Cassazione n. 18669/2023

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 18662-2022 per regolamento di giurisdizione proposto d'ufficio dal: [OSCURATO:PERSONA], con ordinanza n. 526/2022 depositata il 07/07/2022 nella causa tra: [OSCURATO:SOCIETA]., SE.CO. SOCIETA' d'[OSCURATO:SOCIETA].; -ricorrenti non costituiti in questa fase - contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA].TEC.; Ric. 2022 n. 18662 sez. SU -ud. 07-02-2023 - 2 - -resistenti non costituiti in questa fase - Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 07/02/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale conclude perché la Corte voglia affermare la giurisdizione del giudice ordinario rimettendo le parti innanzi al Tribunale di Potenza. [OSCURATO:PERSONA] 1. La società [OSCURATO:SOCIETA], che ha assorbito per incorporazione la società [OSCURATO:SOCIETA], e la società [OSCURATO:SOCIETA]. Società d’[OSCURATO:SOCIETA], agivano in sede monitoria nei confronti del Consorzio GLOB. TEC., in ragione dell’attività che avevano prestato in favore dello stesso, ottenendo il rilascio di decreti ingiuntivi. Un primo decreto ingiuntivo veniva emesso dal Tribunale di Napoli in favore della società ATOsrl il 22 ottobre 2013, per la somma, di euro 339.258,31. Un secondo decreto ingiuntivo veniva emesso dal Tribunale di Napoli, in favore della società [OSCURATO:SOCIETA], il 14 luglio 2009, per la sommadi euro 517.175,22. 2. Successivamente, le suddette società hanno agito dinanzi al Tribunale di Potenza, nei confronti della Regione [OSCURATO:PERSONA] e della Provincia di Potenza per far valere, in surroga del suddetto Consorzio GLOB. TEC., il diritto al risarcimento del danno vantato dallo stesso per responsabilità precontrattuale, da quantificare in una somma corrispondente almeno ai crediti vantati da esse attrici nei confronti del Consorzio medesimo in ragione dei suddetti decreti ingiuntivi. Ciò, in ragione del mancato assolvimento, da parte dellesuddette Amministrazioni pubbliche, delle attività funzionali alla erogazione, in favore del Consorzio, delle rispettive quote di cofinanziamento , connesse all’attuazione del [OSCURATO:PERSONA]. Ric. 2022 n. 18662 sez. SU -ud. 07-02-2023 - 3 - 3. [OSCURATO:PERSONA], dinanzi al quale si costituiva la sola Provincia di Potenza, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, mentre la Regione [OSCURATO:PERSONA] e il Consorzio GLOB. TEC. rimanevano contumaci, con la sentenza n. 962 del 2019 ha denegato la propria giurisdizione in favore di quella del giudice amministrativo. Il Tribunale ha posto a fondamento della decisione quanto previsto dall’art. 11, comma 5, della legge n. 241 del 1990, dall’art. 34 del d.lgs. n. 267 del 2000, e dall’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm., che devolvono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di “formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni”. Il Tribunale ha affermato che la domanda proposta in via surrogatoria dalle società attrici, in quanto diretta all’esecuzione degli obblighi prospettati come assunti dalla Provincia di Potenza e dalla Regione [OSCURATO:PERSONA] nei confronti del Consorzio,in ragione dell’ accordo di programma che sarebbe intervenuto tra le parti, appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo. La congiunta proposizione di richiesta di condanna degli Enti pubblici territoriali al risarcimento del danno, ad avviso del Tribunale, non sarebbe di ostacolo all’attribuzione della controversia alla giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di pretesa che attiene non all’ambito della giurisdizione, ma all’estensione dei poteri del giudice amministrativo. 4. Il TAR [OSCURATO:PERSONA], dinanzi al quale le società riassumevano il giudizio, con ordinanza n. 526 del 2022, ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione perché sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. Nel giudizio amministrativo si è costituita solo la Provincia di Potenza, chiedendo dichiararsi inammissibile o infondato il ricorso. Ric. 2022 n. 18662 sez. SU -ud. 07-02-2023 - 4 - Il giudice amministrativo ha affermato che, nella specie, non verrebbero in rilievo obblighi assunti in ragione di un accordo di programma in sede regionale. Il TAR ha rilevatoche, secondo la prospettazione delle ricorrenti, la Regione [OSCURATO:PERSONA] e la Provincia di Potenza non avevano assunto gli atti deliberativi utili ad impegnare le quote di finanziamento necessario all’attuazione del Programma, rispetto al quale avevano posto in essere un comportamento finalizzato a parteciparvi. Dunque, il thema decidendumsarebbe costituito dalla violazione dei principi di correttezza e buona fede, con responsabilità da contatto sociale della [OSCURATO:PERSONA]. 5. Le parti del giudizio non si sono costituite nel presente procedimento. 6. Il Procuratore Generale ha depositato requisitoria con la quale ha concluso per la dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario. [OSCURATO:PERSONA] 1. Ai fini di un compiuto inquadramento giuridico e fattuale della vicenda in esame, occorre precisare quanto segue. Con il d.l. n. 551 del 1996, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 651 del 1996, venivano previsti, in ragione dell’indizione del [OSCURATO:PERSONA] dell’anno 2000, una serie di interventi che riguardavano sia i settori dell’accoglienza e della ricettività, che dei beni culturali e religiosi, nell’ambito di un programma unitario. All’art.1, comma 3, erano indicati come beneficia ri dei finanziamenti: “le amministrazioni pubbliche, gli enti pubblici, gli enti di cui all’art.1 della legge 20 maggio 1985, n. 222 , e le società a intero o prevalente capitale pubblico beneficiari del finanziamento”. Con la legge n. 270 del 1997 venivano stabilite le modalità di approvazione del Piano degli interventi di interesse nazionale relativi a mete storiche di percorsi giubilari e di pellegrinaggi ed a mete religiose Ric. 2022 n. 18662 sez. SU -ud. 07-02-2023 - 5 - tradizionali inerenti la celebrazione del [OSCURATO:PERSONA] del 2000 in localitàal di fuori del [OSCURATO:PERSONA]. Oltre alla legislazione nazionale, per quanto qui rileva, interveniva la legge della Regione [OSCURATO:PERSONA] 17 agosto 1998, n. 24, che all’art. 1 prevedeva “[OSCURATO:PERSONA] in occasione del [OSCURATO:PERSONA] del 2000 ed in considerazione della sua rilevante incidenza sul territorio regionale, promuove un'azione organica di interventi e di attività, in conformità agli indirizzi della programmazione regionale anche a integrazione e specificazione locale del Piano degli interventi di interesse nazionale in località al di fuori del [OSCURATO:PERSONA] previsto dallalegge 7 agosto 1997, n. 270”. 2. Come prospettato nell’atto di citazione e nel ricorso in riassunzione, il 2 dicembre 1996, alcune Istituzioni religiosi - enti ecclesiastici civilmente riconosciuti - davano vita al “[OSCURATO:PERSONA] per l’[OSCURATO:PERSONA],cammino di fede e cultura”, per curare, in occasione del [OSCURATO:PERSONA] del 2000, l’organizzazione tecnico amministrativo e finanziaria propedeutica alla realizzazione delle opere necessarie per l’attuazione dell’itinerario, con iniziative nelle [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] era promotore del [OSCURATO:PERSONA], volto alle ristrutturazioni di edifici, sottoutilizzati o in disuso, che dovevano concorrere a formare il [OSCURATO:PERSONA]. In funzione strumentale al perseguimento degli indicati scopi, anche in ragione della disciplina dei lavori pubblici (art. 2, del d.l. n. 101 del 1995, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 216 del 1995), veniva costituito il Consorzio GLOB. TEC., che aveva come finalità quella di attuare gli interventi del [OSCURATO:PERSONA], elaborato dal menzionato Comitato. [OSCURATO:PERSONA], non essendo dotato di una propria struttura, si avvaleva delle società attrici, che nell’atto di citazione espongono di aver provveduto alla redazione di 21 studi di fattibilità e correlati Ric. 2022 n. 18662 sez. SU -ud. 07-02-2023 - 6 - progetti preliminari, progetti definitivi ed esecutivi per alcuni interventi previsti,cantierizzati, con rela tivi collaudi e monitoraggi del Ministero, ai sensi della lege 207 del 1997. Il 20 maggio 1998, con altre Amministrazioni, nonchécon le Istituzioni religiose, anche la Regione [OSCURATO:PERSONA] e la Provincia di Potenza, sottoscrivevano la “Concertazione interregionale per la realizzazione degli interventi di restauro, recupero e costruzione previsti per l'attuazione dell'[OSCURATO:PERSONA], cammino di fede e di cultura, nell ’ ambito delle R egioni [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]”. La concertazione aveva ad oggetto il “Protocollo d’intesa per accordo di programma quadro anche al fine di un’intesa istituzionale”. Si legge nel suddetto P rotocollo che “gli E nti costituiti si impegnano a definire, previe opportune specifiche conferenze dei servizi entro il 30 giugno 1998 gli accordi di programma in sede regionale ex art. 27 della legge n. 142 del 1990, sulla base del testo tipo (…) che salvo specifiche situazioni viene concordemente definito per essere successivamente sottoposto alla ratifica delle singole Amministrazioni interessate”. Seguivano a tale atto: l’adesione della Provincia di Potenza al Protocollo di accordo interprovinciale del 24 gennaio 2001; l’accordo di programma del 7 marzo 2001 tra la Provincia di Potenza, alcuni Comuni, alcuni Enti religiosi, e per il [OSCURATO:PERSONA] il Consorzio GLOB. TEC. Con tale ultimo atto, che le attrici nell’atto di riassunzione dinanzi al TAR [OSCURATO:PERSONA], indicano come integrativo e specificativo del Protocollo di intesa del 20 maggio 1998, veniva programmata la valorizzazione nell’ambitodella Provincia di Potenza di alcuni complessi immobiliari di proprietà religiosa o comunale, dislocati in più Comuni. La valorizzazione di detti immobili gravava in parte su fondi statali, in parte sugli enti beneficiari, in parte sulla Regione [OSCURATO:PERSONA] a mezzo fondi CIPE e/o POR. Ric. 2022 n. 18662 sez. SU -ud. 07-02-2023 - 7 - Le società esponevano che, dopo le procedure di rendicontazione, sussisteva a carico della Regione [OSCURATO:PERSONA] una debenza nella misura di euro 594.365,67, e a carico della Provincia di Potenza una debenza nella misura di euro 103.291,00. Tuttavia, la Regione [OSCURATO:PERSONA] e la Provincia di Potenza non avevano adempiuto all’obbligo di procedere al versamento delle quote di cofinanziamento a proprio carico, in favore del Consorzio, anche avvalendosi dei fondi CIPE e POR. 3. Tanto premesso, si osserva che il Tribunale ritiene che la pretesa azionata dalle società riguardi l’inadempimento degli obblighi assunti dalla Provincia di Potenza e dalla Regione [OSCURATO:PERSONA], nei confronti del soggetto attuatore, il Consorzio GLOB. TEC., col perfezionamento dell’accordo d el m arzo 2001, unitamente al risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale patito dal Consorzio in ragione della lesione dell’affidamento. Ad avviso del Tribunale, assume rilievo dirimente il suddetto accordo di programma, disciplinato dall’art. 34 del decreto legislativo n. 267 del 2000, e riconducibile al più ampio genere degli accordi ex art. 15 della legge 241 del 1990 –disposizione che delinea in generale gli schemi convenzionali attraverso cui le amministrazioni coordinano l'esercizio di funzioni proprie nella prospettiva di un risultato comune - ai quali è applicabile l’art. 11 della stessa legge, che stabilisce la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per le relative controversie. L’art. 15, comma 1, della legge n. 241 del 1990, infatti, stabilisce che, anche al di fuori della conferenza di servizi, le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune. La regola sulla giurisdizione, come già stabilita dall’art. 11, cit., è ora contenuta nell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del cod. proc. amm. (d.lgs. n. 104 del 2010), a norma del quale sono devolute alla Ric. 2022 n. 18662 sez. SU -ud. 07-02-2023 - 8 - giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni. La domanda spiegata invia surrogatoria dalle società, in quanto diretta all’esecuzione degli obblighi prospettati come assunti dalle Amministrazioni pubbliche col perfezionamento dell’accordo di programma, ricadrebbe pertanto, nella giurisdizione del giudice amministrativo. Si tratta, afferma il Tribunale, di domanda che attiene alla fase dell’esecuzione di un accordo di programma tra enti pubblici volto alla realizzazione diun interesse pubblico, al quale ha aderito il soggetto privato Consorzio. 4. È principio pacifico che la giurisdizione deve essere determinata avendo riguardo non già alla prospettazione delle parti, bensì alpetitum sostanziale , il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione ( ex multis , Cass., S .U., n. 3496 del 2023, n. 360 del 2023). Giova ricordare che questa Sezioni Unite (ex aliis, Cass., S.U., n. 26921 del 2021), nel richiamare la sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, hanno affermato che condizione ineludibile per configurare la giurisdizione amministrativa, sia di legittimità sia esclusiva, è che la pubblica amministrazione agisca come autorità, e non come «qualsiasi litigante privato», e che oggetto di causa sia sempre la contestazione dell'esercizio del potere inconcreto. I n questa prospettiva, la intrinseca natura della situazione giuridica dedotta in giudizio – che, come si è detto, costituisce Ric. 2022 n. 18662 sez. SU -ud. 07-02-2023 - 9 - l’oggetto dell'indagine sul petitumsostanziale – viene a coincidere con la verifica della esistenza o meno di una contestazione in concreto dell'esercizio del potere da parte della pubblica amministrazione- autorità, contestazione che costituisce condizione ineludibile per radicare la giurisdizione amministrativa. Non è quindi la generica (e spesso opinabile) inerenza (dell’oggetto) della controversia a una «materia» tra quelle elencate nell'art. 133, cod. proc. amm.,a far radicare la giurisdizione esclusiva, ma la contestazione delle modalità di esercizio del potere concretamente esercitato dalla pubblica amministrazione in quella materia. 5. Come rilevato dal Procuratore Generale, nella fattispecie in esame, il “petitumsostanziale” depone per la giurisdizione del giudice ordinario. 6. Nell’atto di citazione, le società lamentano la negligente inerzia della Regione [OSCURATO:PERSONA] e della Provincia di Potenza in ordine all’erogazione al Consorzio delle quote di finanziamento del [OSCURATO:PERSONA] con fondi nazionali/comunitari. Pertanto, in ragione del credito vantato nei confronti del Consorzio, esse attrici agivano in via surrogatoria per far valere l’azione di responsabilità precontrattuale spettante al Consorzio nei confronti della Regione [OSCURATO:PERSONA] e della Provincia di Potenza, per il risarcimento del danno da lesione del credito, consegue nte alla violazione dei canoni di correttezza e buona fede nell’adozione delle misureda assumere per l’erogazione dei finanziamenti. Nell’atto di riassunzione dinanzi al TAR [OSCURATO:PERSONA] è ribadita quale causa petendil’agire in surroga del Consorzio nell’esercizio dell’azione di responsabilità precontrattuale. Nel medesimo ricorso in riassunzione, si precisa che dalla successione degli atti risultava evidente il comportamento sia della Regione che della Provincia, finalizzato a partecipare all’attuazione del Ric. 2022 n. 18662 sez. SU -ud. 07-02-2023 - 10 - Programma, senza però assumere gli atti deliberativi utili ad impegnare,sui fondi di riferimento, le quote di finanziamento ad esso necessarie. A fondamento della domanda, quindi, è posta l a lesione dell’affidamento del Consorzio - ingenerato dal comportamento della pubblica amministrazione - circa l’ esperimento di tutte le attività necessarie per l’erogazione del finanziamento, con violazione d ei canoni di correttezza e buona fede Dunque, anche a voler ricondurre la concertazione del 20 maggio 1998 e l’accordo di programma del marzo 2001, intervenuto con la Provincia di Potenza, agli schemi convenzionali sopra richiamati, gli stessi non rilevano in sé (quali elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria della cui illegittimità il giudice è chiamato a conoscere “principaliter”), ma come mero fatto che ha dato causa all’evento dannoso, che si prospetta subito dal patrimonio del privato. Il petitum sostanziale attiene alla lesione dell’affidamento del Consorzio da parte dell’Amministrazione, con violazione dei principi di buona fede e correttezza, di talchè, ci si duole non dell’illegittimità del potere amministrativo per violazione delle regole di diritto pubblico che ne disciplinano l’esercizio, ma della violazione delle regole di correttezza e buona fede, di diritto privato, cui si deve uniformare anche il comportamento dell’Amministrazionepubblica. 7. Ne deriva che la giurisdizione è quella ordinaria e non quella amministrativa. Ragionare diversamente (Cass., S.U., n. 20464 del 2022) porterebbe a concludere, in modo non condivisibile,che, a prescindere dalla posizione giuridica vantata (diritto e/o interesse legittimo) e dalla contestazione o meno dell'esercizio di un potere amministrativo, il legislatore abbia inteso riservare al solo giudice amministrativo ogni e qualunque controversia, comunque generata, riferibile, anche solo in via mediata, ad un accordo exarticolo 11 della legge n. 241 del 1990. Ric. 2022 n. 18662 sez. SU -ud. 07-02-2023 - 11 - Peraltro, queste Sezioni Unite hanno già affermato il principio, che trova applicazione anche nella fattispecie in esame, secondo cui è devoluta alla cognizione del giudice ordinario la controversia concernente l'esistenza dell'obbligo di un Comune consorziato di contribuire alle spese sostenute dal Consorzio, ovvero concernente la determinazione dell’entità del contributo, atteso che la questione, non essendo riconducibile ad un procedimento amministrativo né riguardando l’estrinsecazione di poteri autoritativi, ha ad oggetto posizioni di diritto soggettivo derivanti dalle ragioni di credito fatte valere dal Consorzio e non rientra tra quelle concernenti la formazione, conclusione ed esecuzione di un accordo tra pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 15 della legge n. 241 del 1990 (Cass., S.U., n. 26972 del 2009, cui adde, Cass., S.U., n. 21770 del 2021). 8. Pertanto, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale vanno rimessele parti. 9. Nulla spese