Cassazione n. 03874/2023

1/2023 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 8476/2022 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] N.35, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che lo rappresenta e difende -ricorrente per regolamento preventivo di giurisdizione- contro MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (ADS80224030587) che lo rappresenta e difende come per legge R.G. 8476-2022 adunanza S.U. 10 gennaio 202 3 pag. cons.est. M. Ferro -controricorrente- nel [OSCURATO:PERSONA] avanti al [OSCURATO:PERSONA] n. 53068/2019,con atto depositato il 07/04/2022. Lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del sostituto procuratore generale dott.ssa [OSCURATO:PERSONA],che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo; Lette le memorie delle parti; Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/01/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il C omune di Carpi propone regolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio, promosso dal Ministero della Giustizia dinanzi al Tribunale di Roma (R.G. 53068/2019), in opposizione al decreto ingiuntivo n. 13007/2019 emesso dallo stesso giudice il 24.6.2019 (R.G. 32991/2019) a favore del predetto ente e a carico dell’opponente Ministero, cui è stato ordinato il pagamento di euro 654.911,93 oltre accessori; 2. secondo l’atto di citazione allegato, il t ribunale è stato richiesto di declinare la propria giurisdizione, in favore di quella del giudice amministrativo, conseguendone la nullità del provvedimento monitorio, oggetto di contestuale richiesta di annullamento ovvero revoca anche per prescrizione ovvero non fondamento della pretesa ivi recata; 3. a tenore dell’atto introduttivo del giudizio di merito: a) il Comune di Carpi ha prospettato la pretesa di rimborsodei contributi per spese di funzionamento degli uffici giudiziari ubicati nel territorio per gli anni 2011-2014; b) l’opponente Ministero ha negato, con la giurisdizione del giudice ordinario, la stessa esistenza di un diritto soggettivo del Comune all’integrale rimborso delle citate spese, conformandosi il credito ad una determinazione autoritativa del quantum gravante sullo Stato , secondo indirizzo applicabile a R.G. 8476-2022 adunanza S.U. 10 gennaio 202 3 pag. cons.est. M. Ferro vicende anteriori alle modifiche normative della legge 190 del 2014; c) in ogni caso, per il Ministero, alcuni crediti vantati dovevano ritenersi prescritti, secondo il quinquennio dell’art.2948 c.c., alla stregua di prestazioni di dare di natura periodica, ai sensi dell’art.1 della pertinente legge 24 aprile 1941, n. 392, applicabile per le annualità dal 2011 al 2013; d) peraltro, nulla era dovuto, tenuto conto che detti rimborsi, computati nell’ambito degli stanziamenti di bilancio, in base ai consuntivi delle spese realmente sostenute e secondo il parere delle Commissioni di manutenzione, non avevano titolo in alcun diritto di retrocessione integrale, dipendendo dalla capacità economica del Ministero, con percentuali cui lo stesso d.P.R. 4.5.1998, n.187(poi modificato dal d.P.R. 21.2.2014, n. 61) si riportava; e) nel merito degli importi, anche al Comune di Carpi riconosciuti in percentualiper ognuno degli anni in esame, vi è stata corrispondenza con i parametri stabiliti a livello nazionale (almeno per gli anni 2012-2014) e, per tutti, detraendo somme estranee alle spese rimborsabili e con anticipazioni di una prima rata, già in acconto e su ordinativo diretto, calcolata sulla spettanza dell’anno anteriore e così abeneficio delle esigenze di bilancio comunale ; 4. h a premesso il ricorrente che: a) l’onere costantemente sostenuto dal Comune per le spese (affitti, riparazioni, manutenzione, illuminazione, riscaldamento, custodia dei locali, provviste d’acqua, servizio telefonico, fornitura e riparazione dei mobili e degli impianti, spese per i registri e gli oggetti di cancelleria, spese di pulizia dei locali) per il funzionamento degli [OSCURATO:PERSONA], nella specie la sede distaccata del Tribunale di Modena e dell’Ufficio del Giudice di Pace fino alla rispettiva soppressione (e pari ad oltre 781 mila euro),ricade in via finale a carico del Ministero, essendo le uscite dell’ente locale una mera anticipazione; b) il credito residuo a rimborso, azionato in via monitoria, ammontava dunque alla differenza rispetto alla minor somma (pari a circa 132 mila euro) effettivamente retrocessa dal Ministero; c) nel corso del menzionato R.G. 8476-2022 adunanza S.U. 10 gennaio 202 3 pag. cons.est. M. Ferro giudizio oppositivo, il tribunale negava la provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo, anche valutando il tenore delle eccezioni del Ministero, ciò inducendo l’opposto a proporre regolamento di giurisdizionee a prospettare, in subordine, questione di illegittimità costituzionale della sopra citata disciplina; d) sulla giurisdizione, il quadro normativo, profondamente mutato con la riforma del Titolo V Cost. di cui alla l. n. 3 del 2001, dovrebbe indurre a superare l’indirizzo poggiante sulla sussistenza, in materia, di un mero interesse legittimo,apprezzando l’autonomia per compiti diversi da quelli dello Stato dell’ente-Comune ai sensi dell’art.114 Cost. e la sua autonomia finanziaria e patrimoniale ai sensi dell’art.119 Cost., così escludendo che l’amministrazione della giustizia, attratta exart.117 Cost. nelle funzioni dello Stato, possa generare spese a carico dei Comuni e ciò già con riflessi anche per il periodo anteriore al 1° settembre 2015, cui risale la modifica dell’art.1 l. n. 392 del 1941; e) a comprova del richiesto superamento interpretativo risiede anche la previsione del d.P.C.M. 10.3.2017, attuativa dell’art.1 co. 439 legge finanziaria 2017 (l. 11.12.2016, n. 232), che, nel disporre a favore dei comuni l’erogazione di quotedi un fondo per interventi a favore di enti territoriali, ha indicato che il rispettivo ammontare teneva conto delle spese sostenute in locoper le spese di giustizia e dei contributi ricevuti, con erogazione a titolo di definitivo concorso dello Stato alle spese sostenute dai comuni fino al 31 agosto 2015 e a condizione che i medesimi comuni rinuncino ad azioni, anche in corso, per la condanna al pagamento del contributo a carico dello Statoo a procedere in executivis , epilogo tuttavia non accettato dal Comune di Carpi per la irrisorietà (81 mila euro circa) di quanto proposto rispetto alla maggior e spesa ; f) la questione d i costituzionalitàdegli artt.1-2 l. n. 392 del 1941, infine, è prospettata con riguardo agli artt. 114 e 119 Cost. , trattando le norme impugnate di previsioni lesive della natura di diritto soggettivo del contributo, da erogare in forma totale afferendo al mantenimento R.G. 8476-2022 adunanza S.U. 10 gennaio 202 3 pag. cons.est. M. Ferro del servizio-giustizia che non ricade tra i compiti del comune, bensì dello Stato, posto che il primonon può più dirsi mero strumento o articolazione del secondo, lo Stato stesso non ripiana più direttamente il deficit di bilancio degli enti locali, la istituzione delle sedigiudiziarie è scelta statale; 5. al ricorso si contrappone il Minister o della Giustizia che in controricorso invoca la declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo, illustrando la propria difesa anche con memoria, al pari del ricorrente. [OSCURATO:PERSONA] Considerato che: 1. il complesso motivo solleva il dubbio del corretto radicamento avanti al giudice ordinario o amministrativo della controversia intercorsa, per periodi anteriori al 1° settembre 2015, tra un comune e l’amministrazione ministeriale, in relazione alle spese sostenute dal primo per il servizio giustizia, secondo la elencazione sopra riportata e ripresa dal procedimento monitorio promosso dall’assunto creditore, in ragione del solo parziale rimborso conseguito; la fonte normativa costituente il titolo dibatt ut o risiede negli artt.1-2 della legge 24 aprile 1941, n.392prima del rispettivo trasferimento dai comuni al Ministero della Giustizia e dunque nel perimetro interpretativo della regola di obbligatorietà, per quanto qui d’interesse, de le spese necessarie per i locali ad uso degli Uffici giudiziari, e per le pigioni, riparazioni, manutenzione, illuminazione, riscaldamento e custodia dei locali medesimi; per le provviste di acqua, il servizio telefonico, la fornitura e le riparazioni dei mobili e degli impianti per i detti Uffici; nonché per le sedi distaccate di Pretura, anche le spese per i registri e gli oggetti di cancelleria; per esse, l’art. 2 l.cit. stabilisce, con disposizione ratione temporis applicabile alla vicenda, che sono a carico esclusivo dei Comuni nei quali hanno sede gli Uffici giudiziari, senza alcun concorso nelle stesse da parte degli altri Comuni componenti la circoscrizione R.G. 8476-2022 adunanza S.U. 10 gennaio 202 3 pag. cons.est. M. Ferro giudiziaria. Ai detti Comuni sedi di Uffici giudiziari sarà corrisposto invece dallo Stato, a decorrere dal 1° gennaio 1941, un contributo annuo alle spese medesime nella misura stabilita nella tabella allegata alla presente legge;a sua volta, l’art.1 del d.P.R. 4 maggio 1998, n. 187 ha dettagliato il criterio della erogazione statuendo che il citato contributo è determinato annualmente con decreto del Ministro della giustizia, adottato di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e dell'interno, sulla base dei consuntivi delle spese effettivamente sostenute dai comuni nel corso di ciascun anno e in ogni caso a norma degli articoli 2 e 2-bis , cioè - a regime -valutando il parere delle locali commissioni di manutenzione, i n due rate (la prima in acconto a valere sul nuovo esercizioe parametrata al contributo dell’anno precedente), all’interno d i limiti di stanziamento sul capitolo di spesa ministeriale, tenendo conto del consuntivo delle spese sostenute dai comuni, salvo eccezionali ulteriori contributi; 2. il sintetizzato assetto normativo è stato già ricostruito da queste Sezioni Unite siccome fondativo della giurisdizione amministrativa, sul presupposto che ricorra in materia una determinazione autoritativa del quantumdel rimborso del contributo gravante sullo Stato, «attesa l'insussistenza di un diritto soggettivo dei Comuni a conseguire l'integrale restituzione delle spese indicate» (Cass. s.u. 15151/2015); si tratta di indirizzo cui può essere espressa continuità, in adesione anche a lle conclusioni del Procuratore Generale, pur nel mutato quadro costituzionale oggetto di sollecitata attenzione da parte del ricorrente; 3. va preliminarmente osservato che l e differenze temporali nell a fattispecie di causa non sono rilevanti, ai fini dell’applicazione degli artt.1-2 l.392 del 1941, rispetto alla ratio decidendi applicata dal citato precedente, trattandosi tutte di annualità ricadenti sotto l’egida del medesimo assetto normativo, riformato in senso devolutivo statale del sostegno dei costi del servizio-giustizia solo a R.G. 8476-2022 adunanza S.U. 10 gennaio 202 3 pag. cons.est. M. Ferro far data dalla vigenza della legge 23 dicembre 2014, n. 190, sul punto dunque a decorrere dal 1° settembre 20 15; i n particolare, nessuna disposizione, per quegli esercizi, prevedeva la trasformazione di un contributodello Stato nel diritto soggettivo alla integrale rifusione, a rimborso completo, delle spese sostenute dai comuni, costituendo tutti gli elementi sopra descritti meri parametri di considerazione discrezionale affidata alla P.A., con limiti normativi esclusivamente di tetto massimo; a tale ricostruzione militano sia le modalità testuali del richiamo di considerazione ai costi delle amministrazione locali e non di rimborso integrale, sia il disallineamento temporale delle erogazioni, per cui il sistema di rateazione introduceva non un primo rimborso ex post, l’anno successivo, di quanto speso in anticipazione e per lo Stato l’anno precedente, bensì la nuova prima tranche di contributo proprio nell’anno di erogazione stessa; 4. nessuna peculiare valenza modificativa del citato assetto può dirsi propria della nuova attribuzione, alfine attuata con il d.P.C.M. 10.3.2017, in favore di comuni sedi di uffici giudiziari, oltre tutto non automatica; la definitività dell’erogazione, infatti, per come disegnata in senso del tutto generalista dalla legge finanziaria del 2017, silegava ad un riparto di quote di un fondo statale previsto ai commi 438-439 dell’art.1 l. 11 dicembre 2016, n.232 che lasciava, per un verso, alla normazione delegata amplissima discrezionalità nella stessa individuazione appunto di beneficiari, scopi, criteri e modalità distributive, con concerto interministeriale esorbitante la sola amministrazione della Giustizia e, per altro verso, con dettaglio regolatorio per il quale, ancora una volta, non veniva istituita alcuna obbligazione di rimborso, né a pareggio rispetto ai minori fondi ricevuti né a proporzione quantitativa rigida o anche solo sinallagma temporale (espresso infatti in un trentennio) rispetto alla spesa locale; a sua volta, la condizionalità apposta all’erogazione dal cit. d.P.C.M. (art.3 co. 4) confermava la differente finalizzazione di tali R.G. 8476-2022 adunanza S.U. 10 gennaio 202 3 pag. cons.est. M. Ferro nuove somme a definizione di un contenzioso pendente o promuovibile dai comuni verso lo Stato, la discontinuità normativa della legge n.190 del 2014 rispetto al regime della legge 392 del 1941 e, al contempo, il dualismo di competenze attributive, rispettivamente, del contributo di causa, spettante al Ministero della Giustizia e del nuovo straordinario fondo di sostegno, disposto dal Presidente del Consiglio dei Ministri, senza che la normativa aggiunta recasse profili di abrogazione o modifica strutturale rispetto a quella ordinariae vigente; 5. ritiene inoltre il Collegio che al medesimo esito possa pervenirsi altresì in attualizzazione dei parametri costituzionali indicati, non influenti sull’interpretazione delle norme applicabili, né tali da sovvertirne, profuturo , la ricostruzione ; come efficacemente argomentato, nella giurisprudenza amministrativa e tra gli altri , da Cons. Stato Sez. IV, Sent., (ud. 18/07/2019) 11-10-2019, n. 6931, «tali spese (o, meglio, l'ubicazione degli uffici giudiziari nel territorio di un determinato comune), non possono ritenersi estranee agli interessi della comunità locale stanziata sullo stesso territorio. La comunità locale, infatti, riceve benefici oggettivamente apprezzabili dalla presenza in loco degli uffici giudiziari. A titolo meramente esemplificativo, è possibile riferirsi: al c.d. "indotto", a favore di ristoranti, bar ed esercizi commerciali in genere stanziati sul territorio comunale, derivante dal maggiore afflusso di persone non residenti per l'ubicazione nello stesso territorio degli uffici giudiziari; alla convenienza per i professionisti che frequentano gli uffici giudiziari e risiedono nello stesso territorio, rispetto a quelli che provengono da altri comuni dello stesso distretto, per i quali sono richiesti continui spostamenti; agli stessi utenti del servizio giustizia, sui quali, verosimilmente, gravano meno costi qualora residenti nel comune sede degli uffici. In sostanza, pur considerando che la funzione giustizia è indubbiamente una funzione di competenza statale, non può ritenersi costituzionalmente illegittimo il corpus R.G. 8476-2022 adunanza S.U. 10 gennaio 202 3 pag. cons.est. M. Ferro normativo antecedente alla novella del 2014, in quanto la comunità locale riceve indubbi benefici dallo stanziamento sul proprio territorio degli uffici giudiziari, sicché ragionevolmente, nell'esercizio della propria discrezionalità, il legislatore aveva previsto un sistema che non obbligava direttamente al pagamento il Ministero, ma obbligava al pagamento i comuni sede degli uffici, salvo un significativo contributo da parte dello Stato, previsto proprio in ragione della rilevanza statale della funzione esercitata»; anche il giudice amministrativo ha così dato conto, al pari di queste Sezioni Unite, che la sostanziale invarianza della « tenuta costituzionale del relativo regime normativo, così come riconosciuta da C.cost. 150/86, non appare incrinata dalle successive modifiche apportate alla Costituzione in tema di autonomie locali» (così Cass. s.u. 15151/2015); 6. va invero aggiunto che il dubbio di correttezza costituzionale della pregressa disciplina ripartitoria delle spese di giustizia rispetto alle più definite competenze per materia assegnate agli enti locali, e tra essi ai comuni, dagli artt. 114 e 119 Cost. con la riforma della l. n.3 del 2001 non intercetta, per le annualità in considerazione, la natura di ragionevole chiamata a concorso, da parte dello Stato,del costo del citato servizio, per l’impatto di promozione e condivisione che esso induce a tutela anche degli interessi territoriali; parimenti, l’evocato sospetto di non conformità a Costituzione non infrange la simmetrica ragionevolezza che anche il criterio contributivo parziale ha storicamente assunto,incaricandosi la sussistenza di quegli stessi interessi territoriali di allontanare la previ sione quale obbligata di una norma, anche per il passato, di trasformazione del sistema da contributivo e discrezionale a retributivo integrale; 7. la qualificazione della controversia d ovendo infine procedere, per un verso, dal principio per cui «la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il R.G. 8476-2022 adunanza S.U. 10 gennaio 202 3 pag. cons.est. M. Ferro "petitum" sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della "causa petendi", ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione» (Cass. s.u. 20350/2018, 12635/2019), va confermato che la evidente appartenenza dell’attività amministrativa ricognitiva del contributo ad una potestà autoritativa della P.A. ne giustifica il vaglio a vanti al giudice amministrativo, in relazione alla posizione soggettiva di interesse legittimo vantato dal ricorrente e senza evoluzioni qualificatorie direttamente discendenti dall’innovativo quadro costituzionale definitorio di competenze ed autonomia; conclusivamente va dichiara ta la giurisdizione del giudice amministrativo, avanti al quale le parti vengono rinviate; la pronuncia sulle speseè rimessa al giudice amministrativo stesso. P.Q.M. la Corte dichiara