Cassazione n. 20454/2026

Alberto Bergamini50, cod. fisc. 07516911000, in persona del legale rappresentante protempore ing. [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dagli avv. [OSCURATO:PERSONA]Pizzonia (cod. fisc. [OSCURATO:PERSONA] 60H15 H224O – p.e.c. pizzo-nia'@cert.virtax.it), prof. [OSCURATO:PERSONA] (cod. fisc. [OSCURATO:PERSONA] 57D55 C352N– p.e.c. luisatorchia'@ordineavvocatiroma.org), [OSCURATO:PERSONA] (cod. fisc.[OSCURATO:PERSONA] 74D60 H501T – p.e.c. trimarchi'@cert.virtax.it) e [OSCURATO:PERSONA] (cod. fisc. [OSCURATO:PERSONA] 82E12 H501W – p.e.c. francescogio-vannialbisinni'@ordineavvocatiroma.org), con elezione del domicilio digita-le per ogni comunicazione, avviso e/o notificazione del presente giudiziopresso l'indirizzo PEC dell'avv. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:EMAIL](consultabile ed estraibile dal Registro Generale degli [OSCURATO:PERSONA] -ReGIndE), con studio in Roma, Via della Consulta 1/B, cap 00184 (fax06/32.44.940), giusta procura speciale allegata al ricorso.RicorrentecontroNumero registro generale 22086/2024Numero sezionale 1325/2026Numero di raccolta generale 20454/2026Data pubblicazione 17/06/2026Azienda [OSCURATO:PERSONA] - A.P.M., (Cod. Fisc.05843451005) con sede in Monterotondo (RM), alla [OSCURATO:PERSONA] 4, in persona del suo Direttore Generale, legale rappresentantepro-tempore [OSCURATO:PERSONA] (Cod. Fisc. [OSCURATO:PERSONA] 65E44 H501V) rappresen-tata e difesa dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA] del Foro di Teramo (Cod. Fisc. CFRMRC 65R30 F870A) elettivamente domiciliata presso la seguente PECdell'Avv. [OSCURATO:PERSONA] manrico.ciafre'@pec-avvocatiteramo.it (domiciliodigitale) e presso il domicilio fisico in [OSCURATO:PERSONA] (TE) alla [OSCURATO:PERSONA] n.68 ([OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]), giusta procura speciale in calce alcontroricorso, rilasciata su documento informatico separato ex art. 83c.p.c.Controricorrenteavverso la sentenza della Corte d'appello di Roma n° 5184 depositata il 19luglio 2024.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25 marzo 2026 dalconsigliere [OSCURATO:PERSONA].1.- L'Azienda pluriservizi Monterotondo – APM - ente strumentale delpredetto Comune per la gestione di servizi di pubblico interesse, nel 2012emetteva nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] per l'Italia [OSCURATO:SOCIETA]. un avviso di accer-tamento di euro 20.996,88, oltre interessi e sanzioni, a titolo di Canoneper l'occupazione di spazi ed aree pubbliche – COSAP – del 2009, dovutoper l'occupazione mediante cavalcavia autostradali dello spazio sovrastan-te le strade situate nel territorio dell'Ente locale.L'intimata conveniva in giudizio la APM davanti al Tribunale di Tivoli,chiedendo l'accertamento dell'insussistenza dell'obbligo, ma il Giudice adi-to respingeva la domanda.Numero registro generale 22086/2024Numero sezionale 1325/2026Numero di raccolta generale 20454/2026Data pubblicazione 17/06/2026La Corte d'appello di Roma, davanti alla quale [OSCURATO:PERSONA] aveva pro-posto impugnazione, confermava la prima decisione con la pronuncia indi-cata in epigrafe.2.- Avverso tale ultima sentenza [OSCURATO:PERSONA] interpone ricorso per cas-sazione, affidando il gravame a quattro motivi.Resiste APM con controricorso illustrato da memoria, concludendo perl'inammissibilità e, comunque, per il rigetto dell'impugnazione.La causa è stata assegnata per la trattazione in adunanza camerale aisensi dell'art. 380-bis cod. proc. civ.RAGIONI DELLA DECISIONE3.- Col primo motivo la ricorrente deduce “Violazione e falsa applica-zione dell'art. 63, comma 1, D.Lgs. n. 446/1997; delle Leggi n. 463/1955(“Provvedimenti per la costruzione di autostrade e strade”, in specie artt.1-2), n. 729/1961 (“Piano di nuove costruzioni stradali ed autostradali”, inspecie artt. 1-2-6-7-8-12) e n. 385/1968 (“Modifiche ed integrazioni allalegge 24 luglio 1961, n. 729, concernente il piano di nuove costruzionistradali e autostradali”), in relazione all'art. 360, n. 3, c.p.c.: assenza delpresupposto applicativo del canone-corrispettivo”.La Corte avrebbe erroneamente ritenuto sussistenti i presupposti im-positivi del canone previsti dall'art. 63 del d.lgs. 15 dicembre 1997 n° 446e, segnatamente, l'appartenenza dello spazio sovrastante le strade grava-te dal Canone al Demanio o al Patrimonio indisponibile dell'Ente locale.Infatti, il Comune, in presenza di cavalcavia, non avrebbe alcun poterené di apporre un termine all'occupazione, né di modificarne l'area, né dirimuovere coattivamente l'infrastruttura, né, più in generale, di esercitarealcuno dei poteri previsti nel Regolamento COSAP: circostanze che com-proverebbero l'insussistenza di qualsivoglia concessione di occupazione,reale o presunta, di cui il Canone costituirebbe il corrispettivo.Numero registro generale 22086/2024Numero sezionale 1325/2026Numero di raccolta generale 20454/2026Data pubblicazione 17/06/2026A tale conclusione sarebbe approdato il Consiglio di Stato (con le sen-tenze n° 10010-10018 e n° 10130, tutte del 2023), la stessa Procura Ge-nerale di questa Corte (in procedimento analogo al presente), nonché ilMinistero delle infrastrutture e dei trasporti (nelle Note MIT prot. 15776del 21 giugno 2023 e prot. 17841 del 7 luglio 2023).Date queste premesse, lo spazio sovrapposto alle strade comunali nonapparterrebbe più all'Ente locale, dacché la costruzione dell'autostrada (edei cavalcavia) sarebbe riconducibile alla volontà dello Stato, come si de-sumerebbe dalla legge 21 maggio 1955 n° 463 e dalla legge 24 luglio1961 n° 729 (ancora in vigore nonostante l'introduzione del d.lgs. n° 446/1997), che avrebbero sottratto all'uso generalizzato dei cittadini lo spaziopredetto.Col secondo mezzo, subordinato al primo, [OSCURATO:PERSONA] deduce la “vio-lazione e falsa applicazione dell'art. 63, comma 1, D.Lgs. n. 446/1997 edell'art. 33, lett. q), Reg. Com., in relazione all'art. 360, n. 3, c.p.c.: esen-zione COSAP per le “occupazioni effettuate dallo Stato”.La Corte, dopo aver ritenuto erroneamente sussistenti i presuppostiimpositivi del COSAP, avrebbe altrettanto erroneamente escluso qualsiasiesenzione del Canone in favore di [OSCURATO:PERSONA].Nel caso di cavalcavia, l'occupazione dello spazio pubblico sarebbe ri-conducibile non alla società concessionaria, ma allo Stato, quale effettivotitolare del bene “autostrada” e del potere decisorio e di controllo sul con-cessionario (come previsto dall'art. 3 della Convenzione), donde l'esclu-sione di una gestione in piena autonomia dell'autostrada (come, invece,ritenuto dalla Corte territoriale) e l'applicabilità dell'esenzione previstadall'art. 33 del Regolamento comunale.Inoltre, il pedaggio, corrispettivo marcatamente pubblicistico, sarebbeapprovato dallo Stato (come confermato dalla Decisione 2009/750/CE del-la Commissione e dall'art. 176, undicesimo comma, del Codice della stra-da).Numero registro generale 22086/2024Numero sezionale 1325/2026Numero di raccolta generale 20454/2026Data pubblicazione 17/06/2026Sicché, in definitiva – dato che la gestione economica dell'autostrada èeffettuata sulla base del piano finanziario, necessario per garantire l'eco-nomicità dell'investimento al termine della concessione, quando viene de-voluta l'opera realizzata – l'applicazione del COSAP al concessionario cree-rebbe uno squilibrio nella gestione economica: da qui l'irrilevanza che lacostruzione dell'opera sia stata affidata ad un privato, anziché essere svol-ta direttamente dallo Stato, a meno di creare una discriminazione tra im-prese in ambito europeo.4.- I due motivi, esaminabili congiuntamente in ragione della loro con-nessione, sono infondati.Il contesto normativo di riferimento applicabile ratione temporis al ca-so di specie è costituito dagli artt. 38 e 39 del Dlgs n° 507/1993 e dagliartt. 51 e ss del Dlgs n° 446/1997.La prima norma (art. 38) prevede che sono soggette al prelievo le “oc-cupazioni di qualsiasi natura” su beni del demanio o del patrimonio indi-sponibile comunale, comprese le “occupazioni di spazi soprastanti il suolopubblico”; mentre la seconda (art. 39) stabilisce che esso è dovuto dal ti-tolare della concessione di occupazione o dall'occupante di fatto.Orbene, questa Corte, già con ordinanza sez. I, 25 luglio 2018, n°19693 (peraltro pronunciata tra la stessa odierna ricorrente ed altro Co-mune), più recentemente seguita anche da Cass., sez. I, 18 novembre2024, n° 29587, ha deciso nel senso che il soggetto passivo del prelievoper l'occupazione di suolo comunale, avvenuta tramite la realizzazione diun'opera pubblica (quale un'autostrada), è la società concessionaria, inragione dell'uso effettivo che essa fa del bene appartenente all'Ente locale.Non è possibile, infatti, in caso di opera pubblica costruita su conces-sione statale, considerare la società concessionaria come longa manusdello Stato e quest'ultimo come effettivo soggetto occupante, dato che èla prima ad eseguire la costruzione dell'opera ed a beneficiare della suagestione economica e funzionale, a nulla rilevando che l'opera sia di pro-Numero registro generale 22086/2024Numero sezionale 1325/2026Numero di raccolta generale 20454/2026Data pubblicazione 17/06/2026prietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della conces-sione.Tale conclusione non muta nemmeno considerando le leggi n° 463/1955, n° 729/1961 (citate dalla ricorrente) e n° 385/1968, le quali noncontengono alcuna disposizione che riconduca di diritto allo Stato la co-struzione dell'autostrada da parte del concessionario e la conseguente oc-cupazione di suolo da parte di quest'ultimo.Anche l'esenzione prevista dall'art. 49, primo comma, lettera a), delDlgs n° 507/1993 (anche questo applicabile ratione temporis) non sembrainvocabile, postulando essa, infatti, che l'occupazione provenga in mododiretto ed immediato dal soggetto esente (Cass., sez. trib., 12 maggio2017, n° 11886, Cass., sez. trib. 5 novembre 2019, n° 28341 e Cass.,sez. 1, 10 giugno 2021, n° 16395).D'altra parte, è pure infondata la deduzione secondo la quale lo spaziosopra la strada comunale non apparterrebbe più al demanio dell'Ente terri-toriale in ragione della costruzione dell'autostrada, posto che, ai terminidell'art. 840 cod. civ., la proprietà del suolo si estende allo spazio sovra-stante (con l'unica limitazione imposta al proprietario di non opporsi ad at-tività svolte ad altezza tale che egli non avrebbe interesse ad impedire) enessuna disposizione prevede che essa venga meno o sia limitata per ef-fetto della realizzazione di un manufatto nella colonna d'aria sovrapposta.[OSCURATO:PERSONA] osserva, inoltre, quanto alla compatibilità delle norme inter-ne in materia di COSAP con quelle unionali (cui il ricorso fa cenno a pagina19), che la Corte di giustizia dell'Unione Europea (CGUE) si è già pronun-ciata, sebbene in relazione all'imposta comunale sulla pubblicità, sullacompatibilità delle norme di cui al d.lgs. n° 507/1993 con l'art. 56 delTrattato sul funzionamento dell'Unione Europea (Tfue) (già art. 49 [OSCURATO:PERSONA]), in tema di libertà di stabilimento, ed i principi espressi da CGUE 17febbraio 2005 nella causa C-134/03, [OSCURATO:PERSONA] (in particolare ai pa-ragrafi 37 e 38) appaiono invocabili, quantomeno in via analogica, ancheNumero registro generale 22086/2024Numero sezionale 1325/2026Numero di raccolta generale 20454/2026Data pubblicazione 17/06/2026nel presente giudizio (tenuto altresì conto del fatto che con l'art. 1, com-ma 816, della legge 27 dicembre 2019 n° 160, “Bilancio di previsione delloStato per l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio2020-2022”, è stato istituito un “canone patrimoniale di concessione, au-torizzazione o esposizione pubblicitaria” nel quale sono confluiti sia il CO-SAP che l'imposta comunale sulle pubblicità).Pertanto, dato che le norme sul prelievo non prevedono alcuna distin-zione relativa al luogo di stabilimento del soggetto obbligato al pagamentodel canone e che l'ammontare di esso è fissato ad un livello considerabilecome “modesto”, ossia tale da non ostacolare o rendere economicamentemeno allettante l'espletamento del servizio pubblico di gestione delle au-tostrade, il Collegio ritiene che non vi sia alcuna contrarietà delle normeinterne all'art. 56 Tfue.Nemmeno appare sostenibile un contrasto tra la normativa interna el'art. 49 Tfue, poiché il prelievo a carico del concessionario non ostacola,né scoraggia, l'esercizio della libertà di circolazione nello spazio europeo,sol che si consideri che esso è applicato in modo non discriminatorio, sod-disfa ragioni di interesse pubblico, è idoneo a garantire il conseguimentodello scopo perseguito e non va oltre quanto necessario per il suo rag-giungimento (principi enunciati sin dal caso Gebhard: CGUE 30 novembre1995 C-55/94, sebbene in materia diversa da quella presente).Del pari non invocabili appaiono gli artt. 63 e 345 Tfue: quest'ultimoesprime il principio di neutralità dei Trattati rispetto al regime di proprietànegli Stati membri (i Trattati, infatti, non ostano né alla nazionalizzazionedi imprese, né alla loro privatizzazione) ed appare, pertanto, eccentrico ri-spetto alla materia del contendere.Quanto all'art. 63 Tfue, che disciplina la libera circolazione dei capitali,anche a tacere del fatto che la ricorrente non chiarisce la pertinenza dellanorma al caso di specie (pertinenza che, a differenza delle altre disposi-zioni citate, non appare nemmeno intuibile), osserva il Collegio che essaNumero registro generale 22086/2024Numero sezionale 1325/2026Numero di raccolta generale 20454/2026Data pubblicazione 17/06/2026andrebbe in ogni caso coordinata col successivo art. 65, che, pur in pre-senza del principio di libera circolazione dei capitali, permette al singoloStato “di prendere tutte le misure necessarie per impedire le violazionidella legislazione e delle regolamentazioni nazionali, in particolare nel set-tore fiscale”: sicché non sembra che l'imposizione del prelievo sia idoneaad ostacolare la libertà prevista dall'art. 63 Tfue.In conclusione, non sembra che vi siano i presupposti per il rinvio pre-giudiziale alla CGUE, secondo i principi espressi dalla stessa CGUE consentenza 6 ottobre 2021 nella causa C-561/19: obbligo che viene, dun-que, meno, oltre che nel caso di irrilevanza della questione (paragrafi 33 e34), anche nel caso di identità o di analogia a questioni già risolte dallaCGUE (paragrafi 33 e 36), nonché quando l'interpretazione corretta del di-ritto unionale s'imponga con tale evidenza da non lasciar adito a ragione-voli dubbi (paragrafi 33 e 39).Da ultimo, questa Corte ha già più volte chiarito che il diverso orien-tamento giurisprudenziale del Consiglio di Stato non si confronta col con-solidato indirizzo contrario di questa Corte e che esso, nel ritenere appli-cabile l'esenzione nei confronti del concessionario, non sembra coerentecon la lettera della legge – e, in particolare, con l'art. 49, lettera a), deld.lgs. n° 507/1993, di stretta interpretazione (trattandosi di norma chestabilisce un'eccezione) – posto che l'esenzione prevista da tale disposi-zione è applicata alle “occupazioni effettuate dallo Stato” e non a quelleeffettuate (da terzi) con beni dello Stato (come, invece, si finirebbe per af-fermare ove si seguisse l'orientamento del giudice amministrativo).5.- Col terzo mezzo [OSCURATO:PERSONA] deduce “Violazione e falsa applicazio-ne dell'art. 63, comma 1, D.Lgs. n. 446/1997 e dell'art. 30 del Reg. Com.,in relazione all'art. 360, n. 3, c.p.c.: “effettiva” occupazione/sottrazionecome presupposto del COSAP”.Numero registro generale 22086/2024Numero sezionale 1325/2026Numero di raccolta generale 20454/2026Data pubblicazione 17/06/2026La Corte avrebbe erroneamente ritenuto irrilevante ai fini dell'applica-zione del COSAP l'effettiva consistenza della sottrazione dell'uso di spaziopubblico.Al contrario, lo stesso art. 30 del Regolamento comunale prevedevache il Canone fosse commisurato alla “effettiva superficie” dell'occupazio-ne, con la conseguenza che esso era escluso in mancanza di limitazioni al-la libera circolazione di uomini e mezzi sulla strada comunale.6.- Il motivo presenta profili di inammissibilità e di infondatezza.È inammissibile per difetto di autosufficienza (art. 366 n° 6 cod. proc.civ.) laddove invoca il Regolamento comunale senza trascriverlo o, alme-no, senza trascrivere l'art. 30.È infondato nella rimanente parte, in quanto la sentenza d'appello si èuniformata al principio più volte ribadito da questa Corte (ex multis:Cass., sez. I, 18 aprile 2023, n° 10345), secondo il quale il COSAP risultaconfigurato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nelcaso di occupazione abusiva), dell'uso esclusivo o speciale di beni pubblicied è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all'uso normale ocollettivo di parte del suolo, ma in relazione all'utilizzazione particolare oeccezionale che ne trae il singolo.7.- Col quarto motivo – rubricato “Violazione e falsa applicazionedell'art. 63, comma 2, lett. g) e g-bis), D.Lgs. n. 446/1997, e dell'art. 34,comma 2, Regolamento COSAP del Comune di Monterotondo, in relazioneall'art. 360, n. 3, c.p.c.: assenza dei presupposti legali per l'applicazionedella sanzione irrogata per “omessa dichiarazione” e violazione dei principidi legalità, specificità e tassatività” – la ricorrente censura la sentenza im-pugnata per aver ritenuto legittima la sanzione amministrativa applicatadal Comune nella misura del 100% del Canone dovuto.Non essendovi alcun potere autorizzatorio ed impositivo del Comuneed alcuna occupazione di suolo, anche la sanzione sarebbe illegittima.Numero registro generale 22086/2024Numero sezionale 1325/2026Numero di raccolta generale 20454/2026Data pubblicazione 17/06/20268.- Il motivo è inammissibile, in quanto, pur sotto l'egida della viola-zione di legge, esso tende a contestare il merito della sanzione ammini-strativa, che è stata applicata del tutto legittimamente, dato che l'occupa-zione è avvenuta senza autorizzazione a causa della mancata presentazio-ne della denuncia e che la misura della sanzione è del tutto conforme aquanto previsto dall'art. 53 del d.lgs. 15 novembre 1993 n° 507.Infine, quanto alla dedotta illegittimità della sanzione in ragione dei“principi di legalità, tassatività e specificità” (ricorso pagina 23) – anche atacere della genericità della deduzione – va rammentato che la Corte co-stituzionale ha ritenuto che la riserva assoluta di legge statale sussista so-lo per gli illeciti penali in senso stretto, i quali, pertanto, devono inderoga-bilmente essere disciplinati per intero dalla legge statale, in base al dispo-sto dell'art. 25 Cost.Per ciò che concerne, invece, gli illeciti amministrativi, anche se di na-tura sostanzialmente punitiva, la Corte costituzionale ha ritenuto che la ri-serva prevista dall'art. 23 Cost. sia di carattere relativo e, dunque, che lafattispecie sanzionabile possa essere anche delineata da fonti di rango se-condario, purché la norma primaria, anche regionale, stabilisca i criteri di-rettivi destinati ad orientare la discrezionalità amministrativa nell'emissio-ne della fonte subordinata (Corte cost. 5/2021 e 134/2019, con menzionedi altri precedenti).Ora, l'art. 63, lettere g) e g-bis) del d.lgs. n° 446/1997, anche questeapplicabili ratione temporis – nel prevedere che il regolamento comunaleistitutivo della COSAP fosse “informato ai seguenti criteri: (…) g) applica-zione alle occupazioni abusive di un'indennità pari al canone maggioratofino al 50 per cento” e “previsione delle sanzioni amministrative pecuniariedi importo non inferiore all'ammontare della somma di cui alla lettera g),né superiore al doppio della stessa” – ha dettato una disciplina primariasufficientemente dettagliata e specifica, sicuramente idonea a garantire laNumero registro generale 22086/2024Numero sezionale 1325/2026Numero di raccolta generale 20454/2026Data pubblicazione 17/06/2026conoscibilità del precetto e la prevedibilità delle conseguenze sanzionato-rie.In conclusione, anche questo profilo di censura non appare meritevoledi condivisione.9.- Alla soccombenza della ricorrente segue la sua condanna alla rifu-sione delle spese del presente giudizio, per la cui liquidazione – fatta inbase al d.m. n° 55 del 2014 ed al valore della lite (euro 21 mila) – si ri-manda al dispositivo che segue.Va, inoltre, dato atto della sussistenza dei presupposti di cui all'art. 13,comma 1-quater, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio2002 n° 115, per il raddoppio del contributo unificato a carico della ricor-rente, ove dovuto. P.Q.Mla Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente a rifondere alla resisten-te le spese del presente giudizio, che liquida in euro 3.000,00 per com-pensi ed euro 200,00 per esborsi, oltre al rimborso forfettario delle spesein ragione del 15%, oltre al cp ed all'iva, se dovuti. Dà atto della sussi-stenza dei presupposti di cui all'art. 13, comma 1-quater, del decreto delPresidente della Repubblica 30 maggio 2002 n° 115, per il raddoppio delcontributo unificato a carico della ricorrente, ove dovuto.Così deciso in Roma il 25 marzo 2026, nell'adunanza camerale dellaprima sezione.Il presidenteGuido Mercolino