Cassazione n. 23811/2023

a pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.16443/2017 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA], in persona del legale rappresentante, domiciliataex lege in Roma, [OSCURATO:PERSONA] presso la cancelleria della Corte di Cassazione, rappresentato e difeso dall'avv . [OSCURATO:PERSONA] , pec: [OSCURATO:EMAIL] -ricorrente- Contro [OSCURATO:PERSONA] quale [OSCURATO:PERSONA] per l’emergenza terremoto del maggio 2012, elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che lorappresenta e difende -controricorrente- avverso l’ ORDINANZA d ella CORTE D'[OSCURATO:PERSONA] n. 1781/2015depositata il 20/12/2016 . Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 08/06/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA] E.A. RUSSO . [OSCURATO:PERSONA] La società ricorrente è stata espropriata di un terreno di 18.847 metri quadri in virtù delle norme sul terremoto del maggio 2012 (D.L. n. 74/2021), in quanto localizzato come area per la realizzazione di moduli temporanei abitativi. Si è oppo sta alla stima, la società deducendo l'edificabilità del terreno in ragione dellavariante urbanistica data dal provvedimento amministrativo di localizzazione degli interventi. È stata espletata una consulenza tecnica che ha confermato la (originaria) qualificazione urbanistica agricola del terreno, determinandone il valore in misura maggiore rispetto alla stima amministrativa, sul rilevo che si tratta di un terreno di ottima qualità agronomica. La Corte d’appello ha respin to le difese della parte , osservando che l'edificabilità è stata attribuita dallo stesso provvedimento dichiarativo di pubblica utilità impositivo del vincolo finalizzato all'esproprio, mentre è alla condizione anteriore del bene che ci si deve riferire per stabilire il prezzo commerciale; questo principio generale della disciplina dell'indennità di esproprio non è stato derogato dall'articolo 10 del D.L. 83 del 2012 invocato dalla ricorrente, perché esso per ragioni di urgenza si limita ad attribuire il valore di eventuale variante urbanistica alla dichiarazione di pubblica utilità, senza stabilire che si tenga conto del vincolo dell'esproprio nella stima del valore di mercato. L a Corte ha osservato altresì che in ogni caso si tratta di edificabilità per moduli abitativi temporanei e quindi non utile ad attribuire al terreno il valore del suolo edificabile in senso proprio, come sul mercato corrente. Quanto al resto, la Corte si è richiama ta alla stima operata dal consulente che ritiene condivisibile, e ha respinto la domanda di danno aziendale perché dedotta genericamente. Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione la società affidandosi a tre motivi. Si è costituito con il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato il C ommissario delegato per l'emergenza del terremoto del maggio 2012 . Entrambe le parti hanno depositato memoria. La causa è stata trattata all'udienza camerale non partecipata dal 8 giugno 2023. [OSCURATO:PERSONA] 1.- Con il primo motivo del ricorso la parte lamenta ai sensi dell’art. 360 n n . 3 e 4 c . p . c . la violazione dell'art . 132 c . p . c . per avere la Corte omesso di ritenere la edificabilità del terreno de quo con una motivazione incomprensibile e fondata su argomentazioni contraddittorie e inconciliabilitra loro. 2- Con il secondo motivo del ricorso la parte lamenta ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c. la violazione dell'art . 37 del D . P . R . 327 del 2001, dell'art . 10 del D.L. 83 del 2012, degli artt. 42 e 1 17 della Costituzione in relazione all'articolo 1 protocollo addizionale Cedu, per avere la Corte d'appello fatto riferimento alla disciplina urbanistica vigente al momento anteriore alla dichiarazione di pubblica utilità anziché a quello vigente alla data del decreto di esproprio. 3.-Con il terzo motivo del ricorso la parte lamenta ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c. la violazione dell'art. 37 del D . P . R . 327 del 2001, dell'art. 10 del D.L. 83 del 2012, degli artt. 42 e 117 della Costituzione, in rela zione all'articolo 1 protocollo addizionale Cedu per avere la Corte d'appello escluso l'edificabilità legale per effetto della durata asseritamente temporanea della utilizzazione del terreno per interventi di edilizia alloggiativa privata. 4.- In partico lare con il primo e secondo motivo la parte deduce che l'art.10 del D.L. n. 83 /20 1 2 sulla normativa emergenziale per il terremoto, dispone che il provvedimento di localizzazione delle opere necessarie per gli alloggi, se derogatoria dei vigenti strumenti urbanistici, costituisce variante e produce l'effetto dell'imposizione del vincolo preordinato all'espropriazione; si tratta quindi di un provvedimento che al tempo stesso costituisce una variante e produce l'effetto dell'imposizione del vincolo; pertanto mentre la normativa nazionale esclude la possibilità che si faccia riferimento al vincolo preordinato all'esproprio, nel caso specifico la normativa emergenziale esclude anche la possibilità di fare riferimento al vincolo conformativo,imponendo così il riferimento al regime antecedente e arrecando un vulnus al diritto di proprietà . Deduce che è ben visibile l'intento del legislatore di contenere la spesa pubblica, ma con ciò vi è una grave criticità sul piano della compatibilità con la normativa europea, perché si impone il riferimento alla situazione previgente all'avvio dello stesso procedimento di esproprio. Osserva che secondo la giurisprudenza di legittimità la circostanza che i terreni espropriati siano inclusi nel piano particolareggiato d el piano di zona è sufficiente a integrare gli estremi per soddisfare tutte le richieste ai fini dell'edificabilità legale; riporta le osservazioni che sono state fatte alla consulenza tecnica e afferma che non risulta chiara e comprensibile la ragione ultima per la quale la Corte territoriale ha dapprima ritenuto sussistente e poi escluso l'edificabilità del terreno espropriato. Secondo la ricorrente , la Corte di merito non avrebbe tutelato il diritto del proprietario del bene ad avere una indennità in funzione della destinazione urbanistica vigente alla data del decreto di esproprio. 5.- I primi due motivi possono esaminarsi congiunta mente e sono infondati. Premesso che in questa sede non possono esaminarsi le censure in fatto,ma che si deve unicamente valutare la sussistenza di una motivazione resa secondo i paramenti del c.d. “ minimo costituzionale” e la corretta interpretazione e applicazione della regola iuris, si rileva che la Corte bolognese ha chiaramente affermato quale è la ragione per la quale ritiene il terreno agricolo, e cioè perché non considera l'incidenza del vincolo preordinato all'esproprio del terreno per la realizzazione degli alloggi destinati ai terremotati, e che ci si debba riferire alla condizione anteriore del bene per stabilirne il prezzo. I n tal modo la Corte di merito , non solo ha fatto riferimento alla normativa emergenziale, ma si è anche uniformata alla giurisprudenza di questa Corte , che distingue tra vincolo conformativo, che attiene alla zonizzazione di un intero territorio e vincolo particolare, con finalità espropriative , incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un'opera pubblica (Cass. n. 6635 del 09/05/2002; Cass. n. 5803 del 03/03/2021 Cass. s.u.23/04/2001, n. 173). 6.- Tutta la normativa emergenziale per l e zone colpite da eventi sismici presenta infatti caratteri comuni. Già l’art.13 del D.L. 27.2.1968, n. 79, convertito, con modificazioni, in legge 18.3.1968, n. 241, recante «Ulteriori interventi e provvidenze per la ricostruzione e per la ripresa economica dei comuni della Sicilia colpiti dai terremoti del gennaio 1968» prevedeva che l'indennità di espropriazione delle aree fosse determinata dall'ufficio tecnico erariale competente per territorio nei modi previsti dalla L. 25 giugno 1865, n. 2359 con riferimento al valore venale di mercato delle aree alla data dell'evento sismico. Analoga disposizione è stata riprodotta nella normativa emergenziale per il terremoto de L’Aquila (D.L. 39/2009) e nell’art.10, comma 4 del D.L. 83 del 22.6.2012, in relazione all’evento sismico che ha colpito l’Emilia-Romagna nel 2012, qui applicabile, laddove è stato parimenti disposto che l'indennità di provvisoria occupazione o di espropriazione debba essere determinata dai Commissari delegati entro dodici mesi dalla data di immissione in possesso, tenuto conto delle destinazioni urbanistiche antecedenti la data del 29.5.2012 (data dell’evento sismico). La norma prevede che l'approvazione delle localizzazioni, se derogatoria dei vigenti strumenti urbanistici, costituisce variante degli stessi e produce l'effetto della imposizione del vincolo preordinato alla espropriazione: attribuisce cioè alla localizzazione natura di imposizione di un vincolo espropriativo e non già di un vincolo conformativo. Conseguentemente non sussiste alcuna incoerenza nel negarne la rilevanza ai fini della determinazione dell’indennità, secondo la regola generale dell’art.32, comma 1, del D.P.R. 327 del 2001, per la quale, salvi gli specifici criteri previsti dalla legge, l'indennità di espropriazione è determinata sulla base delle caratteristiche del bene al momento dell'accordo di cessione o alla data dell'emanazione del decreto di esproprio, valutando l'incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non aventi natura espropriativa e senza considerare gli effetti del vincolo preordinato all'esproprio e quelli connessi alla realizzazione dell'eventuale opera prevista. La disposizione della normativa emergenziale è inequivocabile , nel suo tenore letterale, nell’imporre il riferimento alla d ata del sisma e non alla data del decreto di esproprio e in ciò deroga alla norma generale contenuta nell’art.32 del D.P.R. 327 del 2001, che fa riferimento al momento dell'accordo di cessione o alla data dell'emanazione del decreto di esproprio. La derogaproviene da un atto avente forza di legge e di natura speciale ed è quindi efficace sotto il profilo della fonte, e rispetta la stessa ratio dell’art.32, perché, retrodatando il momento rilevante per l’apprezzamento del valore di mercato del bene espropriato, mira a sterilizzare le sue variazioni influenzate dall’evento catastrofico ed eccezionale (il sisma) che ha innescato il bisogno pubblico (provocato dalla distruzione di un gran numero di abitazioni e lo sfollamento delle popolazione [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA]) a cui l’intervento espropriativo intende porre rimedio per realizzare nuovi insediamenti residenziali. La disposizione in esame , nel considerare unitariamente, sotto il profilo temporale, l’evento catastrofico che ha provocato il bisogno pubblico eccezionale e la localizzazione in deroga con l’apposizione del vincolo espropriativo diretto a soddisfare l’interesse pubblico, rispetta lo spirito dell’art.32 ed evita una irrazionale locupletazione che deriverebbe dall’aumento di valore del terreno proprio in conseguenza della decisione di destinarlo al soddisfacimento del pubblico bisogno. 7.- La giurisprudenza di questa Corte, con riferimento all’analoga previsione normativa contenuta nell’art.13 del citato D.L. 79 del 1968 ealla norma previgente della legge del 1865, ha ripetutamente affermato che per le espropriazioni necessarie per la ricostruzione degli abitati colpiti dal terremoto del Belice del gennaio 1968, l'art. 13 del decreto legge 27.2.1968 n. 79, convertito con modificazioni nella legge 18.3.1968 n. 241, disponendo che l'indennità è determinata «nei modi previsti dalla legge 25.6.1865 n. 2359, con riferimento al valore venale di mercato delle aree alla data dell'evento sismico», ha inteso soltanto evitare che nella stima dei terreni espropriati si potesse tener conto delle fluttuazioni di valore causate dal predetto evento calamitoso, allo scopo di impedire agli espropriati, in conformità del principio fondamentale espresso dall'art. 41 della legge n. 2359 del 1865, di approfittare degli aumenti di valore avuti dai loro terreni per effetto della stessa espropriazione e dei fatti per i quali è stata voluta, ma non ha inteso anche derogare all'altro generale principio, tratto dagli art. 39 e 50 della stessa legge del 1865, secondo il quale la indennità va commisurata al valore del bene al momento del decreto di espropriazione; ne consegue che, per la liquidazione della indennità, il valore delle aree, pur depurato dell'incidenza diretta dell'evento e riferito quindi al momento del sisma, deve essere espresso in termini monetari con riferimento alla data del decreto di espropriazione, tenendosi conto della svalutazione monetaria verificatasi, per ragioni indipendenti dal terremoto, nello intervallo di tempo tra il terremoto stesso ed il provvedimento ablatorio (Cass. n. 5637 del 22.9.1983; Cass. n. 14562 del 9.11.2000; Cass. , n. 6195 del 21.11.1981; Cass. n. 1311 del 25.2.1980). 8.-Da escludere inoltre il sospetto di illegittimità costituzionalità della norma con riferimento all’art.42 e 117 Cost., quest’ultimo quale parametro interposto in relazione all’art.1 del protocollo addizionale della Cedu. La regola fondamentale della corresponsione di una somma ragionevolmente correlata al valore di mercato del bene espropriato a titolo di indennizzo non soffre vulnus in ragione della sterilizzazione delle variazioni di valore dipendenti da un evento catastrofico naturale che abbiano determinato la scelta della pubblica autorità di localizzare in situ le opere pubbliche destinate a soddisfare il bisogno ingenerato dallo stesso evento. La Corte europea, con decisione della Grande Camera in data 29.3.2006, ribadita da numerose altre decisioni, ha preso le mosse dal dettato dell'art. 1 del protocollo n. 1, secondo cui: «Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali di diritto internazionale. Le precedenti disposizioni non portano pregiudizio al diritto degli Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi oppure di ammende». Secondo la Corte europea: a) le tre norme di cui si compone l'art. 1 del protocollo n. 1 sono tra loro collegate, sicché la seconda e la terza, relative a particolari casi di ingerenza nel diritto al rispetto dei beni, devono essere interpretate alla luce del principio contenuto nella prima norma (punto 75); b) l'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni deve contemperare un giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e il requisito della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (punto 93); c) nello stabilire se sia soddisfatto tale requisito, lo Stato gode di un ampio margine di discrezionalità, sia nello scegliere i mezzi di attuazione sia nell'accertare se le conseguenze derivanti dall'attuazione siano giustificate, nell'interesse generale, per il conseguimento delle finalità della legge che sta alla base dell'espropriazione (punto 94); d) occorre comunque determinare se sia stato mantenuto il necessario equilibrio in modo conforme al diritto dei ricorrenti al rispetto dei loro beni (punto 94); e) il prendere dei beni senza il pagamento di una somma in ragionevole rapporto con il loro valore, di norma costituisce un'ingerenza sproporzionata e la totale mancanza d'indennizzo può essere considerata giustificabile, ai sensi dell'art. 1 del protocollo n. 1, soltanto in circostanze eccezionali, ancorché non sempre sia garantita dalla Cedu una riparazione integrale (punto 95); f) in caso di espropriazione isolata, pur se a fini di pubblica utilità, soltanto una riparazione integrale può essere considerata in rapporto ragionevole con il bene (punto 96); g) obiettivi legittimi di pubblica utilità, come quelli perseguiti da misure di riforma economica o da misure tendenti a conseguire una maggiore giustizia sociale, potrebbero giustificare un indennizzo inferiore al valore di mercato (punto 97). Si riconosce quindi un margine di discrezionalità allo Stato, che per obiettivi legittimi di pubblica utilità, può anche disporre un indennizzo inferiore al valore di mercato, tenendo conto che l'indennizzo assicurato all'espropriato dall'art. 42, terzo comma, Cost., se non deve costituire una integrale riparazione per la perdita subita - in quanto occorre coordinare il diritto del privato con l'interesse generale che l'espropriazione mira a realizzare - non può essere, tuttavia, fissato in una misura irrisoria o meramente simbolica, ma deve rappresentare un serio ristoro (ex multis: Corte Costituzionale sentenze n. 173 del 1991, n. 1022 del 1988, n. 355 del 1985; n. 223 del 1983; n. 5 del 1980; 347 e 348 del 2007). A ciò si deve aggiungere che per valore di mercato si intende normalmente l’i mporto al quale l'immobile verrebbe venduto in un'operazione svolta tra un venditore e un acquirente consenzienti, alle “normali condizioni” di mercato ; normalità che , in caso di un evento eccezionale come un sisma catastrofico, v iene stra v olt a, cosicché ove non intervenisse lo Stato per governare l'evento si potrebbe determinare un grave e repentino impoverimento di una parte della popolazione ( quella che perde per effetto del sisma l'accesso ai beni di prima necessità) ed un altrettanto repentino eccessivo arricchimento di altra parte della popolazione(quella che ha mantenuto i beni e può cederli a prezzo maggiorato). Non si può non rilevare che nel nostro sistema costituzionale non esistono “diritti tiranni” ma che ogni diritto ed interesse deve essere posto in bilanciamento con gli altri, parimenti riconosciuti e protetti dalla Costituzione, al fine di realizzare una armonica tutela di tutti gli interessi in gioco e proteggere i valori fondanti la nostra compagine sociale. Così, non appare irragionevole che, in occasione di eventi eccezionali che colpiscano gravemente una parte della popolazione, quale un sisma disastroso, il legislatore risponda accentuando e rinsaldando i vincoli solidali che legano la comunità, prevedendo un (relativo) sacrificio del diritto individuale, ed imponendo ex lege che l’evento catastrofico non divenga fonte di imprevisto ed imprevedibile vantaggio per la proprietà privata, facendone aumentare il valore rispetto al precedente assetto urbanistico, qualora dette proprietà debbano essere espropriate per soddisfare le esigenze abitative delle vittime dell’evento. 9.- In sintesi può dunque osservarsi che l a distinzione tra vincoli conformativi e ablativi non dipende dal fatto che siano imposti mediante una determinata categoria di strumenti urbanistici, piuttosto che di un'altra, ma deve essere operata in relazione alla finalità perseguita in concreto dell'atto di pianificazione e che è discrezionalità del legislatore introdurre deroghe alla disciplina generale in relazione ad eventi eccezionali, rispettando il criterio di ragionevolezza ; con ciò non si è arrecato alcun vulnus al diritto di proprietà tutelato dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo poiché nella giurisprudenza Cedu è pacifica l'affermazione del diritto a un giusto compenso in relazione a quello che è il valore del terreno ed in questo caso si è tenuto conto di quello che è il valore effettivo (ottimo terreno agricolo) del terreno prescindendo appunto dal vincolo preordinato all'esproprio. 10.- D a quanto sopra esposto consegue il rigetto del ricorso con assorbimento del terzo motivo, poiché tratta di una motivazione resa in subordine dalla Corte. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo. P.Q.M. Rigetta il ricorso. Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro7.000,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito . Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorre