definita la natura giuridica dell’azione spendibile, con le conseguenti ricadute sui termini di prescrizione, prima che sia identificato il soggetto legittimato passivamente e prima che sia individuata la giurisdizione interna competente a conoscere la domanda». Si tratta di una istanza che, al di là dei termini generici in cui è formulata, è da ritenersi manifestamente infondata. Per quanto già detto, infatti, non solo a partire dal 27 ottobre 1999 nessuna norma dell’ordinamento interno impediva agli odierni ricorrenti di promuovere un giudizio per domandare il risarcimento del danno da tardiva attuazione delle direttive comunitarie; deve ora aggiungersi che nessun dubbio poteva sussistere su quale fosse il soggetto tenuto a rispondere di tale danno (lo Stato), e che qualsiasi eventuale incertezza circal’individuazione del giudice munito di giurisdizione a conoscere della relativa domanda non poteva impedire il decorso della prescrizione, dal momento che qualsiasi eventuale errore poteva essere rimediato mediante lo strumento del regolamento di giurisdizione (v. in termini, da ultimo, Cass. del 2/12/2021, n. 38109, in motivazione, § 20.1, pagg. 19-20). [OSCURATO:PERSONA] non ritiene, inoltre, che sussistano margini di apprezzamento per un ulteriore rinvio pregiudiziale alla Corte dell’Unione Europea a seguito della pronuncia da detta Corte adottata (nella causa C- 590/20, in data 3 marzo 2022) a seguito di rinvio disposto dalle Sezioni Unite di questa Corte di Cassazione con ordinanza n. 23901 del 2020, in quanto, come affermato dalla stessa difesa dei ricorrenti (nella memoria depositata a seguito della comunicazione della proposta) nella detta controversia la situazione di partenza degli specializzandi era del tutto diversa, in punto di fatto e di diritto, trattandosi di laureati che avevano iniziato la specializzazione in anni anteriori al 1981, per i quali dunque la legislazione comunitaria risultava del tutto inapplicabile e null’altro potendosi desumere dalla detta pronuncia (sulla base del suo dispositivo) della Corte di Giustizia dell’Unione Europea in termini di individuazione dell’adeguata remunerazione e di necessità di indicizzazione. Il ricorso è dichiarato inammissibile. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo, tenuto conto del valore della controversia (si veda, anche la cospicua motivazione offerta da Cass. n. 04203 del 09/02/2022, già richiamata) e vanno poste a carico dei ricorrenti in solido. Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater , d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 24/12/2012, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma dell’art. 1 bisdello stesso art. 13. P.Q.M Dichiara inammissibile il ricorso; condanna i ricorrenti, in solido, al pagamento, in favore delle amministrazioni controricorrenti, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 14.000,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito. Ai sensi dell'art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da