Cassazione n. 24820/2026

[OSCURATO:PERSONA],[OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], con domicilio digitale ex lege;- ricorrente -controCOMUNE [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentatoe difeso dagli avv.ti [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA],lege;Numero registro generale 12690/2025Numero sezionale 149/2026Numero di raccolta generale 24820/2026Data pubblicazione 27/08/2026- controricorrente -REGIONE VENETO; [OSCURATO:SOCIETA].;- intimati -avverso la sentenza n. 2851/2025 emessa dal CONSIGLIO DI STATO,pubblicata in data 3/4/2025.Udita la relazione della causa svolta nella Camera di Consiglio del14/4/2026 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]’UTRI.1. Con sentenza resa in data 3/4/2025, il Consiglio di Stato haconfermato la decisione con la quale il [OSCURATO:PERSONA] il Veneto ha respinto il ricorso proposto dall’Associazione diPromozione [OSCURATO:PERSONA] avverso il provvedimento con il quale ilComune di Venezia ha intimato all’associazione ricorrente il ripristinodell’uso commerciale dei locali di cui l’associazione aveva la disponibilità eche la stessa avrebbe in realtà utilizzato come luogo di culto.2. A fondamento della decisione assunta, il Consiglio di Stato -premessa l’indole costituzionale e il carattere inviolabile della libertà diesercizio del culto in forma individuale o associata (tanto in privato quantoin pubblico) e il correlato obbligo delle pubbliche amministrazione diosservare una leale collaborazione con le diverse confessioni e con leassociazioni attraverso le quali le quali la libertà religiosa viene esercitata– ha rilevato come, secondo quanto stabilito dallo stesso giudice delleleggi, l’interesse pubblico gestito dall’amministrazione pubblica deveessere posto in bilanciamento con gli altri interessi pubblici e privaticoinvolti, ivi compreso l’interesse alla corretta pianificazione urbanistica,da elaborare tenendo conto dell’importanza e della rilevanza dei luoghidedicati all’esercizio del culto, con la conseguenza che grava sulle autoritàpubbliche il duplice dovere di prevedere e porre a disposizione spaziNumero registro generale 12690/2025Numero sezionale 149/2026Numero di raccolta generale 24820/2026Data pubblicazione 27/08/2026pubblici per le attività religiose, ma anche di astenersi dal porre ostacoliingiustificati all’esercizio del culto nei luoghi privati e dal discriminare lediverse confessioni nell’accesso ai luoghi pubblici.Ciò posto, tuttavia, là dove venga in rilievo un potere ad eserciziodoveroso e a contenuto vincolato, quale quello di repressione degli abusiedilizi, la prospettiva diviene differente, poiché se il compimento di ritireligiosi è in linea di principio libero, la stabile destinazione di un edificio aluogo di culto, presentando un evidente impatto sull’ordinato sviluppodell’abitato, deve avvenire nel rispetto della disciplina urbanistica ededilizia in cui trovano composizione i vari interessi pubblici e privati che sirivolgono al territorio quale terminale delle attività umane, con laconseguenza che la stabile e duratura destinazione di un edificio al luogodi culto deve essere legittima, tanto sul piano formale (per effettodell’acquisizione del titolo edilizio previsto dalla legge), quanto su quellosostanziale, in ragione della relativa conformità alla disciplina urbanisticaed edilizia.Nel caso di specie, accertata con carattere di definitività la circostanzadi fatto consistita nell’effettiva utilizzazione dell’immobile dell’associazionericorrente in maniera non saltuaria come luogo di culto, l’avvenutomutamento di destinazione d’uso dell’immobile, da commerciale a luogo diculto, era valso, secondo il Consiglio di Stato, a rendere applicabile gliartt. 31-bis e 31-ter della legge regionale Veneto n. 11 del 2004 (la qualeavrebbe riguardo, non già ai soggetti cui risale l’organizzazionedell’esercizio del culto, ma al dato obiettivo dell’effettivo eserciziocollettivo del culto all’interno di un determinato immobile), e, inparticolare, al riscontro concreto dei requisiti imposti da tali norme (comel’esistenza di strade di collegamento, di opere di urbanizzazione primaria,di distanze congrue, di parcheggi pubblici e pubblici, di servizi igieniciadeguati e di accessibilità da parte dei disabili) nella specie del tuttoassenti in relazione all’immobile gestito dall’associazione ricorrente.Numero registro generale 12690/2025Numero sezionale 149/2026Numero di raccolta generale 24820/2026Data pubblicazione 27/08/2026Quanto alla questione relativa all’applicabilità dell’art. 71 del d.lgs. n.117/2017 (secondo cui «le sedi degli enti del Terzo settore e i locali in cuisi svolgono le relative attività istituzionali, purché non di tipo produttivo,sono compatibili con tutte le destinazioni d’uso omogenee previste daldecreto del Ministero dei lavori pubblici 2 aprile 1968 n. 1444 e simili,indipendentemente dalla destinazione urbanistica»), il Consiglio di Statone ha escluso la configurabilità nel caso di specie, giacché, al tempo diadozione del provvedimento impugnato (15/5/2023), l’associazionericorrente non risultava ancora iscritta nel registro unico del Terzo settore(circostanza sopravvenuta solo il 9/6/2023).3. Avverso la sentenza del Consiglio di Stato, l’Associazione diPromozione [OSCURATO:PERSONA] propone ricorso per cassazione, sulla base diun unico articolato motivo d’impugnazione.4. Il Comune di Venezia resiste con controricorso.5. [OSCURATO:PERSONA] e la [OSCURATO:SOCIETA]. (proprietaria dell’immobileoggetto di causa concesso in locazione all’associazione ricorrente) nonhanno svolto difese in questa sede.6. Il sostituto Procuratore generale presso la Corte di cassazione haconcluso per iscritto, instando per la dichiarazione di inammissibilità delricorso.7. l’Associazione di [OSCURATO:PERSONA] ha depositato memoria.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Dev’essere preliminarmente disattesa l’eccezione sollevata dalComune di Venezia in ordine alla pretesa inidoneità della procura rilasciatadall’associazione ricorrente al proprio difensore ai fini della proposizionedel ricorso per cassazione, stante l’asserita rinvenibilità di pretesi vizinell’autenticazione della sottoscrizione del legale rappresentantedell’associazione.Numero registro generale 12690/2025Numero sezionale 149/2026Numero di raccolta generale 24820/2026Data pubblicazione 27/08/2026Secondo la prospettazione del Comune di Venezia, infatti, mentre unodei sottoscrittori dell’autenticazione della procura (avv. [OSCURATO:PERSONA]) nonrisulta iscritto nell’albo delle giurisdizioni superiori, l’altro difensore (avv.[OSCURATO:PERSONA]) (regolarmente iscritta nell’albo delle giurisdizioni superiori)sembrerebbe aver autenticato la firma del ricorrente in una data diversada quella relativa al rilascio della procura (e dunque in una data diversa daquella relativa all’apposizione della sottoscrizione in calce alla stessa).Ciò posto, osserva il Collegio come, dall’esame della procuradepositata agli atti (datata 23/5/2025), risulti l’avvenuta apposizione dellasottoscrizione per autentica della firma del legale rappresentantedell’associazione ricorrente da parte di entrambi i difensori di quest’ultima,benché la sola sottoscrizione Biagioli (non legittimato perché non iscrittonell’albo delle giurisdizioni superiori) risulterebbe apposta in data30/5/2025.E tuttavia, pur non risultando l’apposizione di alcuna data incorrispondenza della sottoscrizione dell’avv. [OSCURATO:PERSONA], la stessa devecomunque presumersi corrispondente a quella della procura depositataagli atti (23/5/2025), trovando nella specie applicazione l’insegnamentodella giurisprudenza di questa Corte secondo cui, qualora la procura alleliti sia apposta a margine di un atto processuale, si presume - sino a provacontraria - che il luogo e la data di rilascio coincidano con quelli indicatisull'atto (cfr. Sez. 6 - 3, Sentenza n. 23390 del 03/11/2014 Rv. 633143 –01).2. Con l’unico motivo di impugnazione proposto, l’associazionericorrente censura la sentenza impugnata per eccesso di poteregiurisdizionale, e conseguente violazione dei limiti di giurisdizione delConsiglio di Stato, per erronea interpretazione della gerarchia delle fonti etravolgimento dei principi espressi nella Convenzione EDU.Secondo la prospettazione dell’associazione ricorrente, il Consiglio diStato avrebbe illegittimamente applicato la legge regionale per il VenetoNumero registro generale 12690/2025Numero sezionale 149/2026Numero di raccolta generale 24820/2026Data pubblicazione 27/08/2026n. 12/2016 a un’associazione privata, ignorando l’esclusiva riferibilità didetta legge agli enti esponenziali delle confessioni religiose.In forza di tale applicazione estensiva della legge regionale, il Consigliodi Stato sarebbe incorso nella violazione degli artt. 2, 3, 18, 19, 20 e 117Cost., oltre che dell’art. 9 CEDU, con la conseguente compressione di undiritto inviolabile come la libertà di culto, tale da tradursi, attraverso unesercizio sproporzionato e discriminatorio della funzione giurisdizionale (inviolazione del principio che riserva alla legislazione statale la materia deirapporti tra lo Stato e le confessioni religiose), in un vero e proprioeccesso di quest’ultima, avendo il giudice amministrativo applicato unanorma di legislazione regionale in modo da porsi in contrasto con illegittimo esercizio di diritti fondamentali, senza rimetterne la valutazionealla Corte Costituzionale.3. Il ricorso è inammissibile.4. Secondo il consolidato insegnamento della giurisprudenza di questeSezioni Unite, l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sferariservata al legislatore, denunziabile con il ricorso per cassazione ai sensidell'art. 111, ottavo comma, Cost., è configurabile soltanto nel caso in cuiil giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata, in tal modoesercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete, enon anche quando il medesimo giudice si sia limitato ad interpretare, siapure in via estensiva o analogica, una disposizione di legge, giacchéeventuali errori ermeneutici, anche nel caso in cui comportino unostravolgimento radicale del senso della norma, non investono lasussistenza o i limiti esterni del potere giurisdizionale, ma soltanto lalegittimità del suo esercizio (cfr. Cass., Sez. Un. n. 28959 del 02/11/2025,par. 4; Cass., Sez. Un., 26/12/2024, n. 34499; 9/07/2024, n. 18722;12/12/2018, n. 32175).5. Nel caso di specie, attraverso l’impugnazione in esame,l’associazione ricorrente attribuisce, all’impugnata pronuncia del ConsiglioNumero registro generale 12690/2025Numero sezionale 149/2026Numero di raccolta generale 24820/2026Data pubblicazione 27/08/2026di Stato, una pretesa invasione nella sfera di attribuzione del legislatore,per avere il giudice amministrativo, attraverso la propria decisione,asseritamente applicato la legge regionale per il Veneto n. 12/2016 aun’associazione privata, ignorando l’esclusiva riferibilità di detta legge aglienti esponenziali delle confessioni religiose, sì da porsi (anche inviolazione del principio che riserva alla legislazione statale la materia deirapporti tra lo Stato e le confessioni religiose) in evidente contrasto con illegittimo esercizio di diritti fondamentali, senza rimetterne la valutazionealla Corte Costituzionale.6. Al riguardo, varrà osservare come tali censure si pongano infrontale contrasto con il sopra richiamato orientamento di queste SezioniUnite, ai sensi del quale deve escludersi l'ammissibilità di un sindacato inordine all'attività interpretativa svolta dal giudice amministrativo, anchenel caso in cui la stessa si sia tradotta in un provvedimento abnorme oanomalo oppure in uno stravolgimento delle norme di riferimento (cfr.Cass., Sez. Un., 26/11/2021, n. 36899; 11/11/2019, n. 29082), o ancoranell'individuazione di una lacuna legis e della disciplina applicabile per ilsuo riempimento (cfr. Cass., Sez. Un., 25/11/2021, n. 36593; 7/07/2021,n. 19244), giacché tale operazione ermeneutica può dar luogo, al più, adun error in iudicando, ma non alla violazione dei limiti esterni dellagiurisdizione speciale: il controllo in ordine all'osservanza di tali limiti, chel'art. 111, ottavo comma, Cost., affida alla Corte di cassazione, noninclude infatti il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudiceamministrativo, suscettibili di comportare errori in iudicando o inprocedendo, non assumendo alcun rilievo, a tal fine, la gravità o intensitàdel presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro ilimiti interni della giurisdizione amministrativa, considerato chel'interpretazione delle norme costituisce il proprium distintivo dell'attivitàgiurisdizionale (cfr. Cass., Sez. Un., 4/12/2020, n. 27770; Cass., Sez.Numero registro generale 12690/2025Numero sezionale 149/2026Numero di raccolta generale 24820/2026Data pubblicazione 27/08/2026Un., 25/3/2019, n. 8311; v. ancora Cass., Sez. Un., Ordinanza n. 28959del 2/11/2025, par.4).consista in nessun modo nella rappresentazione di un vizio di poteregiurisdizionale, essendo l’impugnazione in esame, bensì diretta acensurare la decisione del Consiglio di Stato sotto il profilo del modo in cuiquest’ultimo si è avvalso della propria giurisdizione, ossia per averne malgovernato l'esercizio attraverso la violazione di norme sostanziali, enorme applicate rispetto ai parametri costituzionali e unionali riportatianche in questa sede.Invero, pur formalmente prospettando una violazione dei limiti esternidi giurisdizione, quello che l’insieme delle argomentazioni illustratedall’associazione istante lamenta in altro non consiste se non in unacontestazione dell’interpretazione delle norme della legge regionale per ilVeneto n. 11/2004, che l’odierna associazione ricorrente ritiene (oveinterpretata secondo quanto sostenuto dal Consiglio di Stato) palesementecontrastante con il principio costituzionale che riconosce la libertàdell’esercizio del culto, nonché con il principio che garantisce allo Statocentrale la competenza esclusiva nelle materie concernenti i rapporti conle confessioni religiose.In tal senso, l’associazione ricorrente stigmatizza la scelta delConsiglio di Stato di non adire la Corte costituzionale, ritenendo (in modoerrato, a dire dell’associazione ricorrente) la piena compatibilità, con iprincipi costituzionali e unionali, della disciplina legislativa regionale voltaa rendere compatibile l’impiego di tali immobili (in quanto inseriti in untessuto urbano) con l’organizzazione del territorio; e ciò, attraverso ilriscontro del ricorso di specifici requisiti degli immobili utilizzati perl’esercizio pubblico del culto.Numero registro generale 12690/2025Numero sezionale 149/2026Numero di raccolta generale 24820/2026Data pubblicazione 27/08/2026Sul punto, varrà osservare, in contrasto con quanto sostenutodall’odierna associazione ricorrente, come l'eventuale erronea omissionedella sollevazione della questione di costituzionalità (così come l’eventualeerronea omissione del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’UnioneEuropea) non può ritenersi tale da integrare un eccesso di poteregiurisdizionale, costituendo invece un errore di diritto che, come tale,permane nel proprium dell'attività giurisdizionale stessa, comprensivo ineffetti anche degli errori in iudicando e in procedendo, pure qualoraviolazioni, queste ultime, che potrebbero semmai dar luogo aresponsabilità dello Stato nei confronti del cittadino che ne abbia trattodanno (come si evince dall'insegnamento della stessa Corte diLussemburgo, a partire dalla sentenza 30 settembre 2003, C-224/01,Koebler), ma che non impongono l'alterazione della strutturagiurisdizionale nazionale, nel senso di deprivare i giudici speciali della lorocompleta autonomia nello jus dicere rendendo la Corte di cassazioneorgano di controllo del contenuto giuridico di decisioni assunte non dagiudici ordinari, bensì nell'ambito di altro plesso di cui la giurisdizione è nelcaso concreto sussistente (cfr., in tal senso, Sez. U, Sentenza n. 7839 del15/04/2020, cit.).7. Sulla base di tali premesse, il ricorso deve essere dichiaratoinammissibile.8. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come dadispositivo.9. Si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per ilversamento, da parte dell’associazione ricorrente, dell’ulteriore importo atitolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorsoincidentale, a norma del comma 1-quater, dell’art. 13 del d.p.r. n.115/2002.Numero registro generale 12690/2025Numero sezionale 149/2026Numero di raccolta generale 24820/2026Data pubblicazione 27/08/2026 P.Q.MDichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al rimborso,in favore del Comune controricorrente, delle spese del presente giudizio,liquidate in complessivi euro 4.200,00, oltre alle spese forfettarie nellamisura del 15%, agli esborsi liquidati in euro 200,00, e agli accessoricome per legge.Dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento,da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributounificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso incidentale, a norma delcomma 1-quater, dell’art. 13 del d.p.r. n. 115/2002.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 14/04/2026.Il PresidentePasquale D'Ascola