Corte di giustizia UE n. 2017/2026

Edizione provvisoria CONCLUSIONI DELL’[OSCURATO:PERSONA]-BORDONA presentate il 17 settembre 2026 ( 1 ) [OSCURATO:PERSONA]407/25 [Tersten] ( i ) [OSCURATO:PERSONA] – [OSCURATO:PERSONA] en [OSCURATO:PERSONA] penale contro [OSCURATO:PERSONA], LM Kft, LC, BÜ Kft, JS, BZ, QJF Kft, LS, SH Kft, ZJ, JZ, XH, HS, 3H H & LS GmbH [domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dallo Hof van beroep te Brussel (Corte d’appello di Bruxelles, Belgio) « Procedimento pregiudiziale – Procura europea – Regolamento (UE) 2017/1939 – Articolo 24, paragrafo 2 – Comunicazione di informazioni alla Procura europea – Articolo 4, paragrafo 3, TUE – Principio di leale cooperazione – Articolo 27 – Diritto di avocazione – Competenza delle autorità investigative nazionali – Avocazione da parte della Procura europea nella fase investigativa – Avocazione da parte della Procura europea dopo l’esercizio dell’azione penale – Principio dell’autonomia procedurale degli Stati membri » 1. A norma del regolamento (UE) 2017/1939 ( 2 ), quando un’autorità giudiziaria o di polizia di uno Stato membro avvia un’indagine su un reato in relazione al quale la Procura europea potrebbe essere competente, essa deve informarne senza indebito ritardo tale Procura affinché quest’ultima possa decidere se esercitare o no il proprio diritto di avocazione. 2. Il procedimento penale all’origine del presente rinvio pregiudiziale verte su reati che rientrano nella competenza della Procura europea. Le autorità doganali belghe hanno avviato un’indagine su tali reati quando il regolamento (CE) 2017/1939 ( 3 ) era già in vigore, ma prima che la Procura europea iniziasse ad assumere le funzioni di indagine e di esercizio dell’azione penale (1º giugno 2021) ( 4 ). 3. Poiché le autorità belghe non hanno, nel momento dovuto, informato la Procura europea delle loro indagini e il procedimento penale è stato definito in primo grado, il giudice del rinvio desidera sapere, in sostanza, quali conseguenze derivano da tale mancata informazione per quanto riguarda detto procedimento, attualmente in grado di appello. I. Contesto normativo A. Diritto dell’Unione 1. Regolamento 2017/1939 4. L’articolo 4 («Compiti») così dispone: «L’EPPO [[OSCURATO:PERSONA] – Procura europea] è competente per individuare, perseguire e portare in giudizio gli autori dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione previsti dalla direttiva (UE) 2017/1371 ( 5 ) e stabiliti dal presente regolamento, e i loro complici. A tale proposito l’EPPO svolge indagini, esercita l’azione penale ed esplica le funzioni di pubblico ministero dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri fino alla pronuncia del provvedimento definitivo». 5. Ai sensi dell’articolo 22 («Competenza materiale dell’EPPO»), paragrafo 1: «L’EPPO è competente per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione di cui alla direttiva [2017/1371], quale attuata dal diritto nazionale, indipendentemente dall’eventualità che la stessa condotta criminosa possa essere qualificata come un altro tipo di reato ai sensi del diritto nazionale. (…)». 6. L’articolo 24 («Comunicazione, registrazione e verifica di informazioni») così dispone: «1.      Le istituzioni, gli organi, gli uffici e le agenzie dell’Unione e le autorità degli Stati membri competenti ai sensi del diritto nazionale applicabile comunicano senza indebito ritardo all’EPPO qualsiasi condotta criminosa in relazione alla quale essa potrebbe esercitare la sua competenza in conformità dell’articolo 22, dell’articolo 25, paragrafi 2 e 3. 2.      Quando un’autorità giudiziaria o di polizia di uno Stato membro avvia un’indagine su un reato in relazione al quale l’EPPO potrebbe esercitare la propria competenza ai sensi dell’articolo 22 e dell’articolo 25, paragrafi 2 e 3, o qualora, in qualsiasi momento successivo all’avvio di un’indagine, la competente autorità giudiziaria o di polizia di uno Stato membro ritenga che un’indagine riguardi un reato [di questo tipo], tale autorità ne informa senza indebito ritardo l’EPPO, di modo che quest’ultima possa decidere se esercitare il proprio diritto di avocazione ai sensi dell’articolo 27. (…)». 7. L’articolo 25 («Esercizio della competenza dell’EPPO»), paragrafo 1, è così formulato: «L’EPPO esercita la sua competenza avviando un’indagine a norma dell’articolo 26 o decidendo di avvalersi del suo diritto di avocazione ai sensi dell’articolo 27. Se l’EPPO decide di esercitare la sua competenza, le autorità nazionali competenti non esercitano la loro competenza in relazione alla stessa condotta criminosa». 8. L’articolo 27 («Diritto di avocazione») così dispone: «1.      Una volta ricevute tutte le informazioni pertinenti conformemente all’articolo 24, paragrafo 2, l’EPPO decide se esercitare il suo diritto di avocazione nel più breve tempo possibile, e comunque non oltre cinque giorni dal ricevimento delle informazioni dalle autorità nazionali, e informa queste ultime di tale decisione. In casi specifici, il procuratore capo europeo può adottare la decisione motivata di prorogare tale termine per un periodo di cinque giorni al massimo e ne informa le autorità nazionali. 2.      Durante i termini di cui al paragrafo 1, le autorità nazionali si astengono dall’adottare qualsiasi decisione ai sensi del diritto nazionale che possa avere l’effetto di precludere all’EPPO l’esercizio del suo diritto di avocazione. Le autorità nazionali adottano le misure urgenti necessarie, a norma del diritto nazionale, per garantire l’efficacia dell’indagine e dell’azione penale. 3.      Se l’EPPO viene a conoscenza, con mezzi diversi dalle informazioni di cui all’articolo 24, paragrafo 2, del fatto che le autorità competenti di uno Stato membro hanno già intrapreso un’indagine in relazione a un reato per il quale potrebbe essere competente, ne informa senza ritardo dette autorità. Dopo essere stata debitamente informata a norma dell’articolo 24, paragrafo 2, l’EPPO decide se esercitare il suo diritto di avocazione. La decisione è adottata entro i termini di cui al paragrafo 1 del presente articolo. (…) 5.      Qualora l’EPPO eserciti il suo diritto di avocazione, le autorità competenti degli Stati membri trasferiscono il fascicolo all’EPPO e si astengono da ulteriori atti d’indagine in relazione allo stesso reato. (…) 7.      Qualora si sia astenuta dall’esercitare la sua competenza, l’EPPO ne informa senza indebito ritardo le autorità nazionali competenti. In qualsiasi momento del procedimento, le autorità nazionali competenti informano l’EPPO di eventuali nuovi fatti che possano indurla a rivedere la sua decisione di non esercitare [la propria] competenza. L’EPPO può esercitare il suo diritto di avocazione dopo aver ricevuto tali informazioni, a condizione che l’indagine nazionale non sia già stata conclusa e che l’imputazione non sia stata presentata a un organo giurisdizionale. La decisione è adottata entro il termine di cui al paragrafo 1. (…)». 9. L’articolo 35 («Chiusura delle indagini») così dispone: «1.      Quando ritiene che l’indagine sia giunta a conclusione, il procuratore europeo delegato incaricato del caso presenta, al procuratore europeo incaricato della supervisione, una relazione contenente una sintesi del caso e un progetto di decisione di esercitare o no l’azione penale dinanzi a un organo giurisdizionale nazionale o di valutare un rinvio del caso, un’archiviazione o una procedura semplificata di azione penale ai sensi degli articoli 34, 39 o 40. Il procuratore europeo incaricato della supervisione trasmette tali documenti alla camera permanente competente, corredandoli, ove lo ritenga necessario, della propria valutazione. Se la camera permanente, a norma dell’articolo 10, paragrafo 3, decide conformemente a quanto proposto dal procuratore europeo delegato, quest’ultimo procede di conseguenza. 2.      Qualora, sulla base delle relazioni ricevute, ritenga di non decidere conformemente a quanto proposto dal procuratore europeo delegato, la camera permanente procede, ove necessario, a un proprio riesame del fascicolo prima di adottare una decisione definitiva o di impartire ulteriori istruzioni al procuratore europeo delegato. 3.      Se del caso, la relazione del procuratore europeo delegato motiva altresì in modo sufficiente l’opportunità di portare un caso in giudizio dinanzi a un organo giurisdizionale dello Stato membro in cui ha sede, ovvero, a norma dell’articolo 26, paragrafo 4, a un organo giurisdizionale di un altro Stato membro competente a conoscere del caso. (…)». 10. Ai sensi dell’articolo 120 («Entrata in vigore»): «1.      Il presente regolamento entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. 2.      L’EPPO esercita la sua competenza in relazione a qualsiasi reato rientrante in quest’ultima commesso dopo la data di entrata in vigore del presente regolamento. L’EPPO assume i compiti di indagine e azione penale ad essa conferiti dal presente regolamento a una data che sarà stabilita con decisione della Commissione [europea] su proposta del procuratore capo europeo una volta costituita l’EPPO. La decisione della Commissione è pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea . La data che la Commissione deve stabilire non deve essere anteriore a tre anni dall’entrata in vigore del presente regolamento. (…)». B. Diritto belga 11. Il regolamento 2017/1939 è stato recepito nel diritto belga mediante la wet van 17 februari 2021 houdende diverse bepalingen inzake justitie ( 6 ), in vigore dal 24 febbraio 2021, che ha inserito un capo XXV bis nell’[OSCURATO:PERSONA] wet inzake douane en accijnzen van 18 juli 1977 ( 7 ). 12. L’articolo 285/2, paragrafo 1, della AWDA così recita: «[OSCURATO:PERSONA] generale dell’[OSCURATO:PERSONA] van de [OSCURATO:PERSONA] en [OSCURATO:PERSONA] (Amministrazione generale delle Dogane e delle Accise, Belgio) designa almeno un funzionario dell’Amministrazione generale (…) incaricato della cooperazione con i procuratori europei delegati, come previsto all’articolo 309/2 del [OSCURATO:PERSONA] [(Codice giudiziario)], per quanto riguarda le contravvenzioni, le frodi e i delitti di cui agli articoli 281 e 282, per i quali la Procura europea esercita la propria competenza in forza degli articoli 22, 25, 26 e 27 del regolamento (UE) 1939/1939». 13. L’articolo 285/4, paragrafo 1, della AWDA è così formulato: «La competenza a proporre e proseguire qualsiasi azione in giudizio, di cui all’articolo 281, § 2, è attribuita al funzionario di cui all’articolo 285/2, § 1, per quanto riguarda le contravvenzioni, le frodi e i delitti di cui all’articolo 281, per i quali la Procura europea esercita la propria competenza in forza degli articoli 22, 25, 26 e 27 del regolamento (UE) [2017/1939]». II. Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali 14. Nel 2019 e nel 2020, le autorità doganali belghe hanno avviato un’indagine nel corso della quale hanno ritenuto che ventisei persone fisiche e giuridiche avessero commesso, nel corso degli anni 2018 e 2019, diverse infrazioni doganali in occasione dell’importazione di beni provenienti dalla Cina, assoggettati allo sdoganamento a Bruxelles e i cui destinatari erano in Germania, Spagna e Ungheria. 15. I verbali 19/D/000565, 19/D/000724 e 20/D/000058 in materia di dogane e accise sono stati chiusi rispettivamente il 27 novembre 2019, il 1º aprile 2020 e il 15 aprile 2020, e inviati per raccomandata ai trasgressori. 16. Le citazioni dirette da parte dell’Amministrazione generale delle Dogane e delle Accise sono state notificate ai trasgressori nei mesi di luglio e agosto 2021, quindi dopo che la Procura europea aveva assunto le sue funzioni di indagine ed esercizio dell’azione penale il 1º giugno 2021. 17. Con sentenza del 9 dicembre 2022, pronunciata in contraddittorio nei confronti di diversi imputati e in contumacia rispetto ad altri, il Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua neerlandese): a) in sede penale, ha assolto gli imputati, e b) in sede civile, ha condannato alcuni di essi al pagamento allo Stato belga di dazi all’importazione per un importo di EUR 143 951. 18. Il 6 gennaio 2023 lo Stato belga ha interposto appello avverso la sentenza di primo grado dinanzi allo Hof van beroep te Brussel (Corte d’appello di Bruxelles, Belgio). 19. Con sentenza interlocutoria del 5 dicembre 2024, lo Hof van beroep te Brussel (Corte d’appello di Bruxelles) ha dichiarato ricevibile il ricorso in materia penale nei confronti di taluni imputati e in materia civile a titolo dell’obbligazione doganale da essi contratta. 20. Prima di statuire sul ricorso dello Stato belga, lo Hof van beroep te Brussel (Corte d’appello di Bruxelles) constata che: –        uno degli accusati deduce l’irricevibilità delle pretese formulate in sede penale e civile, in ragione del fatto che lo Stato belga non ha dimostrato di aver informato la Procura europea dei fatti addebitati né che la Procura europea avesse deciso di non avere motivi per esercitare il proprio diritto di avocazione, conformemente all’articolo 24 del regolamento 2017/1939; –        secondo lo Stato belga, l’indagine era stata chiusa con la trasmissione del verbale ai trasgressori prima che la Procura europea diventasse operativa. Di conseguenza, la Procura europea non aveva la possibilità di avocare il caso e non vi sarebbe stato alcun ostacolo all’esercizio dell’azione penale da parte delle autorità nazionali; –        la fase investigativa della causa non era conclusa quando la Procura europea è diventata operativa il 1º giugno 2021; –        lo Stato belga non ha prodotto alcun documento che dimostri che, dopo l’avvio dell’indagine sui reati attribuiti, le autorità competenti abbiano informato la Procura europea nelle forme previste dall’articolo 24 del regolamento 2017/1939 per consentirle di esercitare il suo diritto di avocazione. 21. In tale contesto, lo Hof van beroep te Brussel (Corte d’appello di Bruxelles) ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «Se gli articoli 24, 25, 27 e 35 del regolamento [2017/1939] debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a che in tali circostanze l’amministrazione doganale nazionale e il pubblico ministero nazionale conservino la competenza ad esercitare l’azione penale dinanzi al giudice penale. Se, qualora accerti che del caso non è stata data comunicazione alla Procura europea, il giudice penale debba rinviare nuovamente il caso alle autorità nazionali competenti affinché queste informino comunque la Procura europea dell’indagine, consentendole di esercitare, eventualmente, il proprio diritto di avocazione». III. Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia 22. La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta presso la cancelleria della Corte il 19 giugno 2025. 23. Hanno presentato osservazioni scritte i governi austriaco, belga, italiano e polacco, nonché la Commissione. 24. In applicazione dell’articolo 23, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, quest’ultima ha invitato la Procura europea a presentare per iscritto le informazioni pertinenti di cui dispone in merito all’oggetto della domanda di pronuncia pregiudiziale. 25. Il 24 aprile 2026 la Procura europea ha fornito alla Corte tali informazioni, sulle quali sono stati ascoltati gli intervenienti all’udienza del 19 maggio 2026, vale a dire i governi belga e polacco nonché la Commissione. IV. Valutazione 26. Il regolamento 2017/1939 è entrato in vigore, come ho già indicato, il 20 novembre 2017, ma la Procura europea ha assunto le funzioni di indagine e di esercizio dell’azione penale solo il 1º giugno 2021. È indubbio che i reati contestati nel caso di specie rientrano nella competenza sostanziale della Procura europea. 27. Il giudice del rinvio ritiene accertato che l’indagine penale non era conclusa alla data del 1º giugno 2021 e che, di conseguenza, l’autorità nazionale avrebbe dovuto informare la Procura europea affinché quest’ultima potesse esercitare il suo diritto di avocazione. Poiché non l’ha informata – aggiunge – «si pone (…) la questione di quale sia la conseguenza della mancata comunicazione alla Procura europea» ( 8 ). Per risolverla, sottopone alla Corte di giustizia le due questioni pregiudiziali di cui ho trascritto il tenore. A. Prima questione pregiudiziale 28. Il giudice del rinvio chiede se gli articoli 24, paragrafo 2, 25, paragrafo 1, e 27 del regolamento 2017/1939 ostino a che le autorità nazionali (Amministrazione generale delle Dogane e delle Accise e il pubblico ministero belga) conservino la competenza ad esercitare l’azione penale nelle circostanze sopra descritte. 29. Ai sensi dell’articolo 25, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939, la Procura europea può agire in due modi: a) avviando un’indagine diretta sui fatti che si presumono configurare reati di sua competenza, o b) esercitando il proprio diritto di avocazione con riguardo ad indagini già avviate dalle autorità nazionali. 30. La Procura europea attiva le indagini dirette a norma dell’articolo 26 del regolamento (UE) 2017/1939 ( 9 ) quando riceve informazioni pertinenti su un reato per il quale essa potrebbe essere competente e per il quale non è stata avviata alcuna indagine da parte di un’autorità giudiziaria o di polizia di uno Stato membro ( 10 ). Non mi soffermerò su questa modalità di azione della Procura europea, che è estranea ai fatti qui in esame. 31. La Procura europea può inoltre esercitare le sue competenze avvalendosi del proprio diritto di avocazione quando un’autorità di uno Stato membro abbia avviato «(…) un’indagine su un reato in relazione al quale l’EPPO potrebbe esercitare la propria competenza (…)» e tale autorità la informi delle proprie indagini (articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939). 32. Per rispondere alla prima questione pregiudiziale, occorre fare riferimento ai criteri ermeneutici abituali (letterale, sistematico e teleologico) ( 11 ) che consentono di chiarire il significato degli articoli 24, 25 e 27 del regolamento 2017/1939. 1. Interpretazione letterale 33. L’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939 ( 12 ) prevede le seguenti ipotesi, ossia: –        quando un’autorità giudiziaria o di polizia di uno Stato membro avvia un’indagine su un reato in relazione al quale la Procura europea potrebbe esercitare la propria competenza; –        o quando, in qualsiasi momento dopo l’avvio di un’indagine, l’autorità ritiene che un’indagine riguardi un reato di questo tipo ( 13 ). 34. In entrambi i casi, l’autorità nazionale deve informare la Procura europea affinché questa possa decidere se esercitare o no il proprio diritto di avocazione. 35. L’articolo 27, paragrafo 3, del regolamento 2017/1939 prevede che la Procura europea possa esercitare il suo diritto di avocazione dopo aver ricevuto l’informazione sull’indagine in corso da altre fonti. Tale disposizione presuppone che il regolamento 2017/1939 contempli, implicitamente, la possibilità che dette autorità nazionali non abbiano informato la Procura europea. 36. Le autorità nazionali devono segnalare alla Procura europea, «senza indebito ritardo», qualsiasi condotta criminosa in relazione alla quale questa potrebbe esercitare la propria competenza (articolo 24, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939). Considero che esse devono trasmettere tali informazioni quando sono a conoscenza della condotta criminosa ( notitia criminis ), indipendentemente dal fatto che abbiano o meno formalmente avviato l’indagine. Ciò che conta, in ogni caso, è che esse informino quanto prima la Procura europea, non appena abbiano contezza (o anche solo il sospetto) che i fatti riguardano reati di sua competenza. 37. Una volta trasmessa l’informazione e prima che la Procura europea si pronunci sull’avocazione, le autorità nazionali «si astengono dall’adottare qualsiasi decisione ai sensi del diritto nazionale che possa avere l’effetto di precludere all’EPPO l’esercizio del suo diritto di avocazione» (articolo 27, paragrafo 2, primo comma, del regolamento 2017/1939) ( 14 ). 38. Qualora la Procura europea eserciti il suo diritto di avocazione, essa subentra nell’investigazione già iniziata dall’organo nazionale, di modo che le autorità competenti degli Stati membri le trasferiranno il fascicolo e si asterranno dal realizzare ulteriori atti d’indagine in relazione allo stesso reato ( 15 ). La Procura europea proseguirà il procedimento a partire dal momento in cui informa dell’avocazione gli organi nazionali. 39. L’avocazione da parte della Procura europea comporta la perdita della competenza delle autorità nazionali. A contrario , le autorità nazionali hanno il potere di indagare su un reato di competenza della Procura europea fino a quando quest’ultima esercita l’avocazione. 40. L’interpretazione letterale degli articoli 25, paragrafo 1, e 27, paragrafo 5, del regolamento 2017/1939 consente quindi di concludere che le autorità nazionali possono proseguire la loro azione, compreso l’esercizio dell’azione penale, fino a quando la Procura europea non adotta (e comunica) la decisione di avocare il caso. 41. L’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939 tace sulle conseguenze specifiche del mancato rispetto dell’obbligo di informazione da parte delle autorità nazionali. In particolare, tale norma non impedisce alle autorità nazionali di continuare a svolgere le loro indagini e di esercitare l’azione penale fino al momento in cui la Procura europea avoca a sè il caso. 42. Pertanto, il tenore letterale degli articoli 24, paragrafo 2, 25, paragrafo 1, e 27 del regolamento 2017/1939 non osta a che le autorità nazionali che hanno avviato un’indagine su reati perseguiti dalla Procura europea rimangano competenti a proseguire le loro indagini e, se del caso, a esercitare l’azione penale fino a quando tale Procura non decida di avvalersi del suo diritto di avocazione. 2. Interpretazione sistematica 43. L’interpretazione sistematica degli articoli 24, paragrafo 2, 25 e 27 del regolamento 2017/1939 conduce allo stesso risultato. 44. Il regolamento (UE) 2017/1939 istituisce un complesso sistema di competenze condivise tra la Procura europea e le autorità nazionali responsabili della lotta contro i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. 45. Nell’ambito di tale sistema, la Procura europea gode di un diritto di avocazione, ossia di una priorità per perseguire i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione ( 16 ). Tale priorità è giustificata dal fatto che la Procura europea può orientare e garantire meglio la coerenza delle indagini e l’esercizio dell’azione penale a livello dell’Unione, per quanto riguarda modalità criminose che presentano spesso una dimensione transnazionale. 46. Tuttavia, il binomio competenza condivisa/priorità della Procura europea mediante l’uso del diritto di avocazione non implica che le autorità nazionali non siano competenti a perseguire reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. Il regolamento 2017/1939 non ha sancito la competenza esclusiva della Procura europea in tale settore ( 17 ). 47. Infatti, sebbene il regolamento 2017/1939 attribuisca, in linea generale, una competenza prioritaria alla Procura europea, le autorità nazionali conservano una competenza sussidiaria per perseguire questo tipo di reati. 48. Le autorità nazionali sono, in ogni caso, competenti in via sussidiaria a perseguire reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione qualora la Procura europea (per un reato già oggetto di indagine) decida di non avvalersi della possibilità di avocazione riconosciutale dall’articolo 27 del regolamento 2017/1939. 49. In termini generali, l’azione della Procura europea è soggetta a un duplice criterio: –        quando la Procura europea conduce essa stessa un’indagine diretta, si applica il principio di legalità ed essa è obbligata a indagare sui reati e ad avviare, se del caso, l’azione penale; –        tuttavia, quando sono in corso indagini da parte delle autorità nazionali (indipendentemente dal fatto che siano portate a conoscenza della Procura europea oppure questa ne venga a conoscenza in altro modo), la Procura europea non è obbligata ad esercitare il suo diritto di avocazione, ma può farlo. 50. Da quanto precede e dal punto di vista del sistema nel suo complesso risulta che le autorità nazionali mantengono la loro competenza a perseguire i reati se la Procura europea non si avvale del meccanismo di avocazione. 51. L’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939 consente quindi alle autorità nazionali di perseguire un reato che rientra nella competenza della Procura europea, anche quando esse conducono indagini in corso che non sono state comunicate a quest’ultima, fino al momento in cui la Procura europea avoca a sè il caso. 52. Il regolamento interno della Procura europea ( 18 ) stabilisce, all’articolo 40, paragrafo 2, che, oltre agli elementi pertinenti in qualsiasi indagine ( 19 ), la Procura europea valuterà altri fattori ( 20 ) al fine di verificare la necessità di procedere all’avocazione. 53. Sulla base dell’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939 ( 21 ), il [OSCURATO:PERSONA] della Procura europea ha adottato gli orientamenti operativi in materia di indagine, politica di avocazione e rinvio del caso ( 22 ). Nell’allegato 2 di tali orientamenti si fa riferimento, in particolare, all’avocazione di casi che erano oggetto di indagine da parte delle autorità nazionali durante il periodo transitorio intercorso tra l’entrata in vigore del regolamento 2017/1939 (20 novembre 2017) e la data in cui la Procura europea ha assunto le sue funzioni di indagine e di esercizio dell’azione penale (1º giugno 2021). Tale situazione si presenta nel caso di specie. 54. Per quanto riguarda tali casi, l’allegato 2 degli Orientamenti operativi stabilisce che, «[c]onformemente ai principi di proporzionalità e necessità, l’EPPO dovrebbe [esercitare il suo diritto di avocazione soltanto nei] casi nel contesto dei quali l’esercizio della sua competenza apporterebbe un valore aggiunto al proseguimento dell’indagine». 55. L’analisi dell’avocazione non può prescindere dal fatto che l’articolo 25, paragrafi 2 e 3, del regolamento 2017/1939 conferisce alle autorità nazionali la competenza a perseguire determinati reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. 56. Pertanto, conformemente all’articolo 25, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939, nel caso di reati rientranti nell’ambito di applicazione dell’articolo 22 di tale regolamento che arrecano o possono arrecare pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione di importo inferiore a EUR 10 000, la Procura europea interviene solo in determinate circostanze ( 23 ). I reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione di modesta entità restano dunque soggetti alla competenza delle autorità nazionali, salvo che la Procura europea proceda all’avocazione, cosa che può fare solo se ricorre una delle ipotesi contemplate dall’articolo 25, paragrafo 2, di tale regolamento. 57. Analogamente, l’articolo 25, paragrafo 3, del regolamento 2017/1939 prevede che la Procura europea si astiene dall’esercitare la sua competenza in relazione a qualsiasi reato che rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 22 qualora sussistano determinate circostanze ( 24 ). Ove sussistano tali circostanze, e previa consultazione delle autorità nazionali competenti, la Procura europea rinvia il caso senza indebito ritardo a queste ultime. 58. La competenza delle autorità nazionali per i reati nei quali ricorrano le circostanze di cui all’articolo 25, paragrafi 2 e 3, del regolamento 2017/1939 è un argomento complementare, di carattere sistematico, il quale depone nel senso che tali autorità mantengano la propria competenza (almeno in via provvisoria) fino a quando la Procura europea non decide di avocare il caso. 59. Conformemente alle norme del regolamento (UE) 2017/1939 che disciplinano le competenze delle autorità nazionali e della Procura europea (e che non brillano per chiarezza), nelle indagini già avviate dalle autorità nazionali il punto di svolta, dal punto di vista sistematico, è il momento in cui la Procura europea decide se esercitare o no il diritto di avocazione. 60. Ritengo che non sia determinante, a tal fine , che la Procura europea non abbia potuto adottare la decisione di avocare a causa dell’inosservanza, da parte delle autorità nazionali, dell’obbligo loro imposto dall’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939. 61. È vero che la comunicazione che le autorità nazionali devono trasmettere sarà indispensabile per consentire l’esercizio dell’avocazione da parte della Procura europea ( 25 ), se quest’ultima non dispone di altre fonti per conoscere la notitia criminis . L’obbligo di trasmetterle tale comunicazione costituisce una manifestazione del principio di leale cooperazione ( 26 ) richiamato all’articolo 5, paragrafo 6, del regolamento 2017/1939. 62. L’obbligo di informazione di cui all’articolo 24, paragrafo 2, si riferisce, inoltre, ad altri obblighi analoghi delle autorità nazionali (paragrafi 3 e 5 dello stesso articolo), parimenti ispirati al principio di leale cooperazione ( 27 ). Si tratta di obblighi di informazione che integrano quello di cui all’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939, ma si applicano nei casi in cui le autorità nazionali hanno competenza prioritaria per perseguire i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. 63. In ogni caso, ripeto, ciò che rileva per privare le autorità nazionali della loro competenza è che la Procura europea abbia esercitato il suo diritto di avocazione. Fino a questo momento, nella prospettiva degli articoli 24, 25 e 27 del regolamento 2017/1939, dette autorità mantengono la loro competenza. 3. Interpretazione teleologica 64. Dai considerando 12 e 14 del regolamento 2017/1939 risulta che l’istituzione della Procura europea mira a combattere più efficacemente i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione ( 28 ). 65. Detta procura è un’entità unica e, nonostante la sua organizzazione decentrata, un organo indivisibile dell’Unione europea ( 29 ), abilitato ad investigare sui reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione e ad esercitare l’azione penale ( 30 ). Tuttavia, essa agisce senza che esista a livello europeo un vero e proprio diritto penale, sostanziale o processuale, comune. Il regolamento 2017/1939 contiene un numero limitato di disposizioni e rinvia per tutto il resto alla legislazione nazionale ( 31 ). 66. A mio avviso, l’obiettivo di lottare più efficacemente contro i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione dovrebbe condurre a un’interpretazione dell’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939 che porti a concludere che le autorità nazionali possono proseguire un procedimento penale in corso nell’ambito del quale esse siano venute meno al loro obbligo di informare la Procura europea (fatto salvo quanto illustrerò nell’ambito dell’analisi della seconda questione pregiudiziale). 67. La soluzione opposta (secondo cui la violazione di tale obbligo comporta, senz’altro, l’incompetenza delle autorità nazionali a perseguire i reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione) mi sembra sproporzionata e incoerente con l’obiettivo del regolamento 2017/1939. 68. Ciò varrebbe, a maggior ragione, se le conseguenze della violazione dell’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939 si traducessero nella nullità delle indagini nazionali sin là condotte e nell’impossibilità di ammettere le prove raccolte dalle autorità nazionali. 69. Ad ogni modo, nel caso in cui le autorità nazionali di uno Stato membro violassero ripetutamente il loro obbligo di informare la Procura europea, quale imposto dall’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939, la Commissione potrebbe avviare un ricorso per inadempimento nei confronti di tale Stato membro. In tal modo si garantisce che la Procura europea eserciti adeguatamente le sue funzioni in relazione ai reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione che hanno iniziato a essere oggetto di indagini da parte delle autorità nazionali. 70. In sintesi, ritengo che gli articoli 24, paragrafo 2, 25, paragrafo 1, e 27 del regolamento 2017/1939 non ostino a che le autorità nazionali esercitino l’azione penale dinanzi agli organi giurisdizionali di uno Stato membro, sebbene la Procura europea non sia stata informata del fatto che dette autorità avevano iniziato e proseguito le indagini su un reato per il quale la Procura europea avrebbe potuto essere competente. B. Sulla seconda questione pregiudiziale 71. Il giudice del rinvio desidera sapere se «il giudice penale, qualora accerti che la causa non è stata comunicata alla Procura europea», debba rinviare il caso alle autorità nazionali competenti, di modo che queste ultime informino la Procura europea affinché questa possa, eventualmente, esercitare il suo diritto di avocazione. 72. La controversia all’origine del rinvio pregiudiziale si trova in fase di appello, dopo che è stata pronunciata la sentenza di primo grado. In questa fase specifica del procedimento, la Procura europea potrebbe ancora esercitare il suo diritto di avocazione? 73. La questione sollevata presuppone, a mio avviso, che la violazione dell’obbligo di informazione previsto all’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939 costituisca un vizio procedurale che può essere sanato prima della decisione nel merito. La sanatoria consisterebbe, per l’appunto, nel consentire alla Procura europea di esercitare il suo diritto di avocazione. 74. L’interrogativo sotteso a tale seconda questione pregiudiziale è se gli articoli 24, paragrafo 2, e 27 del regolamento 2017/1939 ostino a che il giudice nazionale emetta una decisione nel merito fino a quando la Procura europea non sia stata in grado di adottare una decisione riguardo all’esercizio del proprio diritto di avocazione. 75. La risposta che propongo sarà fondata anche in questo caso sull’interpretazione, secondo gli usuali criteri, del regolamento 2017/1939. 1. Interpretazione letterale 76. Sotto il profilo letterale, l’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939 non fissa un preciso limite temporale all’obbligo per le autorità nazionali di informare la Procura europea. 77. Per quanto riguarda tale obbligo, si prospettano due soluzioni divergenti: o esso può essere adempiuto soltanto durante la fase investigativa, oppure, eccezionalmente, può esserlo al di là della fase investigativa, una volta che dette autorità abbiano esercitato l’azione penale (e, eventualmente, la causa si trovi rimessa alla cognizione degli organi giurisdizionali). 78. L’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939 utilizza l’espressione «in qualsiasi momento successivo all’avvio di un’indagine» per indicare il momento in cui l’autorità nazionale informerà la Procura europea. Come osservato dalla Commissione, tale disposizione non limita la possibilità di comunicazione delle iniziative nazionali allo stretto periodo di indagine dei fatti. Essa consentirebbe quindi di ammettere che, da un punto di vista testuale, nulla osti a che l’invio della comunicazione avvenga dopo l’instaurazione dell’azione penale. 79. È vero che la regola generale deve essere che la comunicazione delle informazioni da parte delle autorità nazionali alla Procura europea avvenga proprio nella fase dell’indagine. L’articolo 24, paragrafo 2, stabilisce che la comunicazione è effettuata «senza indebito ritardo» e che l’azione della Procura europea in questa fase iniziale può aumentare l’efficacia delle indagini su reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. 80. Non vedo tuttavia obiezioni di ordine testuale al fatto che l’informazione sia fornita, in via eccezionale, dopo l’esercizio dell’azione penale, quando la causa è pendente dinanzi ai giudici nazionali. 81. Inoltre, se si tratta di indagini condotte dalle autorità nazionali durante il «periodo transitorio» (quando la Procura europea non aveva ancora assunto le sue funzioni), a fortiori dovrebbe essere consentita un’eccezione alla regola generale. 82. L’articolo 27, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939 non fissa neppure un limite temporale preciso per l’avocazione da parte della Procura europea. Quest’ultima deve adottare la sua decisione «nel più breve tempo possibile» dopo aver ricevuto la comunicazione pertinente ( 32 ). 83. La flessibilità temporale è messa in risalto ove si consideri che la Procura europea può esercitare la sua competenza anche quando si sia inizialmente astenuta dall’esercitare l’avocazione, ma siano emersi fatti nuovi nel corso del procedimento che possono indurla a riconsiderare la propria decisione. Le autorità nazionali devono darne notizia a detta Procura e quest’ultima può esercitare il diritto di avocazione «a condizione che l’indagine nazionale non sia già stata conclusa e che l’imputazione non sia stata presentata a un organo giurisdizionale» (articolo 27, paragrafo 7, secondo comma, del regolamento 2017/1939). 84. Quest’ultima limitazione temporale per l’esercizio del diritto di avocazione è limitata alla comparsa di fatti nuovi dopo il precedente rifiuto della Procura europea di avocare il caso. In un’ipotesi siffatta, è necessario che l’indagine nazionale non sia stata conclusa. Contrariamente alla tesi sostenuta dal governo belga nelle sue osservazioni scritte e in udienza, non vedo alcun motivo per trasporre in via analogica tale regola a qualsiasi altra situazione, ai fini dell’esercizio dell’avocazione. Tale limite temporale è applicabile solo all’ipotesi di previa comunicazione alla Procura europea e assenza di esercizio dell’avocazione. In tali circostanze, qualora emergano nuovi fatti, la Procura europea può modificare la propria decisione e avocare il caso finché la fase di indagine non è conclusa. 85. La limitazione temporale prevista dall’articolo 27, paragrafo 7, secondo comma, del regolamento 2017/1939 non può, ripeto, applicarsi al di là della situazione precisa cui essa si riferisce. Non mi sembra logico applicarla ai casi di comunicazione tardiva (quando il caso è già nella fase processuale e l’indagine è terminata) nei quali la Procura europea non aveva prima avuto la possibilità di pronunciarsi sulla possibilità di avocazione. 2. Interpretazione sistematica 86. L’analisi sistematica delle disposizioni del regolamento 2017/1939 corrobora, a mio avviso, quanto esposto finora. Da questo punto di vista, diverse ragioni depongono a favore di una siffatta soluzione. 87. In primo luogo, dall’articolo 4 del regolamento 2017/1939 si desume che l’intervento della Procura europea non si limita alla fase di indagine dei reati, ma comprende anche l’esercizio dell’azione penale dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali ( 33 ). 88. La comunicazione relativa alle indagini in corso da parte delle autorità nazionali e il diritto di avocazione della Procura europea sono strumenti essenziali per consentire a quest’ultima di svolgere le proprie funzioni. Di conseguenza, l’una e l’altra (la comunicazione e il diritto di avocazione) possono entrare in gioco non solo nella fase di indagine, ma anche nel corso del procedimento dinanzi agli organi giurisdizionali, fino alla decisione definitiva della causa. 89. Logicamente, la Procura europea, al momento di avocare un caso in fase di giudizio, terrà conto delle conseguenze procedurali del proprio intervento e dell’opportunità del medesimo ai fini di una migliore repressione del reato. 90. L’intervento della Procura europea, al posto delle autorità nazionali, nella fase del giudizio differisce da un semplice cambiamento degli attori del processo. Può non essere indifferente che l’accusa sia esercitata dalla Procura europea o dalle autorità nazionali. Se la Procura europea avoca il caso, nulla le impedisce di collegarlo ad atti transnazionali ( 34 ) e di fornire elementi probatori, in un senso o nell’altro, che, conformemente al diritto nazionale, abbiano un peso nella causa. 91. In secondo luogo, l’articolo 13, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento 2017/1939 afferma che «i procuratori europei delegati sono responsabili delle indagini e azioni penali da essi stessi avviate, ad essi assegnate o da essi rilevate avvalendosi del diritto di avocazione » ( 35 ).  Da tale disposizione si deduce che essi possono esercitare il diritto di avocazione di casi dei quali si sono occupate le autorità nazionali durante la fase di indagine e dopo l’esercizio dell’azione penale, mentre sono pendenti in giudizio dinanzi ai giudici nazionali. 92. In terzo luogo, l’articolo 27, paragrafo 5, del regolamento 2017/1939 dispone che, «[q]ualora l’EPPO eserciti il suo diritto di avocazione, le autorità competenti degli Stati membri trasferiscono il fascicolo all’EPPO ( 36 ) e si astengono da ulteriori atti d’indagine in relazione allo stesso reato». In tale contesto, il fascicolo può comprendere gli atti di indagine e gli atti processuali successivi. La trasmissione del fascicolo implica che la Procura europea può, dopo l’avocazione, utilizzare gli elementi di prova raccolti dalle autorità nazionali. 93. In quarto luogo, l’articolo 25, paragrafo 6, del regolamento 2017/1939 stabilisce le norme per la risoluzione dei conflitti di competenza tra la Procura europea e le autorità nazionali. I conflitti di competenza positivi o negativi sono risolti da un giudice nazionale ( 37 ), senza che tale sistema contenga limiti temporali al riguardo. 94. Infine, i poteri conferiti ai procuratori europei delegati dall’articolo 35, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939 ( 38 ) non implicano, contrariamente a quanto sembra suggerire il giudice del rinvio, che la Procura europea possa esercitare l’azione penale solo se ha essa stessa in precedenza condotto le indagini. 95. A mio avviso, l’articolo 35, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939 disciplina la chiusura della fase di indagine quando quest’ultima è stata condotta dalla Procura europea, il che accadrà sempre in caso di indagine diretta e quando la comunicazione e l’avocazione abbiano avuto luogo prima dell’esercizio dell’azione penale. Tuttavia, tale disposizione non pregiudica il limite temporale per la comunicazione alla Procura europea o per l’esercizio da parte di quest’ultima del diritto di avocazione nei casi (eccezionali) in cui la causa sia già stata rimessa all’organo giurisdizione nazionale competente a giudicare. 3. Interpretazione teleologica 96. Come ho già illustrato, l’istituzione della Procura europea mira a contrastare più efficacemente i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. 97. Risponde meglio a tale obiettivo un’interpretazione delle norme applicabili del regolamento 2017/1939 che favorisca l’intervento eccezionale della Procura europea (e la previa comunicazione delle autorità nazionali) anche dopo la fase di indagine, quando il caso è pendente dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali. 98. Indubbiamente, è auspicabile che l’intervento della Procura europea riguardo a reati di sua competenza avvenga quanto prima possibile nella fase delle indagini, una volta che le autorità nazionali si rendano conto che i fatti possono costituire reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. 99. Orbene, una volta esercitata l’azione penale, la trasmissione delle informazioni alla Procura europea può parimenti favorire la realizzazione dell’obiettivo del regolamento 2017/1939 ( 39 ). 100. Infatti, dopo aver ricevuto la comunicazione nella fase orale del giudizio, la Procura europea dovrà decidere rapidamente (entro un termine di cinque giorni) se avocare il caso, conformemente all’articolo 27, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939, con possibilità di proroga di ulteriori cinque giorni. Tale possibilità non incide negativamente sulla rapidità del procedimento giudiziario e, al contrario, potrebbe portare a una migliore amministrazione della giustizia se la Procura europea fornisce informazioni supplementari nella fase giudiziale, tenendo conto delle sue competenze specialistiche in materia di criminalità organizzata transnazionale lesiva degli interessi finanziari dell’Unione. 101. So bene che la mancanza di armonizzazione del diritto processuale penale degli Stati membri potrebbe comportare differenze tra questi ultimi. E non nascondo neanche le difficoltà che comporterebbe la sostituzione delle autorità nazionali con la Procura europea nella fase del giudizio, tanto più in sede di appello o di cassazione. Tali difficoltà possono essere considerevoli per quanto riguarda l’ammissione delle prove o la prosecuzione dell’azione penale instaurata dall’autorità nazionale fino ad allora competente. 102. La Procura europea dovrebbe tenere conto di tali difficoltà nell’esercitare o meno il suo diritto di avocazione e assumere la veste dell’accusa soltanto quando non vi siano ostacoli procedurali che modifichino il buon esito delle sue richieste. Se la sostituzione delle autorità nazionali da parte della Procura europea, in base al diritto processuale nazionale, dovesse comportare problemi interni insolubili o compromettere gravemente l’esercizio stesso dell’azione penale ( 40 ), la Procura europea dovrà riflettere sull’opportunità dell’avocazione. 4. Interpretazione storica 103. Nel corso della procedura legislativa per l’adozione del regolamento (CE) n. 2017/1939, il Consiglio ha aggiunto alla proposta della Commissione questa frase: «La Procura europea può esercitare il diritto di avocazione in qualsiasi momento della fase di indagine» ( 41 ). 104. A seguito di intense discussioni, tale limitazione temporale è stata soppressa ( 42 ). Sono incline a ritenere che la sua rimozione metta in evidenza la volontà del legislatore di consentire alla Procura europea di esercitare il diritto di avocazione senza restrizioni temporali, ossia al di là della fase di indagine. Questa è l’interpretazione che la Commissione – secondo quanto da essa affermato all’udienza – desume dai negoziati che hanno portato all’adozione del regolamento 2017/1939. 105. Non mi sembra logico ritenere che la rimozione del limite temporale possa essere interpretata come un tentativo di non chiudere la discussione al riguardo, oppure che essa si basasse sulla presunzione che questo stesso limite sarebbe stato facilmente ricavato da altre disposizioni del regolamento 2017/1939. 5. Rapporti tra l’intervento della Procura europea dopo l’esercizio dell’azione penale e la sanzione per l’inosservanza dell’obbligo di informazione incombente alle autorità nazionali 106. Se si accetta la soluzione da me proposta (ossia che l’autorità nazionale può, in via eccezionale, inviare la sua comunicazione alla Procura europea e questa può esercitare il suo diritto di avocazione anche quando l’indagine nazionale sia già terminata), il passo successivo consiste nel determinare le modalità di realizzazione pratica. 107. Il regolamento 2017/1939 non precisa le modalità procedurali per l’informazione alla Procura europea e la decisione di questa se esercitare o no il proprio diritto di avocazione dopo la fine della fase investigativa e dopo l’apertura della fase giudiziale. Essa non disciplina neppure le conseguenze della violazione (inadempimento) dell’obbligo di informazione della Procura europea da parte delle autorità nazionali. 108. Il mancato rispetto di tale obbligo pregiudica la competenza della Procura europea ad intervenire nei procedimenti relativi a reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. Esso colpisce naturalmente le competenze della Procura europea, ma può anche incidere sui diritti delle persone accusate di tali reati. 109. In tale contesto, condivido l’opinione che la stessa Procura europea ha esposto nella sua lettera del 24 aprile 2026, inviata alla Corte per rispondere all’invito di quest’ultima. 110. In tale documento, la Procura europea afferma, in sostanza, che, in assenza di disposizioni esplicite del diritto dell’Unione sulle conseguenze della violazione dell’articolo 24 del regolamento 2017/1939, e tenuto conto del sistema di competenza condivisa istituito dal legislatore al fine di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, –        la mancata comunicazione di un caso alla Procura europea non dovrebbe, di per sé sola, privare di legittimità l’esercizio dell’azione penale da parte delle autorità nazionali; –        la sanzione procedurale per la violazione dell’obbligo di informare la Procura europea di un caso di sua competenza dovrebbe essere ricercata nel diritto nazionale applicabile, conformemente al principio dell’autonomia procedurale degli Stati membri ( 43 ) e all’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2017/1939 ( 44 ); –        una comunicazione, anche tardiva, alla Procura europea potrebbe costituire un rimedio effettivo alla violazione dell’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939. Spetta alla Commissione adottare tutte le misure appropriate, se del caso, qualora il diritto nazionale non preveda meccanismi sufficienti per garantire la debita comunicazione alla Procura europea. 111. Infatti, bisogna fare riferimento al diritto nazionale per stabilire quale meccanismo consentirebbe di informare la Procura europea ( 45 ), una volta che il procedimento penale è giunto alla fase del processo dopo l’avvio dell’azione penale da parte delle autorità nazionali. Ai sensi del medesimo diritto nazionale (interpretato nel modo più conforme al regolamento 2017/1939), bisognerà precisare le modalità che permettono alla Procura europea di esercitare, eventualmente, il diritto di avocazione e di proseguire il giudizio in sostituzione delle autorità nazionali. 112. Se la Procura europea è informata e decide di non esercitare il suo diritto di avocazione, il procedimento penale proseguirà con l’autorità nazionale che ha mantenuto l’accusa. Per contro, se la Procura europea avoca il caso, la sostituzione dell’autorità nazionale dovrebbe avvenire con le modalità previste dal diritto nazionale. 113. A tal riguardo, il principio di effettività dell’applicazione del regolamento 2017/1939 impone che la sostituzione non ostacoli né ritardi il perseguimento dei reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione: l’obiettivo del regolamento 2017/1939 è proprio quello di aumentare l’efficacia del perseguimento di tali reati. 114. Inoltre, se la Procura europea esercita il suo diritto di avocazione, deve farlo senza ledere i diritti di coloro che intervengono nel procedimento in corso ( 46 ). Essa dovrà pertanto valutare in che misura il suo intervento in questa fase del procedimento incida sui diritti della difesa degli imputati, che la Procura europea è tenuta a rispettare conformemente alle norme procedurali nazionali: quando l’avocazione avviene nella fase del giudizio, le sue decisioni in materia di prove, qualificazione dei fatti, importo delle pene e altri elementi del procedimento penale non potranno andare a discapito dei diritti riconosciuti agli imputati dal diritto nazionale. 115. Se la prosecuzione dell’azione penale da parte dell’autorità nazionale risulta più efficace rispetto all’intervento in sostituzione della Procura europea, quest’ultima dovrebbe riflettere sull’opportunità di astenersi dall’avocazione del caso. Ritengo che, una volta esercitata l’azione penale e trovandosi la causa pendente dinanzi ai giudici nazionali, il ricorso all’avocazione dovrebbe essere eccezionale. 116. In definitiva, gli articoli 24, paragrafo 2, e 27 del regolamento 2017/1939 devono essere interpretati nel senso che le autorità nazionali sono tenute a informare la Procura europea dei procedimenti giudiziari in corso relativi a reati in ordine ai quali la Procura europea può esercitare la sua competenza, qualora tali autorità nazionali non abbiano in precedenza informato la Procura europea delle loro indagini. In tali circostanze, la Procura europea può ancora esercitare il suo diritto di avocazione. V. Conclusione 117. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo di rispondere allo Hof van beroep te Brussel (Corte d’appello di Bruxelles, Belgio) nei seguenti termini: «Gli articoli 24, paragrafo 2, 25, paragrafo 1, e 27 del regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea («EPPO»), devono essere interpretati nel senso che: –        essi non ostano a che le autorità nazionali esercitino l’azione penale dinanzi agli organi giurisdizionali di uno Stato membro, anche qualora la Procura europea non sia stata informata del fatto che tali autorità avevano avviato e proseguito l’indagine su un reato per il quale la Procura europea avrebbe potuto essere competente; –        le autorità nazionali devono informare la Procura europea dei procedimenti in corso relativi a reati in ordine ai quali la Procura europea può esercitare la propria competenza, qualora tali autorità nazionali non abbiano in precedenza informato la Procura europea delle loro indagini. In tali circostanze, la Procura europea può ancora esercitare il suo diritto di avocazione». 1 Lingua originale: lo spagnolo. i Il nome della presente causa è un nome fittizio. Esso non corrisponde al vero nome di nessuna delle parti del procedimento. 2 Regolamento del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea («EPPO») (GU 2017, L 283, pag. 1). 3 Il regolamento 2017/1939 è entrato in vigore il 20 novembre 2017. 4 Ai sensi dell’articolo 1 della decisione di esecuzione (UE) 2021/856 della Commissione, del 26 maggio 2021, che stabilisce la data alla quale la Procura europea assume i suoi compiti di indagine e azione penale (GU 2021, L 188, pag. 100; rettifica in GU 2021, L 190, pag. 101). 5 Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2017, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale (GU 2017, L 198, pag. 29). 6 Legge recante varie disposizioni in materia di giustizia ( [OSCURATO:PERSONA] , 24 febbraio 2021, pag. 16822), del 17 febbraio 2021. 7 Legge generale in materia di dazi doganali e accise ( [OSCURATO:PERSONA] , 21 settembre 1977, pag. 11476), del 18 luglio 1977 (in prosieguo: la «AWDA»). 8 Ordinanza di rinvio, sezione 4, punto 5.3. 9 L’articolo 26, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939 indica che la Procura europea avvia un’indagine «[s]e (…) esistono ragionevoli motivi per ritenere che sia o sia stato commesso un reato (…)». 10 L’articolo 24, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939 prevede che le istituzioni, gli organi, gli uffici e le agenzie dell’Unione e le autorità degli Stati membri competenti ai sensi del diritto nazionale applicabile comunichino senza indebito ritardo alla Procura europea qualsiasi condotta criminosa in relazione alla quale essa potrebbe esercitare la sua competenza in conformità dell’articolo 22 e dell’articolo 25, paragrafi 2 e 3. 11 Secondo una consolidata giurisprudenza, tanto dalle esigenze inerenti all’applicazione uniforme del diritto dell’Unione quanto dal principio di uguaglianza discende che una disposizione del diritto dell’Unione, la quale non contenga un rinvio espresso al diritto degli Stati membri al fine di stabilire il suo senso e la sua portata, deve, di norma, essere oggetto in tutta l’Unione di un’interpretazione autonoma e uniforme che tenga conto non solo del suo tenore letterale, ma anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte [sentenze del 17 novembre 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335), punto 12; del 30 aprile 2024, M. N. (EncroChat) (C-670/22, EU:C:2024:372), punto 109, e dell’8 aprile 2025, Procura europea (Controllo giurisdizionale degli atti procedurali) (C-292/23, EU:C:2025:255), punto 51]. 12 I considerando 51 e 52 del regolamento 2017/1939 aiutano a comprendere la portata di questa disposizione. 13 L’articolo 26, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939 stabilisce l’obbligo reciproco della Procura europea di informare l’organo remittente in merito alla propria decisione di procedere all’investigazione. 14 L’obbligo di astensione non impedisce che l’autorità nazionale adotti «le misure urgenti necessarie, a norma del diritto nazionale, per garantire l’efficacia dell’indagine e dell’azione penale» (articolo 27, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento 2017/1939). 15 Articolo 27, paragrafo 5, del regolamento 2017/1939. 16 A mente del considerando 58 del regolamento 2017/1939, «è opportuno che la competenza dell’EPPO per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione prevalga, di norma, sulle rivendicazioni di competenza nazionali (…)». 17 Nel testo definitivo del regolamento 2017/1939 non è stata accolta la proposta della Commissione di conferire alla Procura europea una competenza esclusiva a perseguire i reati contro gli interessi finanziari dell’Unione. V. la proposta di regolamento del Consiglio che istituisce la Procura europea [COM (2013) 534 final], del 17 luglio 2023, il cui articolo 11, paragrafo 4, enunciava: «La Procura europea ha competenza esclusiva per individuare e perseguire i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione». 18 Regolamento adottato mediante la decisione 3/2020 del 12 ottobre 2020 del [OSCURATO:PERSONA] della Procura europea (EPPO) e modificato e ampliato mediante la decisione 85/2021 dell’11 agosto 2021 e la decisione 26/2022 del 29 giugno 2022 del [OSCURATO:PERSONA] della Procura europea (GU 2023, C 181, pag. 1). 19 Ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 1, del regolamento interno della Procura europea, «la verifica ai fini dell’avvio di un’indagine valuta se: a) la condotta denunciata costituisce un reato che rientra nella competenza materiale, territoriale, personale e temporale dell’EPPO; b) sussistono ragionevoli motivi, ai sensi del diritto nazionale applicabile, per ritenere che un reato sia o sia stato commesso; c) vi sono evidenti motivi giuridici che ostano all’esercizio dell’azione penale; d) se del caso, sono soddisfatte le condizioni di cui all’articolo 25, paragrafi 2, 3 e 4 del regolamento». 20 L’articolo 40, paragrafo 1, del regolamento interno della Procura europea elenca come tali: la scadenza dell’indagine; la pertinenza dell’indagine al fine di garantire la coerenza della politica dell’EPPO in materia di indagini e azione penale; gli aspetti transfrontalieri dell’indagine; la sussistenza di qualsiasi altro motivo specifico che lasci intendere che la Procura europea si trova in una posizione migliore per proseguire l’indagine. 21 [OSCURATO:PERSONA] della Procura europea può adottare «(…) decisioni su questioni strategiche e su questioni di ordine generale derivanti da singoli casi, in particolare al fine di assicurare la coerenza, l’efficienza e l’uniformità della politica in materia di azione penale dell’EPPO in tutti gli Stati membri (…)». 22 Decisione del [OSCURATO:PERSONA] della Procura europea del 21 aprile 2021 che adotta Orientamenti operativi in materia di indagine, politica di avocazione e rinvio dei casi, modificati dalla decisione 007/2022 del 7 febbraio 2022 e dalla decisione 026/2022 del 29 giugno 2022 del [OSCURATO:PERSONA] dell’EPPO. Disponibile all’indirizzo: https://www.eppo.europa.eu/document/download/e4d8fbeb-254f-491d-aba2-286990f313c9_es?filename=2021.029-2022.026_Amended_Op_Guidelines_on_Investigation_Evocation_Referral_IT.pdf. 23 Quando a) il caso ha ripercussioni a livello dell’Unione che richiedono lo svolgimento di un’indagine da parte dell’EPPO, oppure b) possono essere sospettati di aver commesso il reato funzionari o altri agenti dell’Unione, ovvero membri delle istituzioni dell’Unione. 24 Tale disposizione si applica se: «(…) a) la sanzione massima prevista dal diritto nazionale per un reato rientrante nell’ambito di applicazione dell’articolo 22, paragrafo 1, è equivalente o meno severa della sanzione massima per il reato indissolubilmente connesso di cui all’articolo 22, paragrafo 3, a meno che quest’ultimo reato non sia stato strumentale alla commissione del reato rientrante nel campo di applicazione dell’articolo 22, paragrafo 1; o b) vi è motivo di presumere che il danno reale o potenziale per gli interessi finanziari dell’Unione causato da un reato di cui all’articolo 22 non sia superiore al danno reale o potenziale arrecato a un’altra vittima (…)». Nondimeno, l’articolo 25, paragrafo 4, stabilisce che la Procura europea può, con l’accordo delle autorità nazionali competenti, esercitare la propria competenza qualora appaia che detta procura sia in una posizione migliore per svolgere indagini o esercitare l’azione penale. 25 Il considerando 53 del regolamento 2017/1939 indica che «il rispetto di detto obbligo di segnalazione è fondamentale per il buon funzionamento dell’EPPO e dovrebbe essere interpretato estensivamente in modo da garantire che le autorità nazionali segnalino casi relativamente a cui non è possibile valutare immediatamente taluni criteri (ad esempio il livello del danno o le sanzioni applicabili) (…)». 26 Il considerando 14 del regolamento 2017/1939 aggiunge che tanto la Procura europea quanto le autorità nazionali competenti devono sostenersi e informarsi reciprocamente al fine di combattere efficacemente i reati di competenza di detta procura. 27 Articolo 24, paragrafo 5, del regolamento 2017/1939: «L’EPPO è altresì informata, in conformità dei paragrafi 1 e 2 del presente articolo, dei casi in cui non sia possibile valutare se siano soddisfatti i criteri di cui all’articolo 25, paragrafo 2». Quest’ultima disposizione si riferisce ai reati di entità inferiore a EUR 10 000. L’articolo 24, paragrafo 3, impone l’obbligo alle autorità nazionali di informare la Procura europea quando abbiano iniziato un’indagine su un delitto definito all’articolo 22 e ritengano che detta procura potrebbe, in conformità al disposto dell’articolo 25, paragrafo 3, non esercitare la propria competenza (allorché il diritto nazionale prevede una sanzione uguale o più severa per un reato indissolubilmente connesso o quando il danno arrecato a un’altra vittima supera quello cagionato agli interessi finanziari dell’Unione). 28 Sentenza del 21 dicembre 2023, G. K. e a. (Procura europea) (C-281/22, EU:C:2023:1018), punto 65. 29 Articolo 8, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939. 30 Articolo 86, paragrafo 2, TFUE e articolo 4 del regolamento 2017/1939. 31 Articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2017/1939. 32 «(…) comunque non oltre cinque giorni dal ricevimento delle informazioni dalle autorità nazionali, e informa queste ultime di tale decisione». I medesimi termini si applicano allorché la Procura europea viene a conoscenza di indagini nazionali in corso con mezzi diversi, vale a dire senza previa notifica delle autorità nazionali, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 3, del regolamento 2017/1939. 33 Considerando 31 del regolamento 2017/1939: «Le funzioni di pubblico ministero dinanzi agli organi giurisdizionali competenti si esplicano fino alla conclusione del procedimento, vale a dire fino alla decisione finale che stabilisce se l’indagato o imputato abbia commesso il reato, incluse, se del caso, l’irrogazione della pena e la definizione delle azioni o dei ricorsi giudiziari proponibili fino a quando detta decisione non sia divenuta definitiva». 34 Eventualmente, essa potrebbe anche proporre l’inibizione a favore degli organi giurisdizionali di un altro Stato membro, in funzione del luogo che costituisce il centro dell’attività criminosa oppure, qualora siano stati commessi vari reati connessi, del luogo in cui è stata commessa la maggior parte dei reati, nel senso di cui all’articolo 26, paragrafo 4, del regolamento 2017/1939. 35 Il corsivo è mio. 36 Il corsivo è mio. 37 Spetta allo Stato membro designare l’organo giurisdizionale nazionale che deciderà sul conflitto di competenza. 38 «Quando ritiene che l’indagine sia giunta a conclusione, il procuratore europeo delegato incaricato del caso presenta, al procuratore europeo incaricato della supervisione, una relazione contenente una sintesi del caso e un progetto di decisione di esercitare o no l’azione penale dinanzi a un organo giurisdizionale nazionale o di valutare un rinvio del caso, un’archiviazione o una procedura semplificata di azione penale ai sensi degli articoli 34, 39 o 40». 39 Quand’anche la Procura europea decida di non esercitare il diritto di avocazione, la comunicazione delle autorità nazionali può avere ripercussioni positive sul perseguimento di altri reati contro gli interessi finanziari dell’Unione sui quali la Procura europea stia investigando. 40 A seconda dei casi, potranno sorgere problemi di prescrizione o di applicazione del principio ne bis in idem . 41 Articolo 19, paragrafo 3, parte finale, della proposta di regolamento contenuta nel documento del Consiglio del 14 maggio 2014 (9478/1/14 REV 1); ripresa nell’articolo 21a, paragrafo 4, prima frase, della proposta di regolamento modificata, contenuta nel documento del Consiglio del 28 novembre 2014 (15862/1/14 REV 1). 42 Documento del Consiglio del 26 maggio 2015 (8316/3/15 REV 3). 43 Secondo una consolidata giurisprudenza, in forza di tale principio, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire le modalità processuali dei rimedi giurisdizionali per assicurare ai singoli, nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, il rispetto del loro diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, a condizione, tuttavia, che tali modalità, nelle situazioni disciplinate dal diritto dell’Unione, non siano meno favorevoli rispetto a quelle relative a situazioni analoghe disciplinate dal diritto interno (principio di equivalenza) e che non rendano in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’Unione (principio di effettività). Sentenze del 21 dicembre 2021, Randstad Italia (C‑497/20, EU:C:2021:1037), punti 56 e 58, e dell’8 aprile 2025, Procura europea (Controllo giurisdizionale degli atti procedurali) (C‑292/23, EU:C:2025:255), punto 82. 44 Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 3, del regolamento 2017/1939, «il diritto nazionale si applica agli aspetti non disciplinati dal presente regolamento». 45 Nel diritto belga, l’obbligo di informare la Procura europea conformemente all’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 2017/1939 sembra spettare al procureur du Roi, le procureur général ou le procureur fédéral , ai quali si riferisce l’articolo 156/1, paragrafo 3, del Codice giudiziario, menzionato nelle osservazioni del governo belga e della Commissione, oppure al funzionario dell’Amministrazione generale delle Dogane e delle Accise menzionato all’articolo 285/2, paragrafo 1, della legge generale in materia di dogane ed accise, citato dal giudice del rinvio. 46 Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939, «[l]’EPPO garantisce che le sue attività rispettino i diritti sanciti dalla Carta [dei diritti fondamentali dell’Unione europea]».